CE-25000-23-42-000-2017-05294-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / CONFIGURACIÓN DE

TEMERIDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA

[L]a Sala concluye que tal como determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el [accionante] incurrió en temeridad al presentar una segunda acción de tutela en la que expuso los mismos hechos y pretensiones, en contra de la misma entidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05294-01(AC)

Actor: HERNANDO CASTAÑO HENAO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Decide la Sala la impugnación formulada por el señor Hernando Castaño Henao contra la sentencia del 16 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que rechazó el presente medio de amparo por temeridad.

1. La acción de tutela El señor Hernando Castaño Henao, quien actúa en nombre propio, promueve acción de tutela contra el Ministerio de Educación Nacional para la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo, mínimo vital, escogencia de profesión u oficio y a la educación.

1.1. Pretensiones Fueron concretadas así: Señores Magistrados (sic), con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, les solicito respetuosamente TUTELAR (sic) en

mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados, ordenándole al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, que: PRIMERO: acepte la certificado (sic) de calificaciones expedido por la Secretaría General de la Universidad Nacional Autónoma de México, el que es muy claro y separa la actividad académica de la práctica quirúrgica, la certificación expedida por el Ministerio de Salud donde certifica mi trabajo como especialista durante 4 años, realizando todas las labores propias de dicho cargo, incluida la realización de todo tipo de cirugías de la especialidad, y el escrito del 10 de Mayo (sic) de 2017 expedido por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de México, en sustitución del récord quirúrgico en la forma exigida por el Ministerio, a fin de que se me convalide mi especialización en TRAUMATOLOGÍA Y ORTOPEDIA, título otorgado por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE MÉXICO de acuerdo con los documentos aportados con mi solicitud del 19 de Diciembre (sic) de 2016.

SEGUNDO: Se me expida de manera inmediata la respectiva certificación de convalidación en la especialidad de TRAUMATOLOGÍA Y ORTOPEDIA, con el fin de poder ejercer mi profesión en el país, y así garantizar el derecho al trabajo y al mínimo vital para mi sostenimiento y el de mi grupo familiar e igualmente poder llevar una vida en condiciones dignas. 1.2. Hechos de la solicitud El accionante relata como hechos relevantes los siguientes: Es colombiano, médico cirujano de la Universidad de Caldas, graduado el 20 de junio de 1986 y especialista en traumatología y ortopedia de la Universidad

Nacional Autónoma de México; ha ejercido su especialidad en entidades del nivel departamental y nacional. Debió emigrar a Estados Unidos con su familia porque fue víctima de extorsiones por parte de las FARC y desde que volvió a Colombia ha intentado ubicarse laboralmente pero no le ha sido posible debido a que no cuenta con certificado de convalidación de la especialización en traumatología y ortopedia. Terminó la especialización hace 27 años, pero se le ha dificultado reunir todos los documentos que requiere el Ministerio de Educación Nacional, pues no cuenta con el récord quirúrgico debido a que el Hospital Lic. Adolfo López Mateos, en Ciudad de México, no tiene registro de las historias clínicas de la época, circunstancia por la que aportó certificado de calificaciones en el que se diferencia la actividad académica y la práctica quirúrgica. El 19 de diciembre de 2016, envió solicitud de convalidación al Ministerio de Educación, en donde manifestó las razones por las que no aportó el récord quirúrgico y solicitó que se tuviera en cuenta el certificado de calificaciones y el certificado laboral de la Clínica San José del Seguro Social de Armenia, en donde laboró entre 1991 y 1994. Al no recibir una pronta respuesta, el 21 de febrero de 2017 elevó derecho de petición ante el Ministerio, en el que solicitó información sobre su trámite y reiteró la solicitud relacionada con el récord quirúrgico, sin que la accionada profiriera respuesta a su solicitud por lo que presentó acción de tutela que no amparó su derecho fundamental de petición. Debido a la falta de pronunciamiento por parte del Ministerio de Educación, reiteró

la solicitud del 21 de febrero, en cuya respuesta se le solicitó aportar el mencionado récord quirúrgico, lo que quiere decir que no se atendió a su solicitud, pues la contestación fue evasiva. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante El accionante alega que la actuación del Ministerio de Educación Nacional afecta sus derechos a la igualdad, trabajo y mínimo vital, a escoger libremente profesión u oficio, y a la educación consagrados en los artículos 13, 25, 26, y 67 de la Constitución Política de 1991, respectivamente. 1.4 Trámite en primera instancia La acción de tutela fue admitida en auto del 31 de octubre de 2017, en el que además se ordenó notificar a la ministra de educación nacional y al director del grupo de convalidaciones de esa cartera ministerial, para que, dentro de los 2 días siguientes a la notificación, ejerciera su derecho de defensa y contradicción (folio

1. 1.5. Intervenciones El Ministerio de Educación Nacional rindió informe por medio de oficio número 2017-ER-238035 allegado por medio de correo electrónico el 3 de noviembre de 2017, en el que solicitó que se declare la improcedencia de este medio de amparo.

Indicó que los títulos académicos obtenidos en el exterior deben ser sometidos a evaluación para determinar que la duración, formación previa, contenidos curriculares, metodología, orientación, para determinar si se asemejan a los programas acreditados en las universidades de nuestro país y garantizar su idoneidad. De acuerdo con lo anterior, se procedió a correr traslado al accionante, en

cumplimiento del artículo 11 de la Resolución 06950 de 2015, del primer concepto negativo emitido por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces), para que en el término de 1 mes allegara información complementaria. Señala que no se han vulnerado los derechos fundamentales del accionante, por cuanto aún se está a la espera del aporte de los documentos complementarios, para poder continuar con el trámite y tomar una decisión definitiva sobre su solicitud de convalidación. Ahora, en el Ministerio de Educación Nacional se han presentado una serie de situaciones relacionados con la convalidación de títulos en salud, que ameritan ejercer rigurosidad en la acreditación de los estudios cursados en el exterior, en virtud de la prevalencia del interés social común y del derecho a la salud de los ciudadanos. Respecto del derecho fundamental a la igualdad, debe precisarse que antes de iniciar el trámite de convalidación se establecen una serie de requisitos documentales que deben ser aportados por el interesado y que comportan una obligación de su parte, pues no es una decisión discrecional de esa cartera ministerial aceptar los documentos que pretende allegar el solicitante, en remplazo del récord quirúrgico, tal como se concluyó en sentencia C-050 de 1997. De otra parte, el trámite de convalidación del accionante se encuentra suspendido en razón del traslado con radicado TS22017-0003293 del 2 de noviembre de 2017, enviado al correo electrónico del señor Hernando Castaño, hasta tanto allegue los documentos que hacen falta para poder tomar una decisión de fondo

(folios 49 al 51). 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 16 de noviembre de 2017, rechazó la presente acción de tutela por considerar que se configuró un actuar temerario por parte del accionante, quien ya interpuso otra acción de tutela con gran semejanza fáctica y jurídica. Consideró que la primera acción de tutela que fue conocida por la Sección Cuarta de esa misma Corporación y la segunda, conocida por esa Subsección, tienen la misma relación fáctica, partes y no existe una justificación para que se haya interpuesto un segundo medio de amparo (folios 62 al 66). 1.7. Impugnación El accionante impugnó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la temeridad, e indicó que en la primera acción de tutela solicitó la protección de su derecho fundamental de petición debido a que presentó una solicitud ante el Ministerio de Educación Nacional que no fue resuelto y que si bien estaba relacionado con el trámite de la convalidación, las peticiones son sustancialmente distintas. En la primera acción de tutela se consideró que el Ministerio aún contaba con tiempo para resolver la solicitud de convalidación del título, cuando lo discutido era la falta de respuesta a un derecho de petición interpuesto el 21 de febrero de 2017, mientras que el presente medio de amparo se dirige contra el primer concepto del Ministerio. Manifiesta que con el presente medio de amparo solicita que se ordene la expedición del certificado de convalidación del título de especialista en

traumatología y ortopedia concedido por la Universidad Nacional Autónoma de México hace más de 27 años, debido a que todos los documentos están apostillados. Sostiene que el Ministerio le notificó un oficio el 2 de noviembre de 2017, en el que negó su solicitud de convalidación con argumentos alejados de la realidad. Considera que no existe razón para que la accionada se tome 4 meses solo para exponer una serie de dudas sobre los documentos que aportó. Argumenta que los documentos anexados a su solicitud son prueba de que asistió y aprobó el postgrado en traumatología y ortopedia en el Hospital Licenciado Adolfo López Mateos, de tercer nivel y aprobado por la UNA, pues hace parte de la red del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Sostienen que esta especialización es netamente quirúrgica y que es imposible realizar este tipo de estudios como curso de vacaciones. Se vio en la obligación de viajar a México a solicitar personalmente el récord quirúrgico, pero no fue posible debido a que las historias clínicas de la época no se encuentran digitalizadas, razón por la que le expidieron un certificado que ahora el Ministerio no considera válido. Por último, manifestó que el Ministerio de Salud y la Protección Social emitió una certificación del tiempo laborado en la Clínica San José del Instituto del Seguro Social en Armenia, pero la entidad accionada asegura que tampoco es válido este documento, a pesar de que se desempeñó como médico especialista en esa unidad de salud por 4 años, con una alta demanda quirúrgica exitosa y que no es

justo que se pretenda borrar de su historial académico 3 años de amplio esfuerzo (folios 76 al 80).

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico consiste en dilucidar si el Ministerio de Educación Nacional afectó los derechos fundamentales a la igualdad, trabajo, mínimo vital, libre escogencia de profesión u oficio y a la educación del señor Hernando Castaño Henao. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas en ejercicio de esta acción, ya que el ordenamiento jurídico ha establecido diversas acciones ordinarias encaminadas igualmente a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto.

Por ello el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». La jurisprudencia de la Corte Constitucional1 ha reiterado que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento observando estrictamente

el carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado. También tiene lugar el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar. De no tener en cuenta estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaria el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.4. Hechos probados De acuerdo al material probatorio obrante en el plenario, se tendrán por ciertos los siguientes hechos: 1 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre muchas otras El señor Hernando Castaño Henao es médico cirujano de la Universidad de Caldas, de acuerdo con título profesional otorgado por esa institución el 20 de junio de 1986 (folio 12). El accionante es especialista en traumatología y ortopedia de la Universidad Nacional Autónoma de México del 2 de febrero de 1990 (folio 13). El Ministerio de Salud y de la Protección Social expidió certificado de las vinculaciones laborales en favor del señor Hernando Castaño Henao con el extinto

Instituto de Seguro Social (folios 16 al 19). El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, expidió certificado en Ciudad de México el 10 de mayo de 2017, en el que da cuenta del entrenamiento quirúrgico del accionante correspondiente a la especialidad de traumatología y ortopedia (folio 21). El señor Castaño Henao presentó acción de tutela en contra del Ministerio de Educación Nacional para la protección de su derecho fundamental de petición, en la que solicitó que se ordene al Ministerio de Educación Nacional expedir su certificado de convalidación y tener en cuenta una serie de documentos en remplazo de los solicitados por la norma (folios 26 al 32). El anterior medio de amparo fue despachado negativamente por medio de sentencia del 31 de julio de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por cuanto el Ministerio de Educación Nacional se encontraba en término para resolver su solicitud de convalidación (folios 26 y 32). 2.5. Análisis de la Sala El señor Hernando Castaño Henao interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Educación Nacional para la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital, libre escogencia de profesión u oficio y que se le ordene a la accionada expedir el certificado de convalidación de su título de especialista en traumatología y ortopedia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó el presente medio de amparo al considerar que el accionante actuó temerariamente, pues ya interpuso una acción de tutela de gran similitud fáctica con el sub judice, circunstancia por la que no estudió el fondo del asunto.

Para la Corte Constitucional la temeridad se configura cuando, sin mediar justificación, se interponen múltiples acciones de tutela en la que intervienen las mismas personas, se pretende la misma protección de derechos y existe identidad de hechos vulneradores, en detrimento de principios como la buena fe y la seguridad jurídica. La Corte lo ha dicho en los siguientes términos: La Corte Constitucional ha establecido que la “temeridad” consiste en la interposición de tutelas idénticas, sin motivo expresamente justificado, contrariando el principio de buena fe previsto en el artículo 83 la Constitución Política; por lo tanto su prohibición busca garantizar la eficiencia y prontitud en el funcionamiento del Estado y de la administración de justicia2. Pues bien, es cierto que el señor Hernando Castaño ya interpuso una acción de tutela en contra del Ministerio de Educación Nacional en la que solicitó el amparo de una serie de derechos fundamentales que consideraba conculcados por parte de esa entidad. La mencionada acción de tutela fue tramitada con el radicado 25000-23-37-0002017-01043-00 y fallada en sentencia del 31 de julio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. De acuerdo con ese fallo, el interés del accionante giraba en torno a las siguientes pretensiones: PRIMERO: acepte la certificado (sic) de calificaciones expedido por la Secretaría General de la Universidad Nacional Autónoma de México, el que es muy claro y separa la actividad académica de la práctica quirúrgica, la certificación expedida por el Ministerio de Salud donde certifica mi trabajo

como especialista durante 4 años, realizando todas las labores propias de dicho cargo, incluida la realización de todo tipo de cirugías de la especialidad, y el escrito del 10 de Mayo (sic) de 2017 expedido por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de México, en sustitución del récord quirúrgico en la forma exigida por el Ministerio, a fin de que s eme convalide mi especialización en TRAUMATOLOGÍA Y ORTOPEDIA, título otorgado por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE MÉXICO de acuerdo con los documentos aportados con mi solicitud del 19 de Diciembre (sic) de 2016.

SEGUNDO: Se me expida de manera inmediata la respectiva certificación de convalidación en la especialidad de TRAUMATOLOGÍA Y ORTOPEDIA, 2 Corte Constitucional. Sentencia T-001 de 2016. M.P Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. con el fin de poder ejercer mi profesión en el país, y así garantizar el derecho al trabajo y al mínimo vital para mi sostenimiento y el de mi grupo familiar e igualmente poder llevar una vida en condiciones dignas.

(Folio 26) En ese entendido, es claro que las pretensiones del primer medio de amparo son exactamente iguales a las presentadas en esta acción de tutela, situación que aunada a una igualdad de partes y de relación fáctica, permite concluir que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de decretar la temeridad se ajusta a derecho. Frente a esta determinación del Tribunal, el accionante argumenta que esa acción de tutela en realidad estaba dirigida a la protección de su derecho fundamental de petición, cuyo amparo no se solicita en el sub judice, por lo que no es cierto que

haya actuado temerariamente. A pesar de las afirmaciones del tutelante, la Sala observa que los hechos expuestos en la primera acción de tutela son estrictamente idénticos a los relacionados en este asunto, tal como puede comprobarse en la lectura de los folios 1 y 26 vuelto del expediente, al paso que el objeto de aquella no era el amparo de su derecho fundamental de petición, como él afirma.

3. Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que tal como determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el señor Hernando Castaño Henao incurrió en temeridad al presentar una segunda acción de tutela en la que expuso los mismos hechos y pretensiones, en contra de la misma entidad.

Por tanto, se confirmará la sentencia impugnada del 16 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó el presente medio de amparo por temeridad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Se confirma la sentencia impugnada del 16 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, debe remitirse el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual

revisión. Que se copie, se notifique y se cumpla. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS