CE-25000-23-42-000-2018-00580-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros mecanismos de defensa judicial / RECURSO DE QUEJA - Medio idóneo para controvertir el auto mediante el cual se rechazó el recurso de apelación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho En el caso la acción de tutela interpuesta es improcedente, porque no se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad dispuestos por la jurisprudencia constitucional. El requisito que no se satisface es el de subsidiariedad. Esto se debe a que el accionante no agotó todos los mecanismos de defensa judicial que tuvo a su alcance para controvertir la decisión del 3 de febrero de 2017, en la que el Juzgado accionado rechazó por extemporáneo el recurso de apelación. Si bien de la historia del proceso se advierte que el apoderado presentó incidente de nulidad y varios recursos contra el auto que resolvió tal solicitud, lo cierto es que aquel se abstuvo de controvertir la providencia en la que se rechazó el recurso de apelación. Lo que significa que aunque se presentó una nulidad contra la anotación que se publicó en el Sistema de Gestión Siglo XXI según la que la apelación fue extemporánea, en últimas no se emplearon las herramientas procesales que consagra el ordenamiento jurídico para refutar la decisión judicial en la que se rechazó la apelación. Concretamente, fue el recurso de queja el que no se presentó contra el auto de 3 de febrero de

2017. Mecanismo que el legislador previó expresamente para aquellos casos en que se niega el recurso de apelación. El no cumplimiento del requisito de subsidiariedad significa que la acción de tutela es improcedente. Todo porque en los eventos en que se pretende cuestionar una decisión judicial a través de este mecanismo su procedencia está sujeta a que se cumplan a cabalidad los requisitos generales. (…). De manera que el hecho de no haber controvertido con los recursos de ley la providencia que rechazó la apelación constituye un desatino de tal magnitud que significa la improcedencia de la tutela. Pues, se debe recordar que este mecanismo constitucional no es un medio que remedie los desaciertos procesales de las partes. Por lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En cuanto al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-263 de 07 de mayo de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-42-000-2018-00580-01(AC)

Actor: SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTÁ D.C.

Demandado: JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ La Sala decide la impugnación interpuesta por la Secretaría Distrital de Salud de

Bogotá D.C. contra la sentencia del 3 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, que falló lo siguiente: “PRIMERO. DECLÁRESE improcedente la presente acción de tutela”1.

ANTECEDENTES

El 9 de marzo de 2018, la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C. interpuso acción de tutela contra el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. TUTELAR; los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.

2. DECLARAR, que con la decisión contenida en el Auto del 03 de febrero de 2017, por el cual despacho rechaza por extemporáneo el recurso de apelación deprecado por el suscrito en contra de la sentencia del 19 de agosto de 2016., (sic) vulneró el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, así como el acceso a la administración de justicia, y los principios de la confianza legítima como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y

credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas 1 Folio 73. que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a la luz del principio de la buena fé”2

3. Dejar sin efecto la decisión contenida en el Auto de 03 de febrero de 2017, por el cual el despacho rechaza por extemporáneo el recurso de apelación deprecado por el suscrito en contra de la sentencia del 19 de agosto de 2016, y en su lugar ORDENAR al despacho accionado, dar trámite al recurso de alzada en los términos señalados en las normas procesales.

4. Se preserve en todo momento, el derecho a la igualdad de mi mandante, con ocasión a los fallos de las altas corporaciones citados en el cuerpo de la presente acción, donde se ha decantado de manera favorable situaciones similares”3.

2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 2014, Claudia Patricia Peñuela presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Salud, a fin de que esta le pagara algunas acreencias laborales que a su juicio se le debían. 2.2. El 19 de agosto de 2016, el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la señora Peñuela. Ese mismo día, el Juzgado notificó la providencia mediante estado. No obstante, la

entidad aseguró que el término solo inició a correr desde el 25 de agosto del 2016, puesto en la página web de la Rama Judicial se anotó que la fecha de inicio y de finalización era el 24 de agosto de 2016: 2 Folio 13. 3 Folio 9. Actuaciones del Proceso Fecha Fecha Fecha Fecha de Actuación Anotación Inicia Finaliza de Actuació TérminoTérminoRegistro n NOTIFICACI 19 Aug ACTUACIÓN REGISTRADA EL 24 Aug 24 Aug 19 Aug ON POR 2016 19/08/2016 A LAS 16:18:32. 2016 2016 2016

ESTADO

SENTENCIA

19 Aug DE 19 Aug

ACCEDE PARCIALMENTE 2016 PRIMERA 2016

INSTANCIA 2.3. El 22 de agosto de 2016 se surtió una nueva notificación del fallo de primera instancia. Esta vez, mediante correo electrónico. 2.4. El 6 de septiembre de 2016, la entidad presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 2.5. Antes de que se resolviera el recurso, concretamente el 19 de diciembre de 2016, la entidad presentó incidente de nulidad contra “la decisión de 12 de octubre de 2016”, es decir contra una anotación de esa fecha que se hizo en el Sistema de Gestión Siglo XXI, en la que se apuntó “al despacho con recurso de apelación extemporáneo presentado contra la sentencia proferida” (Negrillas añadidas). 2.6. El 3 de febrero de 2017, el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad de Bogotá rechazó por extemporáneo el recurso de apelación. Y el 24 de marzo

de 2017, negó la nulidad alegada por la entidad.

3. Fundamentos de la acción La entidad accionante sostuvo que el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad de Bogotá vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al haber rechazado por extemporáneo el recurso de apelación.

Explicó que tal recurso no se presentó fuera de término, ya que el último día para interponerlo era el 7 de septiembre de 2016 y, en efecto, se presentó el 6 de septiembre de 2016. Señaló, también, que el término se debía empezar a contar a partir del 25 de agosto de 2016, porque en el Sistema de Gestión Siglo XXI se anotó que la notificación por estado iniciaría a correr desde tal fecha. Por otra parte, aseguró que “si la primera notificación surtida por el despacho se surtió por estado, entiende el suscrito que hubo imposibilidad de practicar la notificación por medios electrónicos y que me está notificando conforme al artículo 295 del CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO”4. Razonamiento por el que afirmó que la notificación que debe tenerse en cuenta para contabilizar la oportunidad del recurso de apelación es la que se efectuó en un primer momento, es decir la realizada mediante estado y no la que se efectuó por correo electrónico. Por último, citó jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en la que se dispone que la información consignada en el Sistema de Gestión Siglo XXI genera confianza legítima para las partes y en la que se amparan los derechos a la defensa y debido proceso vulnerados por haber publicado

información errada en tal sistema.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 13 de marzo de 2018, la magistrada ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta contra el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad de Bogotá y ordenó que se surtiera la notificación a fin de que la autoridad judicial accionada ejerciera su derecho a la defensa. 4.2. El Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad de Bogotá aseguró que en el caso no se cumple el requisito de inmediatez, puesto que ha trascurrido un lapso irrazonable entre el auto que rechazó por extemporáneo el recurso de apelación y el momento en que se presentó la acción de tutela.

A su vez, manifestó que la entidad no empleó los recursos legales que tenía a su disposición para remediar la situación, tal como pudo ser el de queja contra el auto que rechazó la apelación de la sentencia. En virtud a esa omisión, afirmó que el propósito de la acción de tutela no es revivir términos procesales vencidos por la propia desidia. Argumentos por los que solicitó que se negara el amparo por improcedente.

5. Providencia impugnada 4 Folio 4.

Mediante providencia de 3 de abril del 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “A” declaró improcedente el amparo de tutela. Fundamentó su decisión en que no se presentaron los recursos de ley que se tenían para hacer frente a la situación. Concretamente, el Tribunal explicó que en el caso la entidad debió presentar el recurso de reposición y en subsidio de queja

contra el auto de 3 de febrero de 2017 que declaró extemporáneo el recurso de apelación. No obstante, aseguró que lo que hizo la entidad fue presentar incidente de nulidad contra el informe secretarial de fecha 12 de octubre de 2016, en el que el secretario anotó “con recurso de apelación extemporáneo”. Actuación que el Tribunal reprochó, puesto que, en su criterio, lo que la accionante debió hacer fue i) esperar al pronunciamiento del juez sobre el recurso de apelación, ya que el informe secretarial no contiene ninguna decisión judicial y ii) una vez el juez hubiera emitido su decisión, presentar el recurso de queja. No así, la entidad prefirió promover una nulidad contra un documento secretarial antes de que el Juzgado se hubiese pronunciado sobre el recurso de apelación. Por lo tanto, dispuso que si bien el Juzgado incurrió en un yerro al haber efectuado la notificación por estado primero y luego la del correo electrónico, lo cierto era que “la SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD, por intermedio de apoderado tampoco fue acertado en la proposición del instrumento procesal para atacar aquella decisión”5. En este orden de ideas, el Tribunal concluyó que la acción es improcedente, dado que se dejó vencer el término de tres días para presentar queja contra el auto que rechazó por extemporánea la apelación.

6. Impugnación La entidad accionante impugnó la decisión de primera instancia, porque consideró que el Tribunal, en su calidad de juez de tutela, debió privilegiar el

derecho sustancial sobre las formas. Aún más cuando en la sentencia de tutela se reconoció que el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad de Bogotá erró al notificar el fallo de primera instancia. Por lo tanto, reprochó que el análisis se haya limitado a un tema puramente formal, tal como es lo relativo a los recursos. A su vez, explicó que la razón por la que se presentó incidente de nulidad contra la decisión del 12 de octubre de 2016 obedeció a que “al no haber un acto que recurrir, solo se podía controvertir una decisión fijada por el despacho en el sistema del siglo XXI”6. Y agregó que ante la falta de una providencia judicial fue imposible imponer los recursos de ley. Es por ese motivo que no se presentó el recurso de queja, pero sí el incidente de nulidad. 5 Folio 72. Por otra parte, llamó la atención sobre el hecho que el Juzgado pudo sanear el vicio que se produjo por la doble notificación, en aplicación del artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 y por remisión del artículo 137 del Código General del Proceso. Por los motivos expuestos, solicitó que se revocara la decisión de primera instancia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De acuerdo con los antecedentes expuestos, se analizará si se cumplen los requisitos dispuestos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente el de subsidiariedad.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales y el requisito de subsidiariedad 2.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha

reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales7 y especiales8 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 2.2. Uno de esos requisitos generales de procedibilidad es el de subsidiariedad, cuya existencia se deriva del Artículo 86 de la Constitución Política. Norma que señala que la solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no 6 Folio 83. 7 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi)

Injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 8 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción solo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados. O en su defecto, siempre que sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el Artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente. O, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la existencia de otros medios de defensa no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, puesto que bajo ciertas circunstancias su carácter

subsidiario y residual puede llegar a tener algunas excepciones. La Corte Constitucional en Sentencia SU-263 de 20159 precisó que eso puede ocurrir “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."10 De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, dado que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos11. Y si bien la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa; que a pesar de existir no es idóneo, ni eficaz; que se pretende evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional. Lo anterior, en consideración a que la finalidad de la acción de amparo es la protección de derechos fundamentales.

En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del 9 Corte Constitucional. Sentencias T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004 y T-1012 de 2003. 10 Corte Constitucional. Sentencia SU263 de 2015. 11 Corte Constitucional. Sentencia T-301 de 2009. otro medio o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable. Circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional.

3. Análisis del caso 3.1. En el caso la acción de tutela interpuesta es improcedente, porque no se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad dispuestos por la jurisprudencia constitucional.

El requisito que no se satisface es el de subsidiariedad. Esto se debe a que el accionante no agotó todos los mecanismos de defensa judicial que tuvo a su alcance para controvertir la decisión del 3 de febrero de 2017, en la que el Juzgado accionado rechazó por extemporáneo el recurso de apelación. Si bien de la historia del proceso se advierte que el apoderado presentó incidente de nulidad y varios recursos contra el auto que resolvió tal solicitud, lo cierto es que aquel se abstuvo de controvertir la providencia en la que se rechazó el recurso de apelación. Lo que significa que aunque se presentó una nulidad contra la anotación que se publicó en el Sistema de Gestión Siglo XXI según la que la apelación fue extemporánea, en últimas no se emplearon las herramientas

procesales que consagra el ordenamiento jurídico para refutar la decisión judicial en la que se rechazó la apelación. Concretamente, fue el recurso de queja el que no se presentó contra el auto de 3 de febrero de 2017. Mecanismo que el legislador previó expresamente para aquellos casos en que se niega el recurso de apelación12. 3.2. El no cumplimiento del requisito de subsidiariedad significa que la acción de tutela es improcedente. Todo porque en los eventos en que se pretende cuestionar una decisión judicial a través de este mecanismo su procedencia está sujeta a que se cumplan a cabalidad los requisitos generales. Tal obligación no es producto del capricho o del deseo de privilegiar las formas sobre los derechos sustanciales. Lo que sucede es que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos señalados jurisprudencialmente. 12 Ley 1437 de 2011. Artículo 245. Queja. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente, cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento

Civil. 3.3. De manera que el hecho de no haber controvertido con los recursos de ley la providencia que rechazó la apelación constituye un desatino de tal magnitud que significa la improcedencia de la tutela. Pues, se debe recordar que este mecanismo constitucional no es un medio que remedie los desaciertos procesales de las partes. Por lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la providencia impugnada de 3 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “A”, por las razones expuestas en esta decisión.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala

AUSENTE CON PERMISO

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero