CE-25000-23-42-000-2017-05706-01(AC)-2018

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por falta de notificación En el presente caso, en los términos de la impugnación, el objeto jurídico se contrae a determinar si el derecho fundamental de petición de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”, fue vulnerado por el Ministerio del Trabajo, en tanto aseguran que el acto administrativo (Resolución 4876 de 23 de noviembre de 2017), mediante el cual se atendió la solicitud ante ellos elevada, no les ha sido comunicada (…) la Sala observa que, si bien es cierto se allegó copia de la comunicación 08SE2017331000000031250, de 24 de noviembre de 2017, dirigida a la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”, para ponerles en conocimiento el contenido de la Resolución anteriormente citada, también lo es que no hay constancia que la misma haya sido recepcionada por ellos, situación que, tal como lo alega la parte impugnante, demuestra que, en efecto, a la fecha desconocen su contenido. La anterior situación desconoce uno de los pilares del derecho de petición, esto es, a obtener pronta resolución, ya que no es constitucionalmente admisible que se emita respuesta a una solicitud, cuando la misma no es puesta en conocimiento del interesado. En estricto sentido, es como si la entidad receptora y obligada a atender el requerimiento hubiere guardado silencio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05706-01(AC) Actor: UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO - USO Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO La Sala procede a decidir la impugnación1 interpuesta por la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo (en adelante USO), a través de su presidente y representante legal, contra la sentencia de 28 de noviembre de 2017, proferida por la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto de la solicitud de amparo del derecho de petición por esta presentada.

ANTECEDENTES 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación el 18 de diciembre de 2017. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: Sostuvo el presidente y representante legal de la USO, que el 28 de julio de 2016, solicito ante el ente ministerial accionado, la conformación de un tribunal de arbitramento con el fin de resolver la controversia existente entre ellos a la empresa CHILCO, respecto de lo cual aseguró, que a la fecha han transcurrido más de 16 meses sin obtener respuesta al respecto. Aseguró que la anterior situación desconoce derechos fundamentales como al debido proceso administrativo, petición, asociación sindical y negociación colectiva; sin contar, con el perjuicio irremediable que se causa respecto de la

organización sindical y sus afiliados, en tanto no se resuelve eficazmente el conflicto colectivo actualmente presentado. PRETENSIÓN Como consecuencia de todo lo anterior, solicitó que en amparo de los derechos fundamentales invocados, se «ORDENE a MINTRABAJO la constitución inmediata del tribunal de arbitramento obligatorio para definir el conflicto colectivo existente entre la UNIÓN SINDICAL OBRERA y la empresa CHILCO». ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 22 de noviembre de 20173, la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sala unitaria4, admitió la acción de tutela de la referencia, y ordenó notificar en calidad de accionado al Ministerio de Trabajo, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Ministerio de Trabajo. 2 Ff 1 a 4. 3 F. 13. 4 Doctor Samuel José Rodríguez Poveda. El ente ministerial, a través de la oficina asesora jurídica5, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales cuya protección, toda vez que, pese a que transcurrieron los 16 meses aducidos por la parte actora sin emitir respuesta a la solicitud cuyo amparo se invoca, mediante Resolución 4876 de 23 de noviembre de 2017, se ordenó la convocatoria del Tribunal de Arbitramento Obligatorio, para que se estudie y decida el conflicto colectivo existente entre la empresa «CHILCO

DISTRIBUIDORA DE GAS Y ENERGÍA S.A.S. y la organización denominada

UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO “USO”».

Aseguró, que la anterior resolución fue comunicada a los jurídicamente interesados, así: «Al representante Legal de la empresa mediante oficio radicado 08SE201733100000031246, al representante legal de la organización sindical oficio radicado 08SE2017331000000031250, al árbitro de la empresa mediante oficio radicado 08SE2017331000000031251, al árbitro de la organización sindical mediante oficio radicado 08SE2017331000000031255 y al tercer arbitro mediante oficio radicado 08SE2017331000000031256». LA SENTENCIA IMPUGNADA La subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 28 de noviembre de 2017, declaró la carencia actual de objeto, al considerar que el derecho de petición cuya protección invocó la parte actora relacionado con la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento para resolver la controversia laboral existente entre la USO y la empresa CHILCO, fue satisfecho con ocasión de la expedición de la Resolución 4876 de 23 de noviembre de 2017, con lo cual se atendió el requerimiento realizado, siendo la misma comunicada a los interesados. LA IMPUGNACIÓN El presidente y representante legal de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO, impugnó6 la sentencia del a quo, al señalar que a la fecha de interposición del presente recurso, el mencionado acto administrativo no le ha sido

notificado, por lo cual debe accederse al amparo invocado. 5 Ff. 16 a 38, vto. 6 Ff. 47 y 48. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: competencia, problema jurídico, del contenido y alcance del derecho de petición y su protección a través de la acción de tutela, delimitación del asunto y caso concreto. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que «[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 28 de noviembre de 2017. Problema Jurídico. En los términos de la impugnación, consiste en determinar si: ¿El Ministerio de Trabajo vulneró el derecho de petición de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”, en tanto, pese a que se expidió la Resolución 4876 de 23 de noviembre de 2017, con ocasión de la solicitud ante ellos elevada desde el 28 de julio de 2016, presuntamente, aún no les ha sido comunicada la misma? Del contenido y alcance del derecho de petición y su protección a través de la acción de tutela. El artículo 86 constitucional señala que: « […] Esta acción solo procederá cuando

el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: « […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.

3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. […]» Como se observa, la acción de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia7, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un

último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. Frente a la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho de petición ha señalado la Corte Constitucional: «[…] Aun cuando es claro que el ordenamiento jurídico tiene establecidos otros mecanismos de defensa judicial para exigir el cumplimiento del derecho de petición, como lo es el acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, luego de agotada la vía gubernativa, la jurisprudencia constitucional ha considerado que resulta muy oneroso para el peticionario acceder al mecanismo judicial con el solo propósito de obtener la respuesta a una petición formulada, corriendo el riesgo que, para la época en que se adopte la decisión judicial, ningún interés represente ya para el accionante la solicitud formulada o no produzca en forma oportuna el efecto inicialmente pretendido por éste. Por tanto, en virtud de los principios de celeridad y economía procesal, y con el fin de evitar un desgaste innecesario del aparato judicial, atendiendo a su carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, ha considerado esta Corporación que el derecho de petición solo puede ser protegido de 7 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T1121 de 2003. manera eficiente y efectiva a través de la acción de tutela cuya finalidad,

como quedó expuesto, es satisfacer al particular con un pronunciamiento frente a la solicitud por él realizada […]»8. En cuanto a los aspectos generales del derecho fundamental en estudio, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política, « […] Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales […]». El amparo del derecho fundamental de petición no sólo implica que la respuesta dada a la solicitud se haya efectuado dentro del término legal previsto para ello, sino también que ésta sea suficiente, efectiva y congruente. De lo previamente expuesto entiende la Sala que el derecho de petición, reconocido por la Constitución Política como fundamental y de aplicación inmediata, comprende varios elementos, a saber: (1) la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, sin que estas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas; (2) el derecho a obtener una respuesta oportuna; (3) el derecho a que dicha respuesta sea de fondo, es decir, que quien la expide tiene la obligación de emitir un pronunciamiento completo y coherente respecto de todos los asuntos relacionados en la solicitud, sin que ello signifique que la misma deba ser favorablemente al peticionario; y, (4) el derecho a recibir una comunicación oportuna frente a la decisión. Ahora bien, es necesario afirmar que el concepto y alcance del derecho de petición, inicialmente, estaba regulado en los artículos 5° al 26 del Código Contencioso Administrativo9, no obstante, este cuerpo normativo fue derogado por

lo dispuesto en los artículos 13 a 33 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10. En este orden de ideas, en atención a que la Ley 1775 de 30 de junio de 2015 sustituyó los artículos 13 a 33, de la parte primera de la Ley 1437 de 2011, resulta aplicable el nuevo articulado de la primera de las mencionadas, como parte 8 Corte Constitucional, Sentencia 1103 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería. 9 Decreto 01 de 1984. 10 Ley 1437 de 2011. integral del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tal como lo señaló en su artículo 1°: « […] Sustitúyase el Título lI, Derecho de Petición, capítulo 1, Derecho de petición ante las autoridades-Reglas Generales, capítulo II Derecho de petición ante autoridades-Reglas especiales y capítulo TII Derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011 […]». En tratándose, de peticiones que no estén reguladas en norma especial y del plazo para decidir sobre aquellas, el artículo 14 del C.P.A.C.A. establece que transcurridos 15 días desde su recepción deben resolverse, de manera que, en caso contrario, se entiende vulnerado el derecho fundamental de petición. Así pues, de conformidad con el artículo 14 del C.P.A.C.A., y la jurisprudencia de la Corte Constitucional -la cual es perfectamente aplicable dentro del nuevo marco sustancial del derecho de petición-, cuando a la entidad no le sea posible resolver

de fondo la solicitud dentro del término estipulado en la Ley, ya sea por una situación excepcional o porque esté previsto un procedimiento especial para ello, es necesario que la autoridad competente, dentro del término establecido en la ley, ponga en conocimiento del interesado las circunstancias, explicándole los motivos de la demora e indicándole la fecha de la respuesta, lo cual debe corresponder a un plazo razonable que le permita satisfacer a tiempo su inquietud y definir la conducta que asumirá frente a la administración11. Del caso concreto. En el presente caso, en los términos de la impugnación, el objeto jurídico se contrae a determinar si el derecho fundamental de petición de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”, fue vulnerado por el Ministerio del Trabajo, en tanto aseguran que el acto administrativo (Resolución 4876 de 23 de noviembre de 2017), mediante el cual se atendió la solicitud ante ellos elevada, no les ha sido comunicada. 11 De acuerdo con el parágrafo del artículo 14 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por la Ley 1775 de 2015, dicho término se reguló así: “Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad deberá informar de inmediato, y en todo, caso antes del vencimiento del término señalado en la ley, esta circunstancia al interesado expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”.

Razón por la cual, para desatar acerca de la vulneración alegada, la Sala encuentra acreditado del material probatorio allegado al expediente, que: - La Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”, el 28 de junio de 2016, radicó ante el Ministerio de Trabajo, solicitud de convocatoria de Tribunal de Arbitramento para definir el conflicto colectivo existente entre ellos y la empresa CHILCO12. - Mediante Resolución 48758 de 23 de noviembre de 201713, la viceministra de relaciones laborales e inspección del Ministerio de Trabajo, resolvió: «ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar la Convocatoria de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio para que estudie y decida el conflicto c0olectivo de trabajo existente entre la empresa CHILCO DISTRIBUIDORA DE GAS Y ENERGÍA S.A.S. y la organización sindical denominada UNIÓN SINDICAL

OBRERA DE LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO “USO”.

ARTÍCULO SEGUNDO: Integrar el Tribunal de Arbitramento Obligatorio

convocado así:

Por la empresa: Doctor CARLOS GUSTAVO GARCÍA MENDEZ.

Por el sindicato: Doctor MIGUEL ÁNGEL DELGADO RIVERA.

Tercer árbitro: Doctora HANSKEL VERÓNICA ROCHA CORREDOR.

ARTÍCULO TERCERO: El Tribunal que se convoca mediante la presente

Resolución, sesionará en la ciudad de Bogotá D.C., departamento de Cundinamarca. Los árbitros deben instalar el correspondiente Tribunal en un término no mayor de ocho (8) días contados a partir de la com8unicación de esta Resolución.

ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente Resolución no procede recurso

alguno, de conformidad con el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…)» - La anterior resolución fue comunicada al representante legal de CHILCO DISTRUIDORA DE GAS Y ENERGÍA S.A.S., de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”, y a los tres árbitros designados, mediante oficios

08SE20173310000003124614, 08SE201733100000003125015,

08SE201733100000003125116, 08SE201733100000003125517 y

08SE201733100000003125618, todos de 24 de noviembre de 2017, respectivamente. 12 Ff. 5 y 6. 13 Ff. 20 y 21, vto. 14 F. 22. 15 F. 23. 16 F. 24. 17 F. 25. 18 F.26. Como se observa, el Ministerio de Trabajo, 16 meses después de haberse radicado el derecho de petición cuyo amparo se invoca, profirió la Resolución 4876 de 23 de noviembre de 2017, a través de la cual, en atención al mismo, convocó el Tribunal de Arbitramento Obligatorio respectivo, con el fin de ser solucionado el conflicto colectivo de trabajo existente entre CHILCO DISTRUIDORA DE GAS Y ENERGÍA S.A.S., y de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”; asimismo, se allegó copia de las comunicaciones, presuntamente, dirigidas a todos los interesados en dicha convocatoria. Dicho lo anterior, tal como lo consideró el a quo, en efecto podría encontrarse una

carencia actual de hecho superado, toda vez que, aparentemente, a la fecha en que se profirió la decisión de primera instancia, pese a encontrarse la vulneración alegada por la tardanza en atender la petición objeto de amparo, la entidad accionada allegó prueba de haber emitido respuesta a la misma y la comunicación de su contenido a los interesados. Sin embargo, la organización sindical accionante, a través del escrito de impugnación interpuesto contra la decisión de instancia, aseguró que a la fecha de radicación de este (4 de diciembre de 2017), no le ha sido comunicada el acto administrativo allí referido, esto es, la Resolución 4876 de 23 de noviembre de 2017. Al respecto, la Sala observa que, si bien es cierto se allegó copia de la comunicación 08SE201733100000003125019, de 24 de noviembre de 2017, dirigida a la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”, para ponerles en conocimiento el contenido de la Resolución anteriormente citada, también lo es que no hay constancia que la misma haya sido recepcionada por ellos, situación que, tal como lo alega la parte impugnante, demuestra que, en efecto, a la fecha desconocen su contenido. La anterior situación desconoce uno de los pilares del derecho de petición, esto es, a obtener pronta resolución20, ya que no es constitucionalmente admisible que se emita respuesta a una solicitud, cuando la misma no es puesta en conocimiento 19 F. 23. 20 Artículo 23 de la Constitución Política. del interesado. En estricto sentido, es como si la entidad receptora y obligada a atender el requerimiento hubiere guardado silencio.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-007 de 201721, señaló: «17. En concordancia con lo expuesto hasta el momento, “puede afirmarse que el ejercicio del derecho de petición no exige formalidades más allá de las que establecen la Constitución Política y la Ley”22, y está regulado por unas reglas previstas en el ordenamiento jurídico, las cuales pueden sintetizarse así23: “(…). c) La respuesta a las peticiones debe cumplir con los requisitos de: 1. oportunidad, 2. resolverse de fondo con claridad, precisión y congruencia con lo solicitado y 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario24. Si no se cumple con estos requisitos, se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. (…)”. El derecho de petición reconocido en el artículo 23 de la Constitución y desarrollado en la Ley Estatutaria 1755 de 2015 es un derecho fundamental en cabeza de personas naturales y jurídicas cuyo núcleo esencial está compuesto por: (i) la pronta resolución; (ii) la respuesta de fondo; y (iii) la notificación de la respuesta. A su vez, sus elementos estructurales son: (i) el derecho de toda persona a presentar peticiones ante las autoridades por motivos de interés general o particular; (ii) la posibilidad de que la solicitud sea presentada de forma escrita o verbal; (iii) el respeto en su formulación; (iv) la informalidad en la petición; (v) la prontitud en la resolución; y (vi) la habilitación al Legislador para reglamentar su ejercicio ante organización privadas para garantizar los derechos fundamentales.» (Subrayado por la

Sala) De conformidad con todo lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de 28 de noviembre de 2017, proferida por la subsección C de la sección segunda de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, para, en su lugar: i) AMPARAR el derecho de petición de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO” y, ii) ordenar al Ministerio de Trabajo que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo hubiere hecho, NOTIFIQUE al 21 Resolución de exequibilidad respecto de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 74 al 82 y 161, incisos 2 y 6 de la Ley 1437 de 2011 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 22T-166 de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 23 Recogidas en las sentencia C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-951 de 2014 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 24 Sentencia 249 de 2001 M.P. José Gregorio Hernández Galindo represente legal de la organización sindical, la Resolución 04876 de 23 de noviembre de 2017. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA

I. REVOCAR la sentencia de 28 de noviembre de 2017, proferida por la

subsección C de la sección segunda de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

II. En su lugar, AMPARAR el derecho de petición de la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”; en consecuencia, ORDENAR al Ministerio de Trabajo que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo hubiere hecho, NOTIFIQUE al represente legal de la organización sindical, la Resolución 04876 de 23 de noviembre de 2017.

III. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

IV. En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER