CE-25000-23-42-000-2017-00985-01(AC)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / CUMPLIMIENTO DE ORDEN

IMPARTIDA EN INCIDENTE DE DESACATO - Revoca sanción

[S]e evidencia memorial del IMUES en el que indica que la entidad dio respuesta a los requerimientos realizados por el Ministerio de Transporte dirigidos a que se informara “con base en qué acto administrativo el Organismo de Tránsito autorizó la matricula inicial del vehículo de placa (...)”, por cuanto dicha información requerida “es necesaria y útil para el respectivo estudio de la petición elevada por el peticionario”. (...) De igual forma, (...) se evidencia memorial del coordinador del Grupo Reposición Integral de Vehículos del Ministerio de Transporte, en el que indica que mediante Oficio MT Nro. (...), la entidad dio respuesta a la [actora], (...) la Sala observa que los documentos aportados por la entidad demandada, prueban que se ha dado cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela del 21 de marzo de 2017, puesto que el Ministerio de Transporte a través del Oficio MT Nro. (...) dio respuesta en forma clara, congruente y de fondo a la petición presentada por la [actora].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 23 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 / DECRETO 2591 DE 1991ARTÍCULO 53

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el cumplimiento de la orden de tutela, consultar la sentencia T-458 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, de la

Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-00985-01(AC)A

Actor: SOCIEDAD INVERSIONES BRIGURA Y CIA EN C.S.

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTRO La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a revisar en grado jurisdiccional1 de consulta, la sanción de multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente impuesta al señor Jorge Eduardo Rojas Giraldo, en su condición de Ministro de Transporte, en proveído de 1° de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”. 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos La sociedad Inversiones Brigura y Cia en C.S., mediante apoderado, instauró acción de tutela contra el Ministerio de Transporte, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Facatativá y la Concesión RUNT S.A, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de petición, “de acceso a la información” y debido proceso, con la omisión por parte de las autoridades públicas accionadas “en el registro de la información necesaria para que el vehículo de su propiedad pueda ser explotado comercialmente”.

La solicitud de protección constitucional fue decidida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”,

mediante sentencia del 21 de marzo de 2017, a través de la cual se resolvió lo siguiente: “PRIMERO: TUTELAR los derechos al debido proceso y petición en conexidad con el acceso a la información, de la sociedad Inversiones Brigura y Cia en C.S. En consecuencia: a. ORDENAR al Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Nariño (Director del IMUES), que en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia, conteste los requerimientos efectuados por el Ministerio de Transporte con los radicados MT.No.201240020418971 de 15 de agosto de 2012 y MT No. 20174020085321 de 14 de marzo de 2017. b. ORDENAR al Representante Legal del Ministerio de Transporte que, una vez allegada la respuesta del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Nariño (IMUES), adelante las actuaciones necesarias para contestar de fondo, en un término no mayor de 48 horas, la solicitud elevada por la empresa accionante el 14 de febrero de 2016.

SEGUNDO: NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda. (…)”

2. Solicitud de cumplimiento del fallo La sociedad Inversiones Brigura y Cia en C.S., mediante apoderado, presentó incidente de desacato ante el contra el Ministerio de Transporte, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Facatativá y el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Nariño (en adelante IMUES). Manifestó que no se ha cumplido la orden impartida en la sentencia de tutela de 21 de marzo de 2017, dirigida a

“adelantar las actuaciones necesarias para que el vehículo de placas SXW 188 pueda acreditar su matrícula como vigente y así realizar cualquier trámite de disposición de dominio sobre este”.

3. Trámite procesal En auto de 8 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, previo a la admisión del incidente de desacato, ofició al Ministro de Transporte y al director del IMUES para que allegaran informe acerca del cumplimiento de la referida sentencia2.

Frente a esa solicitud, el 9 de mayo de 2017, el Inspector de Tránsito de IMUES allegó informe de cumplimiento3. Indicó que para efectos de cumplir la sentencia de tutela, el 21 de marzo de 20174 contestó el requerimiento efectuado por el Ministerio de Transporte en que solicitaba informar “con base en qué acto administrativo el Organismo de Tránsito autorizó la matricula inicial del vehículo de placa SBN 689”. En auto de 17 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, admitió el incidente de desacato y corrió traslado al señor Jorge Eduardo Rojas Giraldo, Ministro de Transporte, a fin de que allegara el informe de cumplimiento de la referida sentencia5. Este auto fue notificado el 17 de mayo de 2017, al accionante y al Ministerio de Transporte a través de correo electrónico6. Al respecto, el coordinador del Grupo de Reposición Integral Vehicular del Ministerio de Transporte, mediante oficio MT No. 20174020177011 del 17 de mayo

de 20177, manifestó que una vez revisado el sistema institucional “Orfeo” y la base de datos del RUNT, respecto del vehículo de placa SXW 188, no se encontraron registros asociados a ese automotor, razón por la cual el demandante debe realizar todos los trámites necesarios ante el organismo de transito de Facatativá 2 Folios 17-19. 3 Folio 26. 4 Folio 28. 5 Folio 34-35. 6 Folio 30. 7 Folio 38-39. para que dicho automotor “nazca a la vida jurídica”. Agregó que dicho procedimiento no corresponde adelantarlo al Ministerio de Transporte. Al considerar insuficiente el anterior informe, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en auto de 17 de mayo de 20178, corrió nuevamente traslado al Ministro de Transporte, para que indicará si dio respuesta de fondo a la petición radicada por la parte actora el 14 de febrero de 2012, puesto que el IMUES en escrito de 9 de mayo de 2017, acreditó el cumplimiento de la orden contenida en el fallo de tutela. Sobre esa solicitud, la entidad demandada no allegó informe por lo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en auto del 1° de junio de 2017, resolvió el trámite de incidente de desacato y dispuso: “PRIMERO: DECLARASE que el señor JORGE EDUARDO ROJAS GIRALDO identificado con la Cédula de ciudadanía No. 79.683.594 de Bogotá, en calidad de Ministro de Transporte, incurrió en desacato de

la orden de tutela proferida por esta Corporación en Sentencia de 21 de marzo de 2017, dentro de la acción de tutela interpuesta por la sociedad Inversiones Brigura y Cia en C.S., por la razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, SANCIÓNASE a Jorge Eduardo Rojas Giraldo identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 79.683.594 de Bogotá, con multa de un (1) salario mínimo, por desacatar la sentencia de 21 de marzo de 2017, proferida por esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. (…)”

4. Respuesta de la entidad sancionada En el trámite del grado de consulta, el coordinador del Grupo Reposición Integral de Vehículos del Ministerio de Transporte, radicó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, informe de cumplimiento en el que señala que la entidad requirió a la Concesión RUNT S.A., con el fin de que aportara la trazabilidad del vehículo de placa SXW 188, y que con el informe otorgado por la concesión antes mencionada, mediante oficio MT No. 20174020227141 de 9 de junio de 2017, la entidad dio respuesta de fondo a la petición formulada por la sociedad accionante.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8 Folios 48.

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 23, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno, la

Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. El trámite de cumplimiento y desacato. Precisiones conceptuales El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora. En caso de que ello no ocurra dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias.

La citada disposición establece, igualmente, que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no. A su turno, el artículo 53 ibídem establece según el caso, sanciones penales a quien incumpla las órdenes del fallo de tutela, así como también incurrirá en

responsabilidad penal quien repita la acción u omisión que dio origen al amparo constitucional. Recuerda la Sala que el incumplimiento del fallo y el desacato se relacionan con el deber jurídico que le asiste a los particulares y las autoridades de dar cumplimiento a las decisiones judiciales, como imperativo axiológico del Estado de derecho. En cuanto al cumplimiento de la orden de tutela, la Corte Constitucional en sentencia T-458 de 20039 precisó: “Cuando hay incumplimiento deliberado de una orden de dar o de hacer o de no hacer, el juez que tenga competencia hará cumplir la orden con fundamento en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de

1991. Si adicionalmente se ha propuesto el incidente de desacato, aplicará la sanción teniendo en cuenta que en éste la responsabilidad subjetiva.

Cuando la obligación es de dar, el juez competente hará de todas maneras cumplir la orden. Sin embargo, debe examinar si hay o no responsabilidad subjetiva, para efectos del desacato. Cuando se trata de una obligación de hacer, por ejemplo proferir un acto administrativo, el incumplimiento acarrea no solo el incidente de desacato, sino especialmente el ejercicio de todas las medidas que los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991 señalan. El Juez debe apreciar que la respuesta del obligado no sea simplemente formal, porque aún con la expedición de un acto administrativo se puede mantener la violación del derecho fundamental, o se puede incurrir en la violación de otro u otros derechos fundamentales. El juez analizará, en el caso concreto, si la orden de tutela se cumplió o

no. Si no se ha cumplido, no pierde la competencia hasta su cabal cumplimiento. Si considera que la orden ya se cumplió, cesa en su competencia y por consiguiente también finaliza el incidente de desacato que estuviere en trámite. Si el juez encargado de hacer cumplir la orden de tutela dice que ya se obedeció, pero esto no es cierto, incurre en una vía de hecho, siempre y cuando se den los requisitos para ello. Puede ocurrir que se conjugue el mantenimiento de la violación y se agrave por otra u otras violaciones, en este caso, el afectado puede escoger entre insistir en el cumplimiento ante el juez competente o instaurar una nueva acción”. Entonces, en el incidente de desacato se deben analizar dos aspectos: (i) El incumplimiento del fallo de tutela, en el que basta verificar que la orden impartida no se materializó y que el derecho o derechos amparados se siguen vulnerando. En este punto es relevante adoptar las medidas 9 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. necesarias para salvaguardar los derechos del actor y, de esta manera garantizar la dimensión subjetiva de los derechos fundamentales. (ii) La responsabilidad subjetiva de quien debió cumplir la orden, para lo cual se acude al régimen sancionatorio, con el fin de determinar el grado de culpabilidad del funcionario y las circunstancias de justificación, agravación o atenuación de su conducta. La Corte Constitucional mediante Auto 181 de 201510 estableció que: (i) la figura del cumplimiento es de carácter principal y oficioso, mientras que el desacato es

subsidiario; (ii) para imponer sanciones en el trámite incidental de desacato el juez debe establecer la responsabilidad objetiva y subjetiva del incidentado; (iii) para determinar la responsabilidad subjetiva del incidentado, se debe verificar que el desobedecimiento de la orden de tutela es producto de una conducta caprichosa o negligente de este; (iii) corresponde al incidentado informar al juez las medidas desarrolladas para alcanzar la satisfacción del fallo, así como las razones precisas que en el caso concreto han impedido el cumplimiento de la orden de tutela, evitando justificaciones vagas o genéricas que no tengan relación con la situación específica del demandante; (iv) de manera concomitante con el trámite de desacato, el juez debe dictar las medidas de cumplimiento que sean del caso, con el objeto de remover los obstáculos que impidan el acatamiento del fallo y; (v) en el supuesto en que el juez haya adelantado todo el procedimiento incidental y decidido sancionar por desacato al responsable, éste podrá evitar que se materialice la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor. De este modo, si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción, el juez de primera o única instancia deberá declarar inmediatamente el cumplimiento de la sentencia y revocar o dejar sin efecto la sanción impuesta y las actuaciones que dependan de ella, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte y la competencia asignada por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que dispone que este “mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho

o eliminadas las causas de la amenaza”. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones que ya se hubieren ejecutado”.

4. Estudio del caso concreto

10 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. En el asunto bajo examen, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y petición en conexidad con el acceso a la información de la sociedad Inversiones Brigura y Cia en C.S. y, en consecuencia, ordenó al Instituto de Tránsito y Transporte de Nariño (IMUES), en el término de 48 horas contestar los requerimientos efectuados por el Ministerio de Transporte con los radicados MT No. 201240020418971 de 15 de agosto de 2012 y Mt Nº 20174020085321 de 14 de marzo de 2017. Así mismo, ordenó al Representante Legal del Ministerio de Transporte que, una vez allegada la respuesta por parte del IMUES, adelantara las actuaciones necesarias para contestar de fondo, en un término no mayor a 48 horas, la solicitud elevada por la empresa accionante el 14 de febrero de 2016. En escrito radicado el 3 de mayo de 2017, la sociedad Inversiones Brigura y Cia en C.S. solicitó que se adelantara el trámite de desacato contra el Ministerio de Transporte, la Secretaria de Tránsito y Transporte de Facatativá y el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Nariño (IMUES) por el incumplimiento de dicha orden de tutela, pues hasta el momento de la presentación del incidente de desacato, las entidades no han dado contestación a su solicitud y, en

consecuencia, no ha podido ingresar la información del vehículo en el RUNT para que pueda ser explotado económicamente. Visible a folios 26 a 32 del cuaderno de trámite judicial que ocupa la atención de la Sala, se evidencia memorial del IMUES en el que indica que la entidad dio respuesta a los requerimientos realizados por el Ministerio de Transporte dirigidos a que se informara “con base en qué acto administrativo el Organismo de Tránsito autorizó la matricula inicial del vehículo de placa SBN 689”, por cuanto dicha información requerida “es necesaria y útil para el respectivo estudio de la petición elevada por el peticionario”. Específicamente, el IMUES informó lo siguiente: “Respetuosamente me permito dar contestación a su solicitud del asunto de referencia en los siguientes términos: 1Que el señor ALVARO BRICEÑO CASTIBLANCO identificado con cedula Nro. 79.122.968 el día 30 de Abril de 2017 solicitó la verificación de cumplimiento de requisitos de la resolución No. 007269 del 15 de Agosto de 2012 para lo cual no precisó placa o números de identificación de vehículo alguno matriculado en este Organismo de Tránsito. 2Que una vez notificada del expediente de la referencia el día 21 de Marzo de 2017, mediante correo electrónico enviado a la Alcaldía Municipal de Imués - Nariño se precisa la placa Nro. SBN-689 como beneficiaria de la resolución No. 007269 de Agosto 15 de 2012 con la cual se matriculó el vehículo anteriormente mencionado. 3Que la resolución que reposa en el historial es la auténtica firmada

por el Doctor HUMBERTO CORREA FLOREZ Coordinador del Grupo Integral de Vehículos. Se adjunta copia de MT 2012402418971 y Resolución 007269 del 15 de Agosto de 2012. (…)”. De igual forma, visible a folios 60 a 65 del expediente de la referencia, se evidencia memorial del coordinador del Grupo Reposición Integral de Vehículos del Ministerio de Transporte, en el que indica que mediante Oficio MT Nº 20174020227141 de 9 de junio de 201711, la entidad dio respuesta a la sociedad Brigura y Cia en C.S, concretamente informó lo siguiente: “(…) De acuerdo a su petición, lo pertinente es informarle que una vez recibida la respuesta de los requerimientos realizados por este Grupo (MT No. 20134020266331 del 22 de julio de 2013 y No. 20174020085321 del 14 de marzo de 2017) al INSTITUTO

DEPARTAMENTAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE IMUES

(NARIÑO) respecto de la Resolución No. 007269 del 15 de agosto de 2012, dicho organismo de tránsito identificó como beneficiario de la Resolución No. 007269 del 15 de agosto de 2012 al vehículo de placas SBN-689. Ahora, luego de consultada la base de datos del Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT), el vehículo de placas SXW188, arroja la siguiente información: no existen registros de vehículos asociados a la placa ingresada. Con base en lo anterior, este Grupo procedió a requerir a la Concesión RUNT S.A., con miras que esta aportara la trazabilidad del vehículo de placas SXW188 y esta manifestó que “se procedió a consultar la placa

SXW188, y nos permitimos informarle que se encuentra asignada al Organismo de Tránsito de Facatativá y que la misma está en estado FABRICADO, es decir, que no ha sido pre asignada a un registro de vehículo, por lo cual, no se encuentra matriculada en el RNA”. Finalmente, este grupo debe comunicarle que la solicitud elevada por Usted mediante radicado No. 20173210079032 no es procedente, dado que el objeto de la misma era “sanear la matrícula del vehículo de placa SXW188 radicada en Facatativá” y quedó suficientemente evidenciado que la mencionada Resolución No. 007269 del 15 de agosto de 2012 ya fue usada por un Organismo de Tránsito para efectuar el registro inicial de un vehículo de transporte público de carga. 11 Folio 63. De esta manera damos respuesta a la solicitud impetrada de manera clara, de fondo y congruente respecto a lo solicitado”. En ese orden de ideas, la Sala observa que los documentos aportados por la entidad demandada, prueban que se ha dado cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela del 21 de marzo de 2017, puesto que el Ministerio de Transporte a través del Oficio MT Nº 20174020227141 de 9 de junio de 2017, dio respuesta en forma clara, congruente y de fondo a la petición presentada por la sociedad Inversiones Brigura y Cia en C.S. En tal virtud, se declarará el cumplimiento de la sentencia de tutela objeto de consulta. Así las cosas, la Sala procederá a revocar la sanción impuesta en la providencia de 1° de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Segunda, Subsección “F”, al señor Jorge Eduardo Rojas Giraldo, entonces Ministro de Transporte, consistente en multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- REVÓCASE la providencia de 1° de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”. En su lugar, DECLÁRASE el cumplimiento de la sentencia de tutela de 21 de marzo de 2017.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al despacho judicial de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase, STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

AUSENTE CON PERMISO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ