CE-25000-23-42-000-2017-01575-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa

judicial / REQUISITOS PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE

TRANSPORTE DE CARGA

[D]entro del expediente no está acreditado que la sociedad Maxi Transportes S.A.S hubiese acudido ante el Ministerio de Transito para reclamar los derechos que pretende se protejan por vía constitucional, pues si la accionante considera que el vehículo de su propiedad no debe estar incluido dentro de la lista de los que presuntamente ostentan irregularidades en el registro inicial y no tiene porque estar bloqueado para la emisión del respectivo manifiesto de carga, la misma está facultada para peticionar y dilucidar ante la accionada que su vehículo cumple con la totalidad de los requisitos que se exigen para la prestación del servicio de transporte de carga. Aunado a lo anterior, se recuerda que una vez la parte accionante obtenga respuesta por parte del Ministerio de Transporte en la que le informen los motivos por los cuales se le ha impedido obtener el manifiesto de carga, de considerar que no tienen razón, puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para solicitar el resarcimiento de los perjuicios causados.

FUENTE FORMAL: LEY 105 DE 1993 - ARTÍCULO 2 / LEY 336 DE 1996 / DECRETO 1514 DE 2015 / DECRETO 1079 DE 2015 / DECRETO 153 DE 2017ARTÍCULO 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-01575-01(AC)

Actor: MAXI TRANSPORTES SAS

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la sociedad actora contra la sentencia del 7 de abril de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró improcedente la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Saneamiento de la matrícula inicial del vehículo de carga Señaló que desde el 23 de marzo de 2007 es propietaria del vehículo de servicio público de carga identificado con la placa SRM624, tal como consta en la licencia de tránsito 10007863322 y en la información registrada en el Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT. Explicó que el vehículo es usado para el transporte terrestre de carga y para cada servicio es necesario que se expida un manifiesto de carga a través del aplicativo de la página web del Ministerio de Transporte denominado Registro Nacional de Despachos de Carga de Carretera (RNDC), documento que ha sido expedido desde hace varios años. Afirmó que el 21 de marzo de 2017 advirtió que el vehículo de placas SRM624 fue bloqueado en la página web del Ministerio de Transporte y, por ende, no fue

posible generar el manifiesto de carga que requiere para trabajar. Agregó que el bloqueo en la expedición del manifiesto de carga se debió a que la accionada incluyó su vehículo en un listado que el RUNT publicó en el módulo de ciudadanos de la página web de la entidad, donde además el estado de la matrícula de su vehículo reporta “aprobación de caución falsa”. Expuso que el 23 de marzo de 2017 las empresas generadoras de carga informaron que por estar inserto en el listado publicado por la entidad, no podían seguir generándole servicios de transporte de carga. b) Inconformidad Sostuvo que el Ministerio de Transporte no notificó, ni avisó o comunicó de algún proceso o actuación administrativa en el que se haya determinado que la matrícula de su vehículo no cumplió con los requisitos, ni menos de la imposición de sanciones que impiden el ejercicio de la actividad de transporte de carga. Igualmente, expuso que el Ministerio de Transporte no agotó el procedimiento administrativo previsto en el Decreto 153 de 2017 de identificación de vehículos de transporte, elaboración de los listados de los vehículos que presuntamente presentan irregularidades en el registro inicial y notificación a los propietarios de dichas anomalías. Y por el contrario, publicó un listado que dio a conocer a nivel nacional a través de la página web del RUNT y bloqueó la expedición de los manifiestos de carga. PRETENSIONES Solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, honra y propiedad privada. En consecuencia, se ordene al Ministerio de Transporte levantar el bloqueo para la expedición del manifiesto de carga al

vehículo tipo tractocamión de servicio público placa SRM624, relacionado en los listados que el RUNT publicó en el módulo de ciudadanos de la página web de la entidad. Igualmente, se ordene a la entidad accionada eliminar su vehículo de dichos listados. CONTESTACIÓN AL REQUERIMIENTO Ministerio de Transporte (ff. 41 a 55) Hizo referencia a la normativa que ha reglamentado el proceso integral de reposición de vehículos de carga y sostuvo que puede adoptar las medidas que considere necesarias, pertinentes, útiles y adecuadas para cumplir con los fines del Estado Social de Derecho, por ende, reguló lo concerniente al otorgamiento de las garantías y cauciones, así como las formas de subsanar los actos de corrupción realizados por las diferentes entidades del orden nacional y territorial relacionados con el registro inicial de los vehículos de transporte de carga. Manifestó que dicha medida no genera a la accionante un perjuicio irremediable, toda vez que la misma fue fijada precisamente con fundamento en el principio de igualdad para proteger las inequidades generadas por la sobreoferta de vehículos de carga en el país y a quienes desarrollan esta actividad en términos de equidad y justicia. Adicionó que la medida impuesta al vehículo de propiedad de la sociedad actora tiene carácter transitorio, pues permite que los propietarios, tenedores o poseedores de buena fe exenta de culpa, accedan a los mecanismos de normalización expedidos por la entidad en la Resolución 332 de 2017, para así subsanar las omisiones presentadas en el registro inicial. Finalmente, indicó que los derechos al trabajo y propiedad privada invocados por la accionante no han sido vulnerados, comoquiera que el vehículo de placas

SRM624 fue restringido únicamente para brindar el servicio público de transporte terrestre de carga, por cuanto se encontraba transportando carga en el país sin cumplir con los requisitos exigidos para la matrícula inicial, es decir, de manera ilegal, sin embargo no se ha coartado la libre disposición del vehículo o la circulación del mismo en el territorial nacional. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El 7 de abril de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la sociedad Maxi Transportes S.A.S contra el Ministerio de Transporte. Para el efecto, expuso que la controversia planteada debe resolverse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto 153 de 2017. Igualmente, resaltó que al momento de incoar la demanda respectiva, la parte accionante se encuentra facultada para solicitar las medidas cautelares que considere pertinentes conforme a los artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, explicó que la acción de la referencia no procede como mecanismo transitorio, dado que no se demostró un perjuicio de naturaleza irremediable. IMPUGNACIÓN La sociedad accionante impugnó la sentencia proferida el 7 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B al considerar que el juez constitucional en la decisión de primera instancia omitió estudiar el procedimiento previsto en el Decreto 153 de 2017. Al respecto, expuso que el Ministerio de Transporte determinó que enviaría a las

Secretarias de Tránsito un listado en el que haría referencia a unos vehículos que aparentemente presentan inconsistencias en su registro inicial, de modo que al no existir decisión administrativa u orden judicial en la que se confirme dicha anotación, no es procedente imponer ningún tipo de bloqueo en la generación de manifiestos, es decir, no se puede impedir la explotación económica del vehículo hasta tanto no se surta un debido proceso, máxime cuando los Organismos de Tránsito aceptaron que no han desarrollado alguna actuación administrativa de esas características. Por último, insistió en la presente acción de tutela fue interpuesta bajo la figura del mecanismo transitorio, con con el fin de evitar la agravación de los perjuicios ya causados, comoquiera que se encuentra en curso demanda de nulidad por inconstitucionalidad ante esta Corporación con radicado 11001032400020170012800. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual regula que: “[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]”. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en la siguiente pregunta: 1. ¿La sociedad Maxi Transportes S.A.S realizó el trámite administrativo dispuesto por el Ministerio de Transporte, con el fin de subsanar las omisiones que se presentaron en la matrícula del vehículo de su

propiedad? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (i) trámite para subsanar omisiones presentadas en la matrícula de los vehículos de carga; y (ii) análisis del caso bajo estudio. Veamos:

1. Trámite para subsanar las omisiones presentadas en la matrícula de los vehículos de carga.

De acuerdo con lo previsto en el literal b del artículo 2º de la Ley 105 de 1993 el Estado es responsable de la planeación, control, regulación y vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas, con el fin de brindarse una prestación adecuada en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. A través del Decreto 1079 de 2015 se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte, en el cual se adoptaron las medidas para el ingreso de vehículos al servicio particular y público de transporte terrestre automotor de carga con peso bruto vehicular (PBV) superior a 10.500 kilómetros mediante el mecanismo de reposición por desintegración física total o hurto y además se dispuso que el Ministerio de Transporte es la autoridad encargada de determinar las condiciones y procedimientos para el registro inicial y desintegración física de vehículos de transporte terrestre automotor de carga de servicio público y particular por reposición, perdida o destrucción total o hurto. Al respecto, el Ministerio de Transporte ha realizado un cruce de la información contenida con el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT) con las bases de datos de la propia entidad y la información enviada por los organismos de tránsito, en relación con vehículos de carga desintegrados y matriculados desde el 2005 y ha encontrado vehículos matriculados que presentan omisiones en el

cumplimiento de los requisitos determinados por la normativa vigente al momento del ingreso, particularmente con la expedición del certificado de cumplimiento de requisitos y la aprobación de la caución por ese Ministerio. Por ende, en el Decreto 1514 de 2015 se adoptaron las medidas especiales y transitorias para sanear el registro inicial de los vehículos de transporte de carga y se adicionó la subsección 1 a la sección 7 del capítulo 7 del título 1 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1079 de 2015. Específicamente en los artículos 2.2.1.7.7.1.6, 2.2.1.7.7.1.7 y 2.2.1.7.1.8 se reguló el procedimiento a seguir para el saneamiento de los vehículos descritos en el artículo 2.2.1.7.7.1.4 de ese mismo decreto, el cual prescribe: “Artículo 2.2.1.7.7.1.4. Omisiones en el registro inicial de un vehículo de transporte de carga. Las siguientes son las omisiones en las que se pudo incurrir al momento de realizar el registro inicial de un vehículo de carga y que pueden ser objeto de saneamiento:

1. Vehículos cuyo registro inicial se realizó sin la certificación de cumplimiento de requisitos o sin la certificación de aprobación de la caución expedida por el Ministerio de Transporte de acuerdo con las normas vigentes para ese momento, y respecto de los cuales, con posterioridad a la fecha de su registro inicial, fue expedido el respectivo certificado por el Ministerio de

Transporte.

2. Vehículos cuyo registro inicial se realizó sin la certificación de cumplimiento de requisitos o sin la certificación de aprobación de la caución

expedida por el Ministerio de Transporte de acuerdo con las normas vigentes para ese momento, y respecto de los cuales nunca fue expedido el respectivo certificado.” Sin embargo, una vez iniciado el proceso de normalización se evidenció que varias circunstancias no fueron contempladas en la precitada norma y que ante la necesidad de permitir que más propietarios se acogieran a las medidas de normalización, esto con la intención de asegurar la implementación de la política pública integral para el sector, se expidió el Decreto 153 de 2017, en el cual se adoptaron medidas previas con el fin de evitar que se continúen llevando a cabo conductas contrarias a las normas que regulan la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga. Así las cosas, en el artículo 3º. del Decreto 153 de 2017 (modificó el artículo 2.2.1.7.7.1.3. del Decreto 1079 de 2015) se determinó que para subsanar las omisiones presentadas en el registro inicial de un vehículo de transporte de carga el propietario, poseedor o tenedor de buena fe exenta de culpa del vehículo dentro del término de un año contado a partir del 3 de febrero de 2017 podrá: (i) desintegrar otro vehículo de carga que cumpla con las equivalencias estipuladas en el artículo mencionado; (ii) cancelar el valor de la caución que debió constituir para el momento de la matrícula inicial del vehículo; y (iii) utilizar los certificados de cumplimiento de requisitos que no hayan sido utilizados con anterioridad para la reposición de un vehículo de carga. Posteriormente, mediante la Resolución 332 de 2017 se determinaron los procedimientos para la operación y funcionamiento del programa de promoción

para la reposición y renovación del parque automotor de carga nacional. Todas las actuaciones descritas, han sido desarrolladas con el objeto de cumplir lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante fallo del 29 de septiembre de 20111, en el que se dispuso que el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte debían realizar las gestiones tendientes a depurar la información a nivel nacional sobre los registros de vehículos automotores de carga con obligación de cumplir con las disposiciones en su tiempo vigentes.

2. Análisis del caso bajo estudio La sociedad Maxi Transporte S.A.S interpuso acción de tutela con la intención de que le fueran protegidos los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, honra y propiedad privada, los cuales consideró vulnerados por el Ministerio de

Transporte. Para ello, afirmó que la entidad referida incluyó su vehículo identificado con la placa SRM0624 en un listado que el RUNT publicó en el módulo de ciudadanos de la página web de la entidad y eso generó que bloquearan la expedición del manifiesto de carga que requiere para trabajar. Aunado a lo anterior, expuso que nunca fue notificada de la existencia de algún proceso o actuación administrativa en la que se haya determinado que la matrícula de su vehículo no cumple con los requisitos exigidos y mucho menos tuvo conocimiento de las sanciones que le aplicaron y que impiden explotar económicamente su vehículo en el servicio de carga (ff. 2 y 3). Pues bien, una vez revisado el expediente se advierte que al vehículo de placas SRM624 de propiedad de la sociedad Maxi Transportes S.A.S le fue asignada la 1 Acción popular, radicado 11001-33-31-019-2007-00735-00.

licencia de tránsito 10007863322 y el 23 de marzo de 2007 se efectuó la matrícula inicial del mismo (f. 29). Asimismo, se observa que el vehículo de la referencia fue incluido en el listado que el Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT publicó en el módulo de ciudadanos de la página web de la entidad, en la que se resalta “resolución falsa” (f. 30). De igual manera, se encuentra copia de la Circular 64-2017 del 22 de marzo de 2017 en la que el señor Juan Carlos Rodríguez Muñoz, en calidad de Presidente Ejecutivo de Colfecar informó a las empresas afiliadas que a través de la página web del RUNT se habilitó la lista de los vehículos de transporte de carga que presuntamente presentan omisiones en su registro inicial. A su vez, recordó la necesidad de verificar dicho listado antes de contratar con vehículos terceros o expedir manifiestos de carga, comoquiera que si se contratan automotores que presenten omisiones en el cumplimiento de las condiciones y procedimientos previstos en la normativa vigente al momento del registro inicial, la Superintendencia de Puertos y Transporte adelantará, dentro del marco de sus competencias, las investigaciones a que haya lugar, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 (f. 31). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B declaró improcedente la presente acción de tutela al considerar que la parte accionante dispone del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar el Decreto 153 de 2017, además puso de presente la facultad de

solicitar las medidas cautelares que se consideren pertinentes de conformidad con los artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Igualmente, resaltó que la acción de tutela en el caso concreto tampoco procedía como mecanismo transitorio, por cuanto no se demostró un perjuicio de naturaleza irremediable (ff. 57 a 60). No obstante, la parte accionante en sede de impugnación argumentó que la acción de tutela de la referencia fue interpuesta bajo la figura del mecanismo transitorio, con el fin de evitar la agravación de los perjuicios ya causados, comoquiera que se encuentra en curso demanda de nulidad por inconstitucionalidad ante esta Corporación con radicado 11001032400020170012800. Asimismo, sostuvo que el hecho de que aparentemente se presenten inconsistencias en el registro inicial del vehículo de placas SRM624, no implica que la entidad accionada pueda bloquear el vehículo de su propiedad y de esta forma impida que le generen los manifiestos de carga que requiere para trabajar, sin existencia de alguna decisión administrativa u orden judicial (ff. 69 a 76). Al respecto, la Subsección resalta que el Ministerio de Transporte en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante fallo del 29 de septiembre de 2011 ha desplegado una serie de actuaciones con el fin de evitar que se continúen llevando a cabo conductas contrarias a las normas que regulan la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de carga. Así las cosas, al encontrar que en varios registros iniciales de vehículos de

transporte de carga se presentaron omisiones y/o irregularidades el Ministerio de Transporte adoptó unas medidas especiales y transitorias para sanear las mismas, esto a través de los Decretos 1514 de 2015 y 153 de 2017. Para ello, determinó un procedimiento al cual pueden o no acogerse los propietarios de los vehículos que presentan ese tipo de irregularidades. Sin embargo, dentro del expediente no está acreditado que la sociedad Maxi Transportes S.A.S hubiese acudido ante el Ministerio de Transito para reclamar los derechos que pretende se protejan por vía constitucional, pues si la accionante considera que el vehículo de su propiedad no debe estar incluido dentro de la lista de los que presuntamente ostentan irregularidades en el registro inicial y no tiene porque estar bloqueado para la emisión del respectivo manifiesto de carga, la misma está facultada para peticionar y dilucidar ante la accionada que su vehículo cumple con la totalidad de los requisitos que se exigen para la prestación del servicio de transporte de carga. Aunado a lo anterior, se recuerda que una vez la parte accionante obtenga respuesta por parte del Ministerio de Transporte en la que le informen los motivos por los cuales se le ha impedido obtener el manifiesto de carga, de considerar que no tienen razón, puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para solicitar el resarcimiento de los perjuicios causados. Repárese que el Ministerio de Transporte es la autoridad encargada de vigilar y controlar que los vehículos de carga que circulan cumplan con los requisitos y normas que rigen la matrícula inicial de automotores de carga, es decir, circulen

de manera legal. Así las cosas, lo acontecido en el proceso de la referencia es un asunto de interés general debido a la circulación de estos vehículos por las carreteras del país. Situación frente a la cual la accionante debe efectuar de forma ágil el proceso de subsanación ante las autoridades de transporte. En ese orden de ideas, la Subsección A revocará la sentencia proferida el 7 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para en su lugar, negar el amparo deprecado por la sociedad Maxi Transportes S.A.S en contra del Ministerio de Transporte. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia proferida el 7 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En su lugar, se niega el amparo deprecado por la sociedad Maxi Transportes S.A.S en contra del Ministerio de Transporte, por las razones aquí expuestas. Segundo. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente con permiso

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS