CE-25000-23-42-000-2017-03348-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA / VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES /

IMPROCEDENCIA DE SOLICITUD DE CONVOCATORIA A NUEVA JUNTA MÉDICO LABORAL / TRIBUNAL MÉDICO LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA - Competente para ratificar, modificar o revocar calificación inicial de disminución de la capacidad laboral En el caso sub examine, el 14 de julio de 2016 se notificó personalmente al actor del contenido del Acta de Junta Médico Laboral 6170 de 29 de junio de 2016 y (…) se le hizo saber de la posibilidad de presentar reclamaciones en contra de los aspectos del dictamen respecto de los cuales se encontrare en desacuerdo. Mediante escrito de 9 de noviembre de 2016 el actor solicitó “[…] que se convoque a junta médico laboral de retiro y se me valoren las patologías que se me dejaron de calificar […]”, petición interpretada por la Dirección de Sanidad como una solicitud de convocatoria al Tribunal Médico de Laboral de Revisión Militar, en los términos del Decreto 1796 de 2000. Sin embargo, mediante escrito radicado el 16 de enero del 2017, tal como lo ha reiterado en el trámite de la presente acción, el actor aclaró que sus escritos no se dirigen a impugnar el acta de la Junta Médico Laboral, pues no es de su interés que el Tribunal Médico Laboral la revise, y que por el contrario, lo que pretende es que se realice una nueva Junta en la cual le sea valorado la afectación que le generan la patología psicológica que le fue

diagnosticada. Ahora bien, en atención a los criterios señalados en la precedencia, es claro que dicha solicitud no resulta de recibo pues en el caso del actor no se han agotado las etapas administrativas necesarias para que se pueda considerar como definitivo el dictamen de su disminución de capacidad laboral, razón por la cual, tal como advirtió el a quo, el procedimiento adecuado para conjurar la amenaza a sus derechos fundamentales consiste en someter a consideración del Tribunal la situación de salud del actor pues en el evento en que dicha autoridad encuentre sustentado la incidencia de su patología psicológica en su disminución de productividad, tiene plena competencia para modificar el dictamen inicialmente asignado e incluir los factores en principio desconocidos, como bien puede ser la valoración de la enfermedad mental aducida por el actor (…) En ese orden, se advierte que en los términos señalados por la jurisprudencia constitucional y a la luz de la normatividad reseñada, hay lugar a practicar una nueva Junta Médico Laboral siempre que para el momento de la solicitud se hayan agotado todas las instancia para determinar la pérdida de la capacidad laboral y ésta ha evolucionado, en atención al empeoramiento de la patología diagnosticada, de manera que si todavía es posible adelantar la instancia de revisión por el Tribunal Médico, no tiene cabida dentro del ordenamiento pretender desplazar dicha instancia con la realización de una nueva Junta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03348-01(AC)

Actor: MARTÍN SANTOS RUBIO

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL, DIRECCIÓN DE SANIDAD La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Martín Santos Rubio en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” el 28 de julio de 2017, mediante la cual se concedió el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud y a la seguridad social y se ordenó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional realizar las gestiones necesarias para continuar con el trámite de la reclamación presentada por el actor en contra del acta núm. JML 6170 de 29 de junio de 2016, en concreto, remitir la reclamación al Tribunal Médico Laboral de Calificación Militar y activar los servicios de salud del señor Santos Rubio, pero no se accedió a la petición de convocar una nueva junta médico laboral.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Martín Santos Rubio solicitó la tutela de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, a la seguridad social y a la dignidad humana y en consecuencia, que se ordene a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional autorizar los servicios médicos necesarios para su pronta recuperación y realizar una nueva junta médico laboral donde se le valore, de forma exclusiva, por la especialidad de psiquiatría en aras de determinar el verdadero porcentaje de su disminución de capacidad laboral.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN II.1. El 16 de junio de 2017 el despacho sustanciador de la Subsección “F”,

Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la Policía Nacional y a la Dirección de Sanidad de dicha entidad a efectos de que emitieran los informes que estimaren pertinentes. II.2. La Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, a través del jefe área de Sanidad Tolima, allegó informe de contestación en el que manifestó que al actor se le practicó junta médico laboral por retiro el 29 de junio de 2016 y en el mes de noviembre de dicho año, éste radicó un escrito en el que solicitó convocar junta médica con el fin de que se valoraran las patologías ignoradas en la primera, en particular, los problemas psiquiátricos. Agregó que mediante oficio S-2016-055256-JEFAT-ARMEL.29-11 se le informó al actor que su petición fue puesta en conocimiento del Tribunal Médico Laboral, por ser la autoridad competente para pronunciarse sobre la modificación del dictamen consignado en el acta núm. 6170, de conformidad con el artículo 21 del Decreto 1796 de 14 de septiembre de 20001. Por lo anterior, manifestó que la entidad no ha vulnerado ningún derecho fundamental del actor pues se impartió el trámite pertinente a su solicitud; sin embargo, éste desistió por escrito de la posibilidad de convocar el Tribunal Médico Laboral. Por último, señaló que contra la decisión adoptada procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual considera que la acción de tutela resulta improcedente.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”

concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados y ordenó a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional realizar las gestiones pertinentes para continuar con el trámite de la reclamación presentada por el actor en contra del Acta núm. 6170 de 29 de junio de 2016 y para tal efecto, remitir la petición junto con sus respectivos soportes al Tribunal Médico Laboral de Calificación Militar. Así mismo ordenó a la demandada activar, de forma inmediata e integral, los servicios de salud del señor Martín Santos Rubio, con el fin de lograr la rehabilitación de su estado de salud. Lo anterior tras advertir que el actor no se encontraba de acuerdo con la decisión adoptada por la Junta Médico Laboral, que elevó una reclamación en la que solicitó la práctica de una nueva valoración por parte de la Junta dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de su contenido y que si bien la Dirección de Sanidad actuó acertadamente al remitir la reclamación al Tribunal Médico Laboral, vulneró el debido proceso del señor Santos Rubio, al entender éste que había desistido del recurso cuando presentó un segundo escrito de reclamación. Agregó que no hay lugar a acceder a la petición de realizar una nueva Junta Médico Laboral de Calificación toda vez que en el expediente consta que la que se llevó a cabo el 29 de julio de 2016 fue convocada a raíz de la solicitud que anteriormente presentó el señor Santos Rubio, y en la cual invocó la causal contemplada en el numeral 5 del artículo 19 del Decreto 1796 de 2000, razón por la cual no se podría practicar otra bajo el mismo supuesto. 1 "Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad

laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993". De otra parte, en atención a la demostración de que las enfermedades que padece el actor fueron adquiridas en el periodo en el que se encontraba en servicio activo, el a quo concluyó que tiene derecho a que las entidades accionadas le brinden la atención médica que requiere para la recuperación de su salud, razón por la cual ordenó su reactivación como beneficiario de los servicios que presta la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional.

IV. IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, el actor impugnó el fallo de primera instancia y señaló que las órdenes impartidas con el fin de proteger su derecho fundamental al debido proceso no son congruentes con la motivación fáctica ni jurídica de la acción, ya que en ningún momento controvirtió el contenido del acta núm. JML 6170 de 29 de junio de 2016, ni reprochó el hecho de que no se hubiera tramitado en segunda instancia su valoración médica. Por ende, considera que de nada serviría el pronunciamiento del Tribunal Médico Laboral pues la competencia de éste se limita a las patologías diagnosticadas y a las secuelas definidas por la primera instancia médico laboral, de manera que no podría evaluar los efectos de la enfermedad

psiquiátrica dentro del dictamen de pérdida de la capacidad, en tanto esta no existe en el acto administrativo que será sometido a su control. Reiteró que lo que pretende es que se ordene la realización de una nueva Junta Médico Laboral en atención a que su situación cumple con el requisito establecido en la jurisprudencia para ello, esto es, que se refiera a un nuevo desarrollo no previsto en el momento del retiro. Al respecto trajo a colación lo señalado en la sentencia T697 de 2011 y precisó que a partir de su historia clínica, se encuentra demostrado que en su caso existe conexión objetiva entre el examen y una condición patológica atribuible al servicio, que ha evolucionado progresivamente desde el momento de su desvinculación. Por lo anterior solicitó modificar el numeral segundo de la sentencia de primera instancia2 y ordenar a la entidad demandada que en el término de 48 horas proceda a realizar nueva Junta Médica Laboral exclusivamente por las especialidades de psiquiatría.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2 “SEGUNDO.- ORDÉNASE a la DRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL que dentro de un término no mayor a cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda a realizar las gestiones pertinentes para continuar con el trámite de la reclamación presentada por el accionante en contra del Acta No. JML 6170 del 29 de junio de 2016, y para el efecto dispondrá de todo lo necesario para remitir la reclamación con los soportes respectivos al Tribunal Médico Laboral de Calificación Militar, quien es la instancia competente

para atender la solicitud elevada por el señor Santos Rubio.”

V.1. COMPETENCIA.

De conformidad con lo previsto por los artículos 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, 4º del Decreto 306 de 19 de febrero de 1992 y 1º del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000, en materia de competencia para conocer de las acciones de tutela interpuestas contra autoridades administrativas del orden nacional y de su impugnación, en armonía con lo dispuesto por el artículo 2º del Acuerdo No. 55 del 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala de Decisión es competente para desatar la impugnación interpuesta contra la decisión adoptada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”. V.2. HECHOS V.2.1. El actor ingresó a la Policía Nacional y permaneció en la institución durante 3 años, 9 meses y 2 días, toda vez que el 20 de noviembre de 2013 fue retirado del servicio luego de sufrir lesiones físicas, como consecuencia de un accidente de tránsito que tuvo lugar mientras se encontraba en servicio activo. Desde entonces le fue suspendida la prestación de servicios médicos. V.2.2. Mediante acta núm. 6170 de 29 de junio de 2016, la Junta Médico Laboral determinó una diminución de la capacidad laboral correspondiente al 47,70%. Sin embargo, para la expedición de dicho acto administrativo se omitió la valoración de la enfermedad mental diagnosticada como “estrés postraumático y ansiedad fóbica traumática”. V.2.3. Por lo anterior, el 9 de noviembre de 2016, el actor solicitó una nueva

valoración por parte de la Junta Médica de Calificación y mediante oficio S-2016055256-JEFAT-ARMEL 29.11 de 1 de diciembre de 2016, la entidad le informó que su petición sería remitida por competencia al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. V.2.4. Inconforme con la respuesta otorgada, el 16 de enero de 2017, el actor presentó nueva petición en donde aclaró que su intención no consiste en que su caso sea remitido al Tribunal Médico Laboral, pues no interpuso el recurso de revisión para ello y que por el contrario, lo que solicita es que se realice una nueva valoración por parte de la Junta Médica en la cual se tenga en cuenta sus patologías psicológicas en la asignación del porcentaje de disminución de capacidad laboral. V.2.5. El 13 de febrero de 2017, el jefe de Área de Sanidad del Tolima, respondió lo anterior señalando que la solicitud es improcedente de conformidad con el Decreto 1797 de 2000, pues la posibilidad de realizar una nueva Junta Médico Laboral solo procede respecto del personal que se encuentre en servicio activo y en el caso del actor, se solicita la evaluación de unas patologías que no se derivan de las calificadas en el dictamen inicial.

V.3. PROBLEMA JURÍDICO.

Para resolver la presente acción, la Sala abordará, en primer término, para el caso concreto, el siguiente problemas jurídico: ¿quién debe conocer de la solicitud que realiza un agente de la Policía Nacional que ha sido retirado del servicio y se le ha practicado examen para determinar su pérdida de capacidad laboral por la Junta

Médico Laboral de la institución, si aquella consiste en una valoración de enfermedad mental que no fue realizada por la Junta en dicha oportunidad? V.4. ANÁLISIS DE LA SALA En la impugnación que nos ocupa, la parte actora controvirtió la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, únicamente en cuanto ordenó a la Dirección de Sanidad remitir la reclamación presentada por el actor en contra del acta núm. JML 6170 de 29 de junio de 2016 al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. Ello por cuanto, con fundamento en la sentencia T697 de 2011, considera que el procedimiento idóneo para lograr la protección a sus derechos fundamentales a la salud y al debido proceso consiste en la realización de una nueva Junta Médico Laboral y no la revisión del dictamen por parte del Tribunal, pues su enfermedad psiquiátrica no fue contemplada en el acta inicial y acredita un desarrollo no previsto en el momento del retiro, razón por la cual considera que el Tribunal no tendría competencia para modificar la calificación de la pérdida de la capacidad laboral en ese sentido. Sin embargo, la Sala advierte que no le asiste razón al recurrente pues los fundamentos en los que soporta su pretensión no se corresponden con las reglas que rigen el procedimiento de calificación de la disminución de la capacidad laboral, cuando se trata de servidores vinculados a la Policía Nacional. Ello por cuanto, el Decreto 1796 de 2000 señala el procedimiento para la valoración de la capacidad laboral para los eventos en donde un agente sufre

lesiones en servicio activo. Así, establece que será función de la Junta Médico Laboral Militar o de Policía determinar la disminución de la capacidad psicofísica, para lo cual deberá contar con los soportes que acrediten su estado de salud como lo son la ficha médica de aptitud psicofísica, el concepto médico de especialista sobre el diagnóstico, evolución, tratamiento y secuelas de las lesiones o afecciones que presente el interesado, el informe administrativo de lesiones y los exámenes paraclínicos que se consideren necesarios. En el mismo sentido, el artículo 21 del aludido decreto señaló el trámite a seguir en los eventos en donde el interesado no se encuentre conforme con el dictamen realizado por la Junta Médico – Laboral y para ello, dispuso que el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá, en última instancia, de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico Laborales y en consecuencia, tendrá competencia plena para ratificar, modificar o revocar tales decisiones, siendo que las decisiones que se profieran por dicha entidad serán irrevocables y obligatorias, y en su contra solo procederán las acciones jurisdiccionales pertinentes. En esa medida, el ordenamiento jurídico dispuso una segunda instancia dentro del proceso de calificación de la capacidad psicofísica, con el fin de que el interesado tenga oportunidad de impugnar el dictamen inicialmente asignado y controvertir el porcentaje de disminución de capacidad reconocido por cada una de sus patologías o incluso, solicitar la revaloración de su estado de salud con el fin de que se incluyan aspectos ignorados por la Junta Médico Laboral. En el caso sub examine, el 14 de julio de 2016 se notificó personalmente al actor

del contenido del Acta de Junta Médico Laboral 6170 de 29 de junio de 2016 y según consta a folio 58 del expediente, se le hizo saber de la posibilidad de presentar reclamaciones en contra de los aspectos del dictamen respecto de los cuales se encontrare en desacuerdo. Mediante escrito de 9 de noviembre de 2016 el actor solicitó “[…] que se convoque a junta médico laboral de retiro y se me valoren las patologías que se me dejaron de calificar […]”, petición interpretada por la Dirección de Sanidad como una solicitud de convocatoria al Tribunal Médico de Laboral de Revisión Militar, en los términos del Decreto 1796 de 2000. Sin embargo mediante escrito radicado el 16 de enero del 2017, tal como lo ha reiterado en el trámite de la presente acción, el actor aclaró que sus escritos no se dirigen a impugnar el acta de la Junta Médico Laboral, pues no es de su interés que el Tribunal Médico Laboral la revise, y que por el contrario, lo que pretende es que se realice una nueva Junta en la cual le sea valorado la afectación que le generan la patología psicológica que le fue diagnosticada. Ahora bien, en atención a los criterios señalados en la precedencia, es claro que dicha solicitud no resulta de recibo pues en el caso del actor no se han agotado las etapas administrativas necesarias para que se pueda considerar como definitivo el dictamen de su disminución de capacidad laboral, razón por la cual, tal como advirtió el a quo, el procedimiento adecuado para conjurar la amenaza a sus derechos fundamentales consiste en someter a consideración del Tribunal la situación de salud del actor pues en el evento en que dicha autoridad encuentre

sustentado la incidencia de su patología psicológica en su disminución de productividad, tiene plena competencia para modificar el dictamen inicialmente asignado e incluir los factores en principio desconocidos, como bien puede ser la valoración de la enfermedad mental aducida por el actor. Ahora bien, en atención al sustento jurisprudencial invocado por la parte actora en su impugnación, conviene aclarar que si bien en la sentencia T-696 de 2011 la Corte Constitucional se pronunció sobre el derecho de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que resulten lesionados o adquieran una enfermedad en actividades propias del servicio, a obtener una nueva valoración médica en aras de establecer de forma precisa la existencia, magnitud y evolución de la patología del agente, dicho pronunciamiento no resulta precedente aplicable al asunto bajo examen. Ello, por cuanto, la decisión de la Corte se enmarca en el supuesto en donde el agente de la Fuerza Pública recibió un dictamen definitivo, pues en el trámite se impartió un dictamen por la Junta Médico Laboral, en primera instancia y por el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía, en segunda, y luego del trascurso de un período de tiempo el interesado solicitó la recalificación aduciendo como fundamento que su patología evolucionó, se agravó o no mejoró, circunstancia que lógicamente incide dentro de la evaluación antes realizada. Sin embargo, en el caso del actor, si bien se aduce una evolución en una patología que no se acreditaba al momento del retiro del servicio, lo cierto es que no existe un dictamen definitivo sobre su situación psicofísica, pues hasta la fecha no se ha

surtido la segunda instancia, de manera que la competencia para valorar su incidencia en este momento radica en el Tribunal. En ese orden, se advierte que en los términos señalados por la jurisprudencia constitucional y a la luz de la normatividad reseñada, hay lugar a practicar una nueva Junta Médico Laboral siempre que para el momento de la solicitud se hayan agotado todas las instancia para determinar la pérdida de la capacidad laboral y ésta ha evolucionado, en atención al empeoramiento de la patología diagnosticada, de manera que si todavía es posible adelantar la instancia de revisión por el Tribunal Médico, no tiene cabida dentro del ordenamiento pretender desplazar dicha instancia con la realización de una nueva Junta. A lo dicho agrega la Sala que no observa de qué manera puedan violársele al actor sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, a la seguridad social y a la dignidad humana, porque sea el Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía quien atienda la solicitud, en vez de una nueva Junta Médico Laboral. En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la providencia impugnada al concluir que la orden impartida por el juez de primera instancia resulta consecuente con el amparo a los derechos del actor y los procedimientos previstos en el ordenamiento jurídico para la valoración de la disminución de la capacidad laboral, en tratándose de agentes de la Policía Nacional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

VI. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de julio de 2017, por la

Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS