CE-25000-23-42-000-2017-05176-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otros medios de defensa judicial / ACUERDO CONCILIATORIO CON LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN - Presta mérito ejecutivo / SISTEMA DE TURNOS PARA EL PAGO DE CONDENAS HECHAS A LA NACIÓN - Expresión del derecho a la igualdad

/ RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN CASO DE PRIVACIÓN INJUSTA DE

LA LIBERTAD

[E]sta Sección manifiesta que comparte la posición del juez constitucional de primera instancia, pues la parte actora cuenta con la posibilidad de exigir el cumplimiento del referido acuerdo conciliatorio por vía ejecutiva ante la justicia ordinaria. En efecto, los artículos 192 al 195 de la Ley 1437 de 2011 y 305 al 307 del Código General del Proceso establecen claramente la posibilidad de exigir la ejecución de providencias judiciales ejecutoriadas y acuerdos conciliatorios impuestos a una entidad pública, incluidas aquéllas por obligaciones de dar, como sucede con la condena consistente en el pago de una suma de dinero. (…) le corresponde al juez ordinario resolver la controversia que se presenta entre la Fiscalía General de la Nación y una persona beneficiaria de una indemnización reconocida en un acuerdo conciliatorio que presta mérito ejecutivo. La Sala no desconoce que en algunas ocasiones esta vía judicial ordinaria no otorga una solución idónea y eficaz para aliviar la situación de los tutelantes. Sin embargo, en el caso en concreto la obligación cuyo cumplimiento se pretende no está dirigida a

garantizar el mínimo vital de la parte actora, pues más allá de las afirmaciones relacionadas con que se encuentran sin trabajo, ello no implica, per se, que dicha garantía constitucional esté siendo desconocida o en riesgo por parte de la entidad accionada. Adicionalmente, la Sala advierte que la Fiscalía General de la Nación ya le ha otorgado un turno de pago a su acreencia y que en ningún momento ha negado el cumplimiento de la obligación que recae sobre ella. Al respecto, esta Sección considera que el sistema de turnos para el pago de las condenas hechas a la Nación, es una expresión del derecho a la igualdad, por lo que su modificación afectaría garantías fundamentales de quienes cuentan con uno anterior al de los peticionarios.

FUENTE FORMAL: LEY 1395 DE 2010 - ARTÍCULO 70 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 192 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 194 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 195 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 307

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05176-01(AC)

Actor: ELCY MILENA MONTOYA PÉREZ Y OTROS Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Asunto: Acción de tutela – Fallo de segunda instancia.

OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 7 de noviembre de 2017, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “F” declaró la improcedencia del amparo solicitado por la señora Elcy Milena Montoya Pérez y otros.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo 1.1 Mediante escrito radicado el 19 de octubre de 2017 en la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, los señores Elcy Milena Montoya Pérez, Javier de Jesús Montoya Patiño, Libia del Socorro Pérez de Montoya, actuando en nombre propio, ejercieron acción de tutela, contra la Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital. 1.2 Tales derechos los consideraron vulnerados debido a que celebraron un acuerdo conciliatorio con la Fiscalía General de la Nación, el cual quedó aprobado mediante providencia del 14 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sin embargo la entidad no le ha dado cumplimiento, pues no ha pagado el valor acordado en la conciliación.

A título de amparo constitucional, solicitaron: “1. Que se reconozca el derecho a la acción de tutela como mecanismo idóneo para la reclamación de la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital.

2. Que se declare el incumplimiento y la mora injustificada de la FGN en el pago de la suma de dinero acordada en conciliación aprobada mediante auto interlocutorio No. 49/2013 del 14 de mayo, que reconoce el derecho a

la reparación directa de los accionantes y otro.

3. Que se declare el riesgo inminente de vulneración al derecho fundamental al mínimo vital en concordancia con el principio de dignidad humana de los accionantes y su núcleo familiar y en consecuencia se ordene su protección.

4. Que se declare la vulneración del derecho al debido proceso, en cuanto que la FGN ha superado ampliamente el plazo de los 10 meses concedidos por la ley para el cumplimiento de sentencia judicial o conciliaciones consistente en el pago de una suma de dinero y en consecuencia se ordene su protección.

5. Que se ordene a la Fiscalía General de la Nación el pago inmediato de la suma de dinero acordada en conciliación, así como los intereses moratorios causados desde la fecha de la ejecutoria de la providencia judicial hasta la fecha en que se haga efectivo el desembolso del dinero, conforme al artículo 195 del CPACA.”1

2. Hechos probados y/o alegados La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales se consideran relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 2.1. La parte actora formuló demanda de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener el pago de los perjuicios ocasionados como consecuencia de la privación injusta de la libertad de que fue víctima la señora Elcy Milena Montoya Pérez. 2.2. El proceso le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad judicial que en sentencia del 19 de octubre de 2012 declaró la responsabilidad de la entidad accionada y la condenó al pago de perjuicios materiales y morales.

2.3. Contra la anterior decisión la Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de apelación, por lo que se programó audiencia de conciliación de conformidad con el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, la cual tuvo lugar el 7 de mayo de 2013 y en la que la Fiscalía General de la Nación propuso como fórmula conciliatoria el pago del 70% de la condena dada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia del 19 de octubre de 2012, la cual fue aceptada por los accionantes. 2.4. Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en providencia del 14 de mayo de 2013 aprobó la conciliación antes descrita, al encontrar que del material probatorio obrante en el expediente se desprende que la señora Elcy Milena Montoya fue privada injustamente de su libertad, por lo que se demostró la ocurrencia de un daño antijurídico atribuible al Estado, así se acreditaron los perjuicios que sufrieron los actores y la relación de causalidad entre el daño y el perjuicio. 2.5. La Fiscalía General de la Nación, por medio de oficio No. 20141500045781 del 9 de julio de 2014, le informó a los actores que el pago de la suma de dinero en mención estaba proyectado para el primer semestre de 2015, dependiendo de la disponibilidad de los correspondientes recursos (ver folios Nos. 46-52). 2.6. El ente acusador, a través de escrito No. 20161500004051 del 29 de enero de 2016, reportó a los accionantes que el pago de los dineros en cuestión tenía

asignado el turno No. 308, el cual llegará en estricto orden (ver folios Nos. 53-55). 2.7. Las señoras Deicy Yurani, Elcy Milena y Nora Elena del Socorro Montoya Pérez manifiestan estar en situación de desempleo, para lo cual allegan declaraciones extraprocesales ante notario en dicho sentido (ver folios Nos. 2932). 1 Folio 9. 2.8. A folios 37 a 40 obran los Formatos de Remisión de Población Víctima de la Alcaldía de Medellín de las señoras Libia del Socorro Pérez de Montoya y Lucelly del Socorro, Elcy Milena y Deicy Yurani Montoya Pérez.

3. Sustento de la vulneración Para efectos de fundamentar su solicitud, arguyeron que se llegó a un acuerdo conciliatorio con la Fiscalía General de la Nación, en razón a que la señora Elcy Milena Montoya Pérez se consideró privada injustamente de la libertad. Sin embargo, a pesar de que han pasado cuatro (4) años desde que el Tribunal referenciado aprobó dicha conciliación, la entidad en cita todavía no ha hecho el pago correspondiente, lo que supera el plazo otorgado por el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, la parte actora puso de presente que la entidad accionada viola el debido proceso, al no dar aplicación a lo dispuesto en los artículos 194 y 195 de la Ley 1437 de 2011 sobre el trámite para el pago de condenas o conciliaciones. A lo anterior agregaron que la situación ha afectado el mínimo vital de todos, en especial si se tiene en cuenta que varios de ellos presentan problemas de salud,

otros no tienen empleo y fueron víctimas de desplazamiento forzado. Lo anterior hace que la tutela sea el mecanismo idóneo para ventilar su reclamo y no el proceso ejecutivo.

4. Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda Por auto del 25 de octubre de 20172, el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “F” admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación a la parte demandante, así como a la

Fiscalía General de la Nación. 4.2. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles a folio 59 del expediente, se presentaron las siguientes intervenciones. 4.2.1. Contestación de la Fiscalía General de la Nación Con escrito enviado por correo electrónico el 30 de octubre de 2017, la mencionada entidad manifestó que ha realizado todos los trámites correspondientes para dar cumplimiento a la obligación judicial a favor de la parte actora. 2 Folio 58. En efecto, puso de presente que mediante Oficio No. 20141500045781 del 9 de julio de 2014 se le informó al abogado de los demandantes que al pago de su crédito judicial se le asignó turno para su cancelación. Igualmente, puso de presente que la Fiscalía General de la Nación no tiene la atribución para alterar los turnos de pago pues vulneraría el derecho a la igualdad y al debido proceso de aquellos que tengan una mejor posición en la lista. Explicó que de conformidad con el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto -, el reconocimiento de los créditos judiciales a cargo de

las entidades públicas, se realiza en la medida en que se efectúe la asignación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al rubro de sentencias y conciliaciones judiciales. Así mismo, aclaró que los turnos de pago se encuentran regulados en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, que indica que para el pago de conciliaciones y sentencias se debe respetar el turno en el cual hayan acudido los sujetos a la Entidad, teniendo siempre presentes las normas de disponibilidad presupuestal. Por otro lado, manifestó que la Fiscalía se encuentra proyectando actos administrativos de pago de las sentencias que cumplieron requisitos el 6 de diciembre de 2013 y los acuerdos conciliatorios cuyo turno correspondió al 17 de febrero de 2014. En relación con el caso en concreto, afirmó que “ha informado en reiteradas ocasiones a la accionante que habiendo cumplido los requisitos para proceder al pago de su crédito judicial, se le asignó turno en el listado de conciliaciones que allegaron requisitos desde el 21 de febrero de 2014.”3

5. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “F” dictó sentencia el 7 de noviembre de 2017, por medio de la cual declaró la improcedencia del amparo solicitado.

Como fundamento de su decisión expuso que lo pretendido por la actora es el cumplimiento de una obligación de dar, relativa al pago de la indemnización ordenada en auto interlocutorio No. 43 de 2013 que aprobó el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes.

Al respecto advirtió que, los tutelantes cuentan con la posibilidad de ejercer la acción ejecutiva correspondiente, respecto de las obligaciones establecidas en el acuerdo conciliatorio. Así las cosas, advirtió la existencia de otro mecanismo judicial idóneo por lo que la tutela resulta improcedente. Igualmente puso de presente que el pago de una indemnización reconocida a través de un acuerdo conciliatorio debidamente 3 Folio 63 vuelto. aprobado no constituye una obligación, que de conformidad con su naturaleza, esté destinada a garantizar el sostenimiento de las condiciones mínimas vitales de los integrantes del grupo beneficiado con la condena.

6. Impugnación Mediante escrito radicado el 20 de noviembre de 2017, la parte actora impugnó el fallo del 27 de octubre de 20174 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto consideró que no fueron tomados en cuenta los argumentos expuestos que sustentan la acción.

Igualmente indicaron que “en la contestación, la accionada sólo se limita a decir que han adelantado los trámites pertinentes para dar cumplimiento a la obligación, tal como informaron mediante oficio 20174150004581 de 9 de julio de 2014, no prueba que hayan adelantado durante los últimos cuatro años siguientes, ninguna gestión que conduzca a la (sic) cumplimiento del auto de conciliación 49/2013.”5

7. Actuaciones en segunda instancia Mediante auto del 14 de diciembre de 2017 la Consejera Ponente de esta Decisión ordenó poner en conocimiento la nulidad saneable que se presentaba en relación

con los señores Francisco Nahún Múnera Vásquez y Hugo Alejandro Murillo Calle,

por cuanto aquellos participaron como accionantes en el proceso de reparación directa, pudiendo ser entonces beneficiarios de la conciliación. Una vez notificados, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 7 de Noviembre de 2017, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “F”, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídicos Le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “F”, que declaró la improcedencia del amparo solicitado, para lo cual la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Es procedente la acción de tutela para ordenar a la Fiscalía General de la Nación, el pago inmediato de lo acordado en un acuerdo conciliatorio?

De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: 4 Notificado por correo electrónico el 15 de noviembre de 2017. 5 Folio 82. ¿Vulneró la entidad accionada los derechos fundamentales de la parte actora por el no pago de la indemnización acordada en la conciliación aprobada el 14 de mayo de 2013?

3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas:

(i) las generalidades de la acción de tutela; (ii) naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces; (iii) análisis del caso concreto.

3.1. Panorama general de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991. Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. 3.2. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces. Al respecto, la Sala reitera el criterio expresado en ocasiones anteriores6, el cual se expone a continuación. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y

no a la tutela. 6 Ver entre otras las sentencias del Consejo de Estado, del 10 de septiembre de 2015. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 13001-23-33-000-2015-00440-01 y del 21 de julio de 2016. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad 66001-23-33-000-2016-00293-01 Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia7. Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo. 3.3. El caso en concreto En el caso en concreto lo pretendido por la parte actora es que se le ordene a la Fiscalía General de la Nación el pago inmediato de los dineros reconocidos en el

acuerdo conciliatorio aprobado en auto del 14 de mayo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Al respecto, esta Sección manifiesta que comparte la posición del juez constitucional de primera instancia, pues la parte actora cuenta con la posibilidad de exigir el cumplimiento del referido acuerdo conciliatorio por vía ejecutiva ante la justicia ordinaria. En efecto, los artículos 192 al 195 de la Ley 1437 de 2011 y 305 al 307 del Código General del Proceso establecen claramente la posibilidad de exigir la ejecución de providencias judiciales ejecutoriadas y acuerdos conciliatorios impuestos a una entidad pública, incluidas aquéllas por obligaciones de dar, como sucede con la condena consistente en el pago de una suma de dinero. Por ejemplo, el artículo 307 del Código General del Proceso dispone que “Cuando la Nación o una entidad territorial sea condenada al pago de una suma de dinero, podrá ser ejecutada pasados diez (10) meses desde la ejecutoria de la respectiva providencia o de la que resuelva sobre su complementación o aclaración.” 7 En sentencia T-313 del primero de abril de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que

regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” Por su parte, el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 establece que constituyen título ejecutivo, entre otras, las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. Así las cosas, le corresponde al juez ordinario resolver la controversia que se presenta entre la Fiscalía General de la Nación y una persona beneficiaria de una indemnización reconocida en un acuerdo conciliatorio que presta mérito ejecutivo. La Sala no desconoce que en algunas ocasiones esta vía judicial ordinaria no otorga una solución idónea y eficaz para aliviar la situación de los tutelantes. Sin embargo, en el caso en concreto la obligación cuyo cumplimiento se pretende no está dirigida a garantizar el mínimo vital de la parte actora, pues más allá de las afirmaciones relacionadas con que se encuentran sin trabajo, ello no implica, per se, que dicha garantía constitucional esté siendo desconocida o en riesgo por parte de la entidad accionada. Adicionalmente, la Sala advierte que la Fiscalía General de la Nación ya le ha otorgado un turno de pago a su acreencia y que en ningún momento ha negado el cumplimiento de la obligación que recae sobre ella. Al respecto, esta Sección considera que el sistema de turnos para el pago de las condenas hechas a la Nación, es una expresión del derecho a la igualdad, por lo que su modificación afectaría garantías fundamentales de quienes cuentan con uno anterior al de los peticionarios.

Ahora, si bien es cierto los actores alegaron en el escrito de tutela que algunos de ellos se encuentran en situación de desempleo, que son víctimas de desplazamiento forzado y están en mal estado de salud, lo cierto es que también informan que la señora Elcy Milena Montoya Pérez está registrada en el P.O.S. de la E.P.S. de Sura, por lo que recibe la atención médica que requiere. En el mismo sentido, se evidencia que las señoras Libia del Socorro Pérez de Montoya y Javier de Jesús Montoya Patiño son beneficiarios de la señora Elcy Milena Montoya en la E.P.S. Sura. Así es claro, entonces, que los tutelantes cuentan con otro mecanismo de defensa judicial, idóneo y eficaz, para solicitar el pago de lo adeudado por parte de la demandada y lograr la protección de los derechos fundamentales que consideran vulnerados mediante la presente acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “F” que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia,

previo envío de copia de la misma al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero