CE-25000-23-42-000-2018-01157-01(AC)-2018

SITUACIÓN DE DEBILIDAD MANIFIESTA O DE URGENCIA DEL ACTORAusencia de prueba / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHO A LA IGUALDAD / TEST DE IGUALDAD - Inexistencia de un criterio de

comparación / PROCEDIMIENTO PARA LA LEGALIZACIÓN DE

DOCUMENTOS EXTRANJEROS QUE DEBAN SURTIR EFECTOS EN

COLOMBIA - Incumplimiento / EXIGENCIA DE REGISTRO DE DEFUNCIÓN APOSTILLADO La señora [M.L.S.D.] solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por la Registraduría Nacional del Estado Civil al negar el registro de la defunción de su progenitora [E.M.D.L.] (…) Para el efecto, indicó que no le es posible lograr la apostilla del certificado de defunción de su madre, debido a que la Embajada de Venezuela no realiza dicho trámite y no tiene los recursos para viajar a ese país y, aun si los tuviera, las citas para realizar el trámite las conceden para dentro de un año (…) Sin embargo, dentro del expediente no se encuentra demostrado que la accionante se encuentre en un estado de debilidad manifiesta o en un estado de urgencia que le impida esperar el tiempo fijado en Venezuela para realizar la apostilla del certificado de defunción de su progenitora ni que en caso de no lograrlo en ese período se le cause un perjuicio irremediable (…) respecto a la vulneración al derecho a la igualdad debido a la posibilidad que se le brinda a los venezolanos de registrar un nacimiento sin necesidad de la apostilla (…) la Corte

Constitucional ha desarrollado el test de igualdad, el cual consta de tres etapas de análisis (…) en el presente asunto se aprecia que no se cumple con el primer paso del test al no existir un criterio de comparación, puesto que por un lado se trata del registro de nacimiento, con el cual se pretende el reconocimiento de derechos fundamentales, mientras que en el caso de la referencia se pretende el registro de defunción, con la finalidad de lograr una acreencia económica. Además, debe precisarse que es la propia Ley (…) la que, en los eventos de nacimientos extemporáneos, faculta a las personas para acreditar el nacimiento con declaraciones de dos testigos hábiles (…) lo cual no ocurre cuando se trata de registrar una defunción, ya que la Ley 1260 de 1970 no prevé ese supuesto. En conclusión, se colige que no se presentó un trato desigual por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil al negar el registro de defunción de la señora [E.M.D.L.] por no contar el certificado presentado con la apostilla exigida, y que la accionante no demostró encontrarse en una situación de debilidad manifiesta o frente a la configuración de un perjuicio irremediable.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el test de igualdad y las etapas en las que consta su análisis, consultar las sentencias C-520 de 2016, M.P. María

Victoria Calle Correa, C-104 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-015 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo de la Corte Constitucional. Con salvamento de voto del Consejero Gabriel Valbuena Hernández, sin medio

magnético a la fecha (04/09/2018)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-42-000-2018-01157-01(AC)

Actor: MARTHA LUCÍA SUÁREZ DÍAZ

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la accionante en contra de la sentencia del 13 de junio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. HECHOS RELEVANTES a) Registro de defunción La accionante afirmó que el 16 de febrero de 2000 las Autodefensas Unidas de Colombia, durante la masacre de El Salado, ingresaron en la vivienda de su familia, ubicada en la vereda Palmarito, asesinaron al señor Miguel Antonio Avilés y causaron su desplazamiento, por lo cual el 12 de abril de la misma anualidad se efectuó una declaración jurada de los hechos ocurridos, ante la Personería Municipal de Ovejas, y su progenitora, Eva María Díaz López, se desplazó al municipio de Colón (Venezuela). Manifestó que su progenitora murió el 13 de febrero de 2012 y a ella le

correspondía la suma de $ 5.739.131 pesos a cargo del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo, por concepto de indemnización por el desplazamiento que sufrió, de acuerdo con la sentencia del 30 de mayo de 2014 del Tribunal Administrativo de Sucre y la Resolución 1443 de 2015. Expresó que está adelantando el procedimiento con el objetivo de obtener la indemnización reconocida a su madre, para lo cual requiere realizar la sucesión y, por ende, registrar el acta de defunción de ella. Sin embargo, indicó que la Registraduría Nacional del Estado Civil no ha aceptado el certificado de defunción, debido a que no cuenta con la respectiva apostilla. Sostuvo que la Embajada de Venezuela no está apostillando documentos, por lo cual tendría que viajar para realizar dicho trámite y no cuenta con los recursos para ello y, aun si los tuviera, en el país no se están apostillando documentos por falta de papel. b) Inconformidad Consideró que la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia, al exigirle apostillar el acta de defunción de su progenitora expedido por la Comisión de Registro Civil y Electoral de la República Bolivariana de Venezuela. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales referidos. En consecuencia, pidió realizar una excepción de inconstitucionalidad a la Resolución 3269 del 14 de junio de 2016, la cual exige el requisito de la apostilla, y se ordene a la entidad accionada levantar dicho requerimiento.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO

Registraduría Nacional del Estado Civil (ff. 35-37 vto). La jefe de la Oficina Jurídica, Jeanethe Rodríguez Pérez, señaló que no se encuentra información sobre el registro civil de defunción de la señora Díaz López, pero para realizar su inscripción, es necesario cumplir el trámite estipulado en el artículo 77 del Decreto 1260 de 1970, esto es, que el documento que acredite el fallecimiento esté debidamente apostillado, para de esta forma proceder a inscribirlo. Precisó que, en la sentencia T-212 de 2013, la Corte Constitucional dispuso, como medida provisional, que en el caso de los venezolanos podría efectuarse la inscripción de los registros de nacimiento sin el requisito de la apostilla, con la finalidad de que pudieran tener acceso a derechos fundamentales. Expuso que la función de identificación corresponde al registrador delegado para el Registro Civil y la Identificación y al director nacional del Registro Civil, de conformidad con el Decreto 1010 de 2000. Por lo expuesto, solicitó negar al amparo solicitado. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 13 de junio de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, negó el amparo solicitado y exhortó a la Defensoría del Pueblo, para que, en cumplimiento de sus funciones, asesore, oriente y acompañe a la accionante en el trámite de la inscripción del registro civil de defunción de la señora Eva María Díaz López. Para adoptar la anterior decisión, consideró que dentro del expediente no obra ninguna prueba que acredite que la accionante inició algún trámite ante la

Registraduría Nacional del Estado Civil o ante una Notaría, con el objetivo de realizar la inscripción del registro civil de defunción de la señora Eva María Díaz López, ni que la entidad haya negado su solicitud. Agregó que tampoco existe prueba de que la señora Díaz López tenga una condición de amenaza o que requiera atención para superar alguna condición de vulnerabilidad. Aclaró que no puede predicarse vulneración al derecho a la igualdad, ya que es distinta la habilitación de registrar, sin apostillar, un nacimiento de un niño nacido en Venezuela, hijo de padres colombianos, y otra muy diferente sentar el registro civil de defunción de un nacional colombiano que fallece en Venezuela. Añadió que en el primero de los casos se exige otro tipo de formalidades, con el fin de garantizar el derecho fundamental del menor a tener una personalidad. IMPUGNACIÓN El 20 de junio de 2018 la accionante impugnó la sentencia dictada en primera instancia. Para el efecto, afirmó que es viable la flexibilización de la exigencia de la apostilla para registrar la defunción de su progenitora, pues si bien el fin de la norma que señala dicho requerimiento es brindar certeza de sobre la legitimidad y legalidad del documento, también lo es que las actuales circunstancias en Venezuela, que son un hecho notorio, permiten dicha situación, como ocurrió para el caso de los registros de nacimiento. Insistió en que la exigencia de la apostilla es una carga imposible de cumplir, puesto que la embajada y consulados de Venezuela en Colombia no prestan el servicio de apostilla y no cuenta con los recursos para viajar a ese país. Reiteró

que en Venezuela no están apostillando documentos por falta de papel, según se observa de la página web de asignación de citas, las cuales se otorgan para dentro de un año aproximadamente. Comunicó que no aportó pruebas de su solicitud ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, ya que el documento no le fue recibido, lo cual sólo ocurriría hasta que esté apostillado. En esa medida, estimó que la parte accionada, al pedirle ese requisito, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia, por lo que reiteró sus pretensiones. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual regula que: «[…]Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La accionante demostró que se encuentra en una circunstancia de debilidad manifiesta o ante la configuración de un perjuicio irremediable que haga necesario el amparo solicitado? 2. ¿Se configura un trato desigual entre el deber de la accionante de apostillar el documento que acredita el fallecimiento y la posibilidad que se le ha brindado a los venezolanos de registrar el nacimiento con dos testigos? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) Análisis de las pretensiones de la accionante y examen del trato desigual alegado.

Veamos:

I. Análisis de las pretensiones de la accionante a) Situación especial La señora Martha Lucía Suárez Díaz solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por la Registraduría Nacional del Estado Civil al negar el registro de la defunción de su progenitora, Eva María Díaz López, lo cual es necesario para poder realizar la sucesión y, así, obtener el pago de la indemnización que le fue otorgada a su madre por parte del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo.

Para el efecto, indicó que no le es posible lograr la apostilla del certificado de defunción de su madre, debido a que la Embajada de Venezuela no realiza dicho trámite y no tiene los recursos para viajar a ese país y, aun si los tuviera, las citas para realizar el trámite las conceden para dentro de un año. Así las cosas, lo primero en lo cual se repara es que la pretensión última de la accionante es lograr el pago de la suma de dinero que fue reconocida a su progenitora por concepto de indemnización dentro de la acción de grupo que fue instaurada para dicho fin. Sin embargo, dentro del expediente no se encuentra demostrado que la accionante se encuentre en un estado de debilidad manifiesta o en un estado de urgencia que le impida esperar el tiempo fijado en Venezuela para realizar la apostilla del certificado de defunción de su progenitora ni que en caso de no lograrlo en ese período se le cause un perjuicio irremediable. Igualmente, tampoco demostró que carezca de los medios económicos necesarios

para desplazarse al extranjero y realizar los trámites exigidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con la Resolución 3269 de 2016, mediante la cual se adoptó el procedimiento para apostillar y/o legalizar documentos y, así, poder realizar el registro de la defunción de la señora Eva María Díaz López. b) Examen del trato desigual Ahora bien, respecto a la vulneración al derecho a la igualdad debido a la posibilidad que se le brinda a los venezolanos de registrar un nacimiento sin necesidad de la apostilla, debe traerse a colación que el artículo 13 de la Constitución Política dispone que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, por lo cual tienen derecho a la misma protección y trato por parte de las autoridades y gozan de iguales derechos, libertades y oportunidades sin ningún tipo de discriminación. Igualmente, estipula que el Estado debe promover las condiciones para que exista una igualdad real y efectiva y adoptar medidas a favor de grupos discriminados y proteger especialmente a quienes estén en una circunstancia de debilidad manifiesta. Los anteriores mandatos han sido ampliamente protegidos y consagrados en instrumentos internacionales1. Ahora bien, en relación con los tratos diferenciados el máximo tribunal constitucional, en sentencias recientes2, ha reiterado que los tratos diferenciados únicamente son autorizados cuando exista una justificación razonable y proporcional y con ello se busque un fin constitucionalmente legítimo. Con el fin de establecer si existe una vulneración al derecho a la igualdad, la Corte Constitucional3 ha desarrollado el test de igualdad, el cual consta de tres etapas

de análisis: determinar si existen criterios de comparación, si existe un trato desigual entre iguales y si es así, debe determinarse si está justificado. Para comprobar si es un trato justificado, debe establecerse cuál es el fin buscado con la medida, el medio empleado y la relación entre el medio y el fin. En ese orden de ideas, en el presente asunto se aprecia que no se cumple con el primer paso del test al no existir un criterio de comparación, puesto que por un lado se trata del registro de nacimiento, con el cual se pretende el reconocimiento de derechos fundamentales, mientras que en el caso de la referencia se pretende el registro de defunción, con la finalidad de lograr una acreencia económica. Además, debe precisarse que es la propia Ley, concretamente el artículo 50 de la Ley 1260 de 1970, el artículo 1º del Decreto 2188 de 2011 y el artículo 1º del Decreto 356 de 2017, la que, en los eventos de nacimientos extemporáneos, 1 Ver entre otros: Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 1º), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo 2º), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 8, 17, 23 y 24), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 3º), Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (artículo 4º). Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (considerandos y artículo 3º). 2 Ver entre otras sentencias: C-934/13 y T-515/16.

3 Ver entre otras sentencias: C-015/14, C-104/16 y C-520/16. faculta a las personas para acreditar el nacimiento con declaraciones de dos testigos hábiles, lo cual fue aplicado por la Corte Constitucional en la sentencia T212 de 2013 y en otras decisiones posteriores en los casos del registro de nacimiento de venezolanos con padres colombianos4, lo cual no ocurre cuando se trata de registrar una defunción, ya que la Ley 1260 de 1970 no prevé ese supuesto. En conclusión, se colige que no se presentó un trato desigual por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil al negar el registro de defunción de la señora Eva María Díaz López, por no contar el certificado presentado con la apostilla exigida, y que la accionante no demostró encontrarse en una situación de debilidad manifiesta o frente a la configuración de un perjuicio irremediable. Por lo tanto, se confirmará la sentencia del 13 de junio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Martha Lucía Suárez Díaz en contra de la Nación-Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia del 13 de junio de 2018 proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Martha Lucía Suárez Díaz en contra de la Nación-Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 4 Ver entre otras sentencias: T-421/17 y T-023/18.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

(Salvó el voto)

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS