CE-25000-23-42-000-2017-01848-01(AC)-2017

DERECHOS DE LA VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por respuesta incompleta

[E]stá acreditado en el proceso que el 16 de junio de 2016 el [actor] solicitó a la UARIV reubicarlo en la ciudad de Bogotá (…) Sin embargo, dentro del expediente no obra prueba alguna de que la entidad haya contestado esa petición. Asimismo, en el presente asunto no se observa ningún tipo de acompañamiento ni de información otorgada al accionante sobre el trámite para la reubicación, lo que implica la vulneración de su derecho fundamental de petición.

FUENTE FORMAL: LEY 1448 DE 2011 - ARTÍCULO 28 / LEY 1448 DE 2011ARTÍCULO 132 / LEY 975 DE 2005 / DECRETO 3391 DE 2006 - ARTÍCULO 16 / DECRETO 1290 DE 2008 / DECRETO 4800 DE 2011 - ARTÍCULO 159 / DECRETO 1337 DE 2014 - ARTÍCULO 8 / DECRETO 1084 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia hace referencia al procedimiento que se debe llevar a cabo para la priorización del pago de la indemnización administrativa a víctimas del desplazamiento forzado, en atención a las condiciones especiales y excepcionales del interesado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-01848-01(AC)

Actor: RICARDO NEIRA SALGUERO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y

REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia del 25 de abril de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. HECHOS RELEVANTES b) Ayuda humanitaria El señor Ricardo Neira Salguero es víctima del conflicto armado y se encuentra inscrito en el Registro Único de Víctimas por el desplazamiento forzado del municipio de La Jagua de Ibérico, César y las lesiones personales de que fue objeto el 16 de diciembre de 2004. Señaló que Colpensiones determinó que tiene una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 62.5% y debido a ello recibe una pensión de invalidez reconocida en forma transitoria a partir de junio de 2016. Manifestó que actualmente reside en el municipio de Utica, Cundinamarca y debe desplazarse a la ciudad de Bogotá constantemente, pues requiere atención médica especial para el manejo de su patología. Además, según el concepto interdisciplinario expedido por médicos del Centro para el Autocuidado y Retorno al Trabajo, CENTRA, necesita ser incorporado en un programa de rehabilitación integral que sólo brindan en la capital del país. Precisó que desde el 10 de marzo de 2010 solicitó a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas la reparación por vía

administrativa, según lo previsto en el Decreto 1290 de 2008 y tiempo después actualizó sus datos acogiéndose a la Ley 1448 de 2011 y solicitó un tratamiento especial y prioritario dada su condición de discapacidad. El 5 de febrero de 2015 nuevamente solicitó asignación de la indemnización administrativa de manera prioritaria, sin embargo la accionada mediante Oficio 201672014322071 del 29 de abril de 2016 informó que el turno para la entrega de la misma correspondía aproximadamente para junio de 2019 y que debía agotar el plan de atención, asistencia y reparación integral. Señaló que transcurrió un año sin que la entidad lo contactara para agotar el proceso antes referido, por lo que el 25 de mayo de 2016 presentó un derecho de petición y solicitó por tercera vez la priorización de la entrega de la indemnización administrativa, de conformidad con los criterios definidos en la Resolución 090 de 2015. Manifestó que el 16 de junio de 2016 solicitó a la UARIV reubicarlo en la ciudad de Bogotá y, posteriormente, mediante Oficio 20166020305461 del 8 de agosto de 2016 la entidad indicó nuevamente que el turno para la entrega de la misma correspondía aproximadamente para junio de 2019 y que debía agotar el plan de atención, asistencia y reparación integral. Por lo anterior, el 2 de febrero de 2017 requirió ante la entidad la realización del plan de atención, asistencia y reparación integral y la priorización de la entrega de la indemnización administrativa. Mediante Oficio 20177205257741 del 27 de febrero de la misma anualidad la UARIV indicó que la entrega de la indemnización por vía administrativa está

condicionada a la disponibilidad de recursos y que el hogar haya sido incluido en el proceso de caracterización, esto es, superado las carencias e iniciado el proceso de retorno o reubicación. b) Inconformidad Consideró que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas vulneró sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, mínimo vital, igualdad, entre otros al no priorizar la entrega de la indemnización administrativa, a pesar de su condición de discapacidad. Asimismo, señaló que la entidad no ha realizado el plan de atención, asistencia y reparación integral ni el trámite pertinente para la reubicación. PRETENSIONES Solicitó la protección de sus derechos fundamentales. En consecuencia, se ordene a la entidad accionada incluirlo en la lista de personas priorizadas para el pago de la indemnización administrativa e informarle la fecha en la que se hará el desembolso del dinero correspondiente. También solicitó que se ordene a la UARIV realizar el plan de atención, asistencia y reparación integral y el trámite de reubicación en la ciudad de Bogotá. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas rindió el informe solicitado por el Tribunal fuera del término concedido (ff. 63 a 65). SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 25 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B negó el amparo de los derechos invocados al considerar que la UARIV dio respuesta a todas las peticiones que el señor Neira Salguero presentó y mediante Oficio 2016720014322071 del 29 de marzo de 2016 indicó

que el pago de la indemnización administrativa se realizaría en el mes de junio de 2019, en atención a los lineamientos legales y jurisprudenciales y el criterio de sostenibilidad fiscal. Asimismo, adujo que en el caso bajo estudio el accionante cuenta con una pensión de invalidez que permite garantizar su mínimo vital y, por tanto, no le correspondía al juez constitucional emitir una orden sobre la priorización del pago de la indemnización administrativa. IMPUGNACIÓN El 2 de mayo de 2017 el señor Ricardo Neira Salguero impugnó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Para el efecto, manifestó que el pago de la indemnización administrativa a que tiene derecho debe hacerse en el año 2017, debido a su especial condición de discapacidad y de conformidad con los criterios de priorización previstos en el artículo 13 de la Ley 1448 de 2011 y 4º de la Resolución 00090 del 17 de febrero de 2015. Asimismo, señaló que el hecho de que reciba una pensión de invalidez de manera transitoria no le impide acceder a la priorización de pago de la indemnización. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual regula que: “[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]”. Problema Jurídico

El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en la siguiente pregunta: 1. ¿El trámite de reubicación del señor Ricardo Neira Salguero debe agostarse previo a estudiar los criterios de priorización para el pago de la indemnización administrativa? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) derecho de las víctimas del conflicto armado a la reparación integral, (ii) reubicación o retorno como criterio de superación de la situación de vulnerabilidad derivada del desplazamiento forzado y; (iii) solicitud de reubicación y falta de respuesta en el caso concreto.

I. Derecho de las víctimas del conflicto armado a la reparación integral El Estado está obligado a proteger los derechos de las personas que han sido víctimas del conflicto. Deber que no sólo radica en la Constitución Política sino de los mandatos del derecho internacional de los derechos humanos.

En el ámbito interno a través de la Ley 975 de 2005 se dictaron disposiciones para la reincorporación de miembros de los grupos al margen de la ley y se dispuso que a las víctimas por el enfrentamiento interno se les debía garantizar los derechos a la verdad, justicia y reparación. Así mismo, la citada Ley señaló que la reparación implica los deberes de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción, reconciliación y garantías de no repetición, lo cual fue reiterado en el inciso 1º del artículo 16 del Decreto 3391 de 2006. Posteriormente, se creó el Programa de Reparación Individual por vía Administrativa para las Víctimas de dichos grupos, con fundamento en el principio de solidaridad, a través del Decreto 1290 de 2008.

El Programa estaría a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Acción Social con el objetivo de conceder reparaciones individuales anticipadas del Estado para las personas que hubieren sufrido vulneración de sus derechos fundamentales por parte de los grupos armados al margen de la ley. Luego del mencionado Decreto, se expidió la Ley 1448 de 2011, por la cual se dictaron medidas de atención, asistencia y reparación integral de las víctimas del conflicto armado interno, con el fin de adoptar herramientas transicionales concretas para garantizar el goce efectivo de las garantías a las víctimas. El artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 ordenó al Gobierno Nacional, dentro de los 6 meses siguientes a su promulgación, reglamentar el trámite, procedimiento y lineamientos para otorgar la indemnización administrativa. En virtud de la anterior facultad, se emitió el Decreto 4800 de 2011, en el cual se fijó el procedimiento para la solicitud de la indemnización; así en su artículo 151 dispuso que quienes la pretendan deberán estar inscritas en el Registro Único de Víctimas y presentar la petición ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En relación con las víctimas por desplazamiento forzado, el artículo 159 del referido Decreto señaló que la indemnización se entregaría por medio de los mecanismos previstos en el parágrafo 3º del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-462 del 2013 declaró exequible los mecanismos antes señalados bajo el entendido que son adicionales

al monto de la indemnización administrativa que debe pagarse en dinero. Posición que después fue fijada mediante el artículo 8º del Decreto 1337 de 2014 que modificó el artículo 159 del Decreto 4800 de 2011 en los siguientes términos: “El monto de indemnización para los núcleos familiares víctimas de desplazamiento forzado se entregará de manera independiente y adicional a la oferta social del Estado y a las modalidades definidas en, el parágrafo 3° del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 u otros subsidios o beneficios a los que pudiera acceder la población víctima de desplazamiento forzado. El acceso .a las modalidades 'definidas en el parágrafo 3° del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 no constituye indemnización”. Es importante precisar que a la UARIV le corresponde determinar el monto según los criterios fijados por las normas analizadas y orientar a los destinatarios de la indemnización sobre la opción que se adecúe a sus necesidades y que cumpla con la reconstrucción de sus proyectos de vida, de conformidad con su estado de vulnerabilidad y las opciones de inversión. En este sentido, el artículo 2.2.7.4.7 del Decreto 1084 de 2015 fijó como criterios de priorización para víctimas del desplazamiento forzado los siguientes: “Artículo 2.2.7.4.7. Indemnización individual administrativa para las víctimas de desplazamiento forzado. La indemnización administrativa a las víctimas de desplazamiento forzado se entregará prioritariamente a los núcleos familiares que cumplan alguno de los siguientes criterios:

1. Que hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima y se encuentre en proceso de retorno o reubicación en el lugar de su elección. Para tal fin, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas formulará, con participación activa de las personas que conformen el núcleo familiar víctima un

Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral PAARI-.

2. Que no hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima debido a que se encuentran en situación de extrema urgencia y vulnerabilidad manifiesta debido a la condición de discapacidad, edad o composición del hogar.

3. Que solicitaron a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas acompañamiento para el retorno o la reubicación y éste no pudo realizarse por condiciones de seguridad, siempre y cuando hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima.

Parágrafo. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ejercerá la coordinación interinstitucional para verificar las condiciones de seguridad de la zona de retorno o reubicación en el marco de los Comités Territoriales de Justicia Transicional, y para promover el acceso gradual de las víctimas retornadas o reubicadas a los derechos a los que hace referencia el artículo 2.2.6.5.8.5 del presente Decreto”. En ese orden de ideas, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, una vez recibida la solicitud, deberá estudiar el caso concreto, determinar si las víctimas son desplazadas por la violencia, si existen criterios de priorización, el estado en el que se encuentran, fijar el monto de la indemnización

y los mecanismos adicionales que se van a implementar, otorgar dicha reparación y brindar asesoría sobre el dinero entregado.

II. Reubicación o retorno como criterio de superación de la situación de vulnerabilidad derivada del desplazamiento forzado El artículo 28 la ley 1448 de 2011 enuncia los derechos esenciales de las víctimas del conflicto armado, los cuales funcionan como criterios orientadores para la construcción de una política pública de reparación integral que garantice la consolidación de condiciones de vida digna de sus beneficiarios. Uno de los derechos contemplados en este marco normativo es el “derecho a retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad, en el marco de la política de seguridad nacional”.

Por su parte, el Decreto 1084 del 26 de mayo de 2015 establece que el proceso de retorno o reubicación debe cumplir con tres (3) principios o requisitos, los cuales aseguran su ejecución y sostenimiento: • Voluntariedad: es el acto mediante el cual la persona manifiesta libremente su decisión de retornar o reubicarse con pleno conocimiento de las condiciones en que se encuentra el lugar de destino. • Seguridad: son las condiciones que debe tener el lugar al cual las personas solicitan la reubicación o el retorno y que garantizan su integridad física, así como de la propiedad y de los modos de vida necesarios que promuevan la integración y estabilización socioeconómica. • Dignidad: implica la restitución de los derechos vulnerados, asegurando el acceso efectivo a los planes, programas y proyectos orientados a la atención integral de las víctimas, con el fin de contribuir al goce efectivo de los derechos. En concordancia con lo anterior, el artículo 2.2.6.5.5.1 del Decreto dispone que la

cesación de la condición de vulnerabilidad manifiesta se declara en el marco de un proceso de retorno o reubicación, en virtud de la política pública de prevención, protección, atención y reparación integral, en cuyo caso se establece que se ha garantizado el goce efectivo de los derechos de las víctimas. En virtud de lo anterior es posible observar que la política pública de reparación integral dirigida a las víctimas del desplazamiento forzado contempla como una de sus estrategias fundamentales la implementación de procesos de retorno al lugar de origen y/o reubicación en otras zonas del territorio nacional donde se cuente con redes de apoyo; esta medida de reparación busca facilitar la superación de la condición de vulnerabilidad y garantizar la estabilización socioeconómica de cada hogar. Dentro de ese contexto, se concluye que el proceso de retorno o reubicación es un procedimiento previo que debe agotarse para solicitar la aplicación de los criterios de priorización del otorgamiento de la indemnización administrativa y bajo ese enfoque se estudiara la situación del señor Ricardo Neira Salguero. - Solicitud de reubicación en el caso bajo estudio El señor Ricardo Neira Salguero solicitó el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna, debido proceso e igualdad que consideró vulnerados por la Unidad para la Atención y Reparación Integral al no priorizar la entrega de la indemnización administrativa, a pesar de su condición de discapacidad. Asimismo, señaló que la entidad no ha realizado el plan de atención, asistencia y reparación integral ni el trámite pertinente para la reubicación a la ciudad de Bogotá. Al respecto, se observa que el accionante mediante peticiones del 5 de febrero de

2015 y 25 de mayo de 2016 solicitó a la UARIV asignar la indemnización administrativa de manera prioritaria, debido a su condición de discapacidad. Igualmente, se encuentra que la accionada mediante Oficios 201672014322071 del 29 de abril y 20166020305461 del 8 de agosto de 2016 informó que el turno para la entrega de la indemnización administrativa era para junio de 2019, bajo el número GAC-190628.0718 y que la aplicación de criterios de priorización estaba supeditada al cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 2.2.7.4.5 del Decreto 1084 de 2015 (ff. 20 a 23 y 27, 28). Finalmente, se tiene que el 2 de febrero de 2017 el accionante peticionó la realización del plan de atención, asistencia y reparación integral y nuevamente la priorización de la entrega de la indemnización administrativa (f. 48). Mediante Oficio 20177205257741 del 27 de febrero de la misma anualidad la UARIV indicó que la entrega de la indemnización por vía administrativa está condicionada a la disponibilidad de recursos y que el hogar haya sido incluido en el proceso de caracterización, esto es, superado las carencias e iniciado el proceso de retorno o reubicación. En los siguientes términos se pronunció la entidad demandada (ff. 49 y 50): “Ahora bien, partiendo del cumplimiento de los presupuestos citados en líneas anteriores, nos permitimos comunicarle que por ahora no nos es posible indicarle concretamente el valor y la fecha para la entrega de la mencionada indemnización, pues aunque el resultado de evaluación que se desarrolló en su caso frente a las

garantías de subsistencia mínima, lo cierto es que no se encontró ninguna solicitud con la que usted buscara iniciar el proceso de retorno o reubicación, circunstancia que impide la aplicación del criterio de priorización, contenido en el Artículo 2.2.7.4.7 del mencionado Decreto 1084, para la entrega de la medida reclamada. Por consiguiente, para que pueda pasar a la fase de reparación y acceda con prelación a la indemnización administrativa, es indispensable que usted inicie el proceso de retorno o reubicación, efecto para el cual la Unidad brindará el acompañamiento que sea necesario, y posteriormente será posible informarle con precisión el valor de la medida de reparación y cuando puede recibirla”. Así las cosas, es claro que tal y como se explicó en el capítulo precedente y lo enunció la UARIV resulta obligatorio previo al estudio de la posibilidad de aplicar o no criterios de priorización para el pago de la indemnización administrativa que el señor Ricardo Neira Salguero inicie el proceso de reubicación o retorno al lugar de origen. En esos términos, el proceso de retorno o reubicación responde a la política pública de reparación integral a las víctimas del desplazamiento y busca facilitar al hogar la superación de la condición de vulnerabilidad, condición necesaria para que se adjudique la indemnización administrativa y, consecuentemente, proceda el estudio de aplicación de criterios de priorización de pago de la indemnización administrativa en atención a las condiciones especiales y excepcionales del interesado. En ese orden de ideas, el señor Ricardo Neira Salguero deberá iniciar y culminar el proceso de reubicación al lugar donde lo estime conveniente. Lo anterior, en razón a que uno de los requisitos para que se proceda al estudio de la priorización

del pago de la indemnización administrativa es que el hogar haya suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima y se encuentre en proceso de retorno o reubicación en el lugar de su elección. De modo que, si el señor Neira Salguero insiste en solicitar el pago priorizado de la indemnización administrativa a la que tiene derecho por ser víctima del conflicto armado, deberá agotar todo el procedimiento de reubicación y estabilización de sus condiciones socioeconómicas, bajo el acompañamiento y dirección de la UARIV. Aclarado lo anterior, se advierte que contrario a lo que aduce la UARIV en el Oficio 20177205257741 del 27 de febrero de 2017 el accionante sí solicitó el inicio del proceso de reubicación para radicarse en la ciudad de Bogotá. En efecto, está acreditado en el proceso que el 16 de junio de 2016 el señor Neira Salguero solicitó a la UARIV reubicarlo en la ciudad de Bogotá (f. 26). Sin embargo, dentro del expediente no obra prueba alguna de que la entidad haya contestado esa petición. Asimismo, en el presente asunto no se observa ningún tipo de acompañamiento ni de información otorgada al accionante sobre el trámite para la reubicación, lo que implica la vulneración de su derecho fundamental de petición. Igualmente, se repara en que si bien la entidad accionada afirmó que realizó una evaluación -que se infiere es de las condiciones de seguridad y validación del sitio en el que pretende ubicarse el señor Neira Salguero-, lo cierto es que no allegó ninguna copia de tal estudio ni allegó información clara al respecto. En ese orden de ideas, resulta necesario amparar el derecho fundamental de

petición del señor Ricardo Neira Salguero y ordenar a la Unidad para la Atención y Reparación que en el término de cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta providencia de respuesta clara, precisa y de fondo a la petición presentada por el accionante el 16 de junio de 2016, en la que deberá indicarle el procedimiento que debe continuar para iniciar y culminar el proceso de reubicación. Por lo anterior, se revocará la sentencia del 25 de abril de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó el amparo de los derechos invocados y, en su lugar, se amparará el derecho fundamental de petición del señor Ricardo Neira Salguero. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocará la sentencia del 25 de abril de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que negó el amparo de los derechos invocados. Para en su lugar, amparar el derecho de petición del señor Ricardo Neira Salguero.

Segundo: Ordenar a la Unidad para la Atención y Reparación que, en el término de cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta providencia, responda de manera clara, precisa y de fondo a la petición presentada por el accionante el 16 de junio de 2016, indicando el procedimiento que debe continuar para iniciar y culminar el proceso de reubicación.

Tercero: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

Cuarto: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

Quinto: Hacer las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente con permiso

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS