CE-25000-23-42-000-2019-00553-01(AC)A-2019

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción /

CUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA / DERECHO

DE PETICIÓN

[E]l caso que dio origen a la presente controversia de desacato, consistió en que el señor [J.H.G.H.] interpuso sendos derechos de petición ante la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa Nacional, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Defensoría del Pueblo de Colombia, los días 29 y 30 de agosto de 2018 y 1º y 26 de febrero de 2019. En todos ellos la petición fue la misma: la solicitud de información acerca de si el Estado tenía interés en llegar a una solución amistosa con las víctimas del caso identificado con el número 13.633 tramitado en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (…) [A] través de sentencia de 18 de julio de 2019, tuteló el derecho fundamental de petición del señor [J.G.H.] y profirió las órdenes antes aludidas contra el Director General de la UARIV, el Defensor del Pueblo y la Ministra de Justicia y del Derecho. (…) [Y]a existe una respuesta definitiva por parte de la autoridad competente frente al requerimiento del actor, permiten concluir que la condena impuesta al Defensor del Pueblo deviene en inane, aun cuando esa entidad insistió en afirmar que no recibió el derecho de petición

elevado por el accionante. Tales apreciaciones no pueden ser objeto de análisis a través del presente grado jurisdiccional de consulta, en el que, como se dijo (…) corresponde únicamente verificar el cumplimiento efectivo de la orden de tutela impartida, además que no es posible hacer apreciaciones referentes al alcance de la orden de amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-42-000-2019-00553-01(AC)A

Actor: JOSÉ HUMBERTO GÓMEZ HERRERA

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, UNIDAD PARA LA

ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS - UARIV Y

DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE COLOMBIA

1. Procede la Sala a decidir el grado de consulta de la providencia de septiembre 24 de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que declaró que el Director General de la UARIV, el Defensor del Pueblo y la Ministra de Justicia y del Derecho, incurrieron en desacato por incumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela de 26 de abril de 2019, modificado en segunda instancia por esta Corporación el 18 de julio de 2019, y les impuso sendas sanciones, consistentes en multas de dos (2)

salarios mínimos mensuales legales vigentes.

I. ANTECEDENTES

2. Esta Sala de decisión, mediante providencia de segunda instancia de 18 de julio de 2019, amparó el derecho fundamental de petición del accionante y, en consecuencia, dictó las siguientes órdenes: CUARTO: ORDENAR al señor Ministro de Defensa Nacional, o a quien haga sus veces, que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, proceda a contestar de fondo la petición del actor de fecha 30 de agosto de 2018, por medio de la cual solicita una reunión informativa en aras de determinar si el Estado tiene voluntad de una solución amistosa en el caso 13.633 de la CIDH, y a notificar la respuesta en los términos de los artículos 66 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

Del mismo modo, si no lo ha hecho, proceda a iniciar el trámite para notificar al actor el Oficio No. OFI19-17245 MDN-DVPAIDH de 4 de marzo de 2019, por medio del cual se da respuesta a la petición del actor de fecha 26 de febrero de 2019, y a culminarla en los términos legales. Asimismo, para que en virtud del artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, remita la petición de 26 de febrero de 2019 a la ANDJE y envíe copia del oficio remisorio al actor.

QUINTO: ORDENAR al señor Director General de la UARIV, o a quien haga sus veces, que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a contestar de fondo la petición que elevó el actor el 29 de agosto de 2018, y a

notificar la respuesta en los términos de los artículos 66 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

SEXTO: ORDENAR al señor Defensor del Pueblo, o a quien haga sus veces, que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a contestar de fondo y de manera congruente la petición que elevó el actor el 29 de agosto de 2018, y a notificar la respuesta en los términos de los artículos 66 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

SÉPTIMO: ORDENAR a la señora Ministra de Justicia y del Derecho, o a quien haga sus veces, que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a contestar de fondo y de manera congruente las peticiones que elevó el actor el 30 de agosto de 2018 y el 26 de febrero de 2019, a través de las cuales solicitó una reunión informativa con el Estado en aras de determinar si hay interés por parte de éste en proponer una solución amistosa a las víctimas del caso 13.633 de la CIDH, y a notificar la respuesta en los términos de los artículos 66 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

II. TRÁMITE PROCESAL

3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dispuso dar apertura al trámite de desacato frente a las autoridades contra las que se dictaron las órdenes antes transcritas, ordenó correr traslado de la decisión y requirió a los incidentados para que rindan informes sobre el cumplimiento del fallo.

Providencia objeto de consulta

4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, a través de providencia de 24 de septiembre de 2019, declaró que el Director General de la UARIV, el Defensor del Pueblo y la Ministra de Justicia y del Derecho, incurrieron en desacato por incumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela de 26 de abril de 2019, modificado en segunda instancia por esta Corporación el 18 de julio de 2019, y les impuso sendas sanciones, consistentes en multas de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

5. Como fundamento de su decisión, precisó que la UARIV guardó silencio, a pesar de estar notificada de la apertura del trámite incidental de desacato, por lo que concluyó que esa entidad hizo caso omiso a la orden impartida en la sentencia de tutela.

6. En cuanto a la petición que el actor elevó ante la Defensoría del Pueblo, coligió que persiste la vulneración por parte de esa entidad al derecho fundamental de petición del actor, por cuanto en su informe de respuesta se refirió a una petición distinta de aquella sobre la que se declaró el amparo y no coinciden los datos de la fecha en que recibió el requerimiento.

7. Frente a la petición incoada ante el Ministerio de Justicia y del Derecho, evidenció que esa autoridad dispuso la remisión al Ministerio de Relaciones Exteriores, sin que haya emitido algún pronunciamiento de fondo sobre el requerimiento del actor, siendo esa la orden que le fue impartida. Anotó que si esa cartera ministerial consideraba que no era competente para resolver la solicitud

del actor debió manifestarlo durante el trámite de la tutela sin que sea posible revivir un debate de instancia.

III. CONSIDERACIONES

8. El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, señala: Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. (…) El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumpla su sentencia.

9. A su vez, el artículo 52 ibídem, dispone: La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, (…) sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

10. La acción de tutela pretende asegurar a todas las personas una vía de acceso a la justicia encaminada a proteger de manera eficaz los derechos fundamentales cuando han sido objeto de vulneración o amenaza. Si el juez constitucional se da cuenta que alguna autoridad pública o un particular quebrantó las garantías fundamentales, le ordena que tome las medidas tendientes a la cesación de la vulneración o amenaza y le da un plazo para ello.

11. En caso de incumplimiento de una sentencia de tutela, el afectado está autorizado para pedir la orden de desacato y el juez debe verificar si el fallo fue o no cumplido total o parcialmente, y en el evento de no haberse acatado, podrá imponer la sanción que corresponda a quien desacató. Sin embargo, en materia

de desacato la responsabilidad es personal y subjetiva, no siendo suficiente para sancionar, la constatación objetiva del incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, sino que debe tener en cuenta los factores que impidieron el cabal cumplimiento de la sentencia.

12. También ha de recordarse que el inciso 2° del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece que el “juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta cuando cumplan su sentencia”, lo cual da a entender que tal sanción se impone con el propósito de compeler al accionado a cumplir.

13. Debe recalcar la Sala que el objeto de la presente actuación no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de tutela, al punto de realizar un nuevo estudio sobre la procedencia de la acción, sino que se contrae a establecer si existe renuencia o no por parte del sancionado en el cumplimiento de la orden; asimismo, la consulta en el desacato está instituida no sólo para verificar la efectividad de la protección del derecho que mediante el fallo se amparó al tutelante también está consagrada para revisar que la sanción impuesta por la a quo sea justa, equitativa y adecuada al propósito dispuesto y concordante con la norma que la consagra. En consonancia con el anterior criterio, la Corte Constitucional en la sentencia T – 086 de 2003 señaló: El juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes. Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso

concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no ha habido incumplimiento, no procede la sanción por desacato. Análisis de las fases objetiva y subjetiva del incumplimiento de la orden de tutela

14. Se advierte que al momento de la apertura del incidente de desacato, a través de auto del 16 de septiembre de 20191, se individualizó, identificó y precisó a cada uno de los funcionarios contra los cuales se dirigía dicha actuación, siendo estos la doctora Margarita Leonor Cabello Blanco, Ministra de Justicia y del Derecho y los doctores Guillermo Botero Nieto, Ministro de Defensa Nacional, Ramón Alberto Rodríguez, Director General de la UARIV y Carlos Alfonso Negret, Defensor del Pueblo. 1 Folios 19 y 20

15. La notificación electrónica de esa providencia se surtió el mismo día, acorde con lo estipulado en el artículo 197 del C.P.A.C.A. y está probada la remisión de

esa actuación procesal a cada uno de los correos de las entidades involucradas2.

16. Lo mismo aconteció en la sanción impuesta en la providencia consultada de 24 de septiembre de 2019, en tanto la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca notificó de esa decisión a todas las autoridades vinculadas al trámite incidental, como dan cuenta las notificaciones electrónicas obrantes en el expediente3.

17. Implica lo anterior que en el curso incidental el a quo respetó las garantías al debido proceso de las autoridades vinculadas y sancionadas, a efectos de garantizar su participación en defensa de sus intereses.

Caso concreto

18. Se reitera que, el caso que dio origen a la presente controversia de desacato, consistió en que el señor José Humberto Gómez Herrera interpuso sendos derechos de petición ante la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa Nacional, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Defensoría del Pueblo de Colombia, los días 29 y 30 de agosto de 2018 y 1º y 26 de febrero de 2019. En todos ellos la petición fue la misma: la solicitud de información acerca de si el Estado tenía interés en llegar a una solución amistosa con las víctimas del caso identificado con el número 13.633 tramitado en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

19. Esta Sala de decisión, a través de sentencia de 18 de julio de 2019, tuteló el

derecho fundamental de petición del señor José Gómez Herrera y profirió las órdenes antes aludidas contra el Director General de la UARIV, el Defensor del Pueblo y la Ministra de Justicia y del Derecho. 2 Folios 21 a 28 3 Folios 151 a 156

20. Durante el trámite incidental la UARIV allegó un memorial de oposición en el que manifestó que, con oficio no. 20187205132941 de 9 de septiembre de 2019, informó al actor que su petición fue remitida a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por ser la entidad que cuenta con representación estatal ante las instancias internacionales de protección de derechos humanos, de conformidad con los artículos 48 y 49 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 37.4, 40 y 48 del Reglamento de la Comisión

Interamericana de Derechos Humanos.

21. La Defensoría del Pueblo insistió, como lo hiciera durante el trámite de tutela, que ante esa entidad, el actor no radicó ninguna petición por lo que resultaba imposible dar cumplimiento a la orden impartida.4

22. Por su parte, el Ministerio de Justicia y del Derecho informó que la petición radicada por el actor fue trasladada al Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante oficio no. MJD-OFI19-0005524-DJU-1500 de 4 de marzo de 2019, además aportó al expediente copia del oficio por medio del cual envió al accionante la respuesta a sus petitorios, informándole que fueron remitidos a la cartera ministerial referida.

23. De las pruebas recaudadas y el informe de respuesta presentado por el

Ministerio de Relaciones Exteriores durante el trámite de tutela quedó probado que, al igual que la UARIV, la Cancillería remitió el petitorio radicado por el señor Gómez Herrera a la ANDJE, tras considerar que esa era la entidad competente para dar respuesta definitiva a la petición incoada, relacionada con la información acerca del interés del Estado en llegar a una solución amistosa con las víctimas del caso que actualmente conoce la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA.

24. Para resolver la presente controversia es fundamental precisar que, de conformidad con el Decreto 4085 de 2011, “Por el cual se establecen los objetivos y la estructura de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado”, una de las dependencias de la ANDJE es la Dirección de Defensa Jurídica Internacional, entre cuyas competencias se encuentran las de coordinar o asumir la defensa 4 Frente a esa afirmación, la Sala precisa que el fallo de tutela de 18 de julio de 2019, se fundó en todos los medios de prueba obrantes en el expediente, entre ellas, la copia aportada como documento anexo al memorial de tutela, donde constó la radicación de la petición con el sello de recibido por parte de la Defensoría del Pueblo. jurídica del Estado en los procesos que se adelanten ante los órganos de supervisión del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, entre ellos la Comisión Interamericana de Derechos Humanos establecida en la Carta de la

Organización de Estados Americanos – OEA.

25. Implica lo anterior que, en estricto sentido, todos los requerimientos elevados

por el accionante en ejercicio del derecho de petición y que tuvieron un mismo propósito -el trámite de solución amistosa en el Caso 13.633 ante la CIDH-, debían ser remitidos por cada una de las entidades a la ANDJE, -como en efecto se hizode conformidad con el artículo 21 de la Ley 1755 de 20155, para que sea esa entidad, en ejercicio de sus competencias legales, la que brinde una respuesta definitiva ante el requerimiento del señor José Humberto Gómez Herrera.

26. Ahora bien, está acreditado que, luego de tener conocimiento de las reiteradas peticiones del accionante, la ANDJE, como entidad legalmente facultada para dar respuesta efectiva, convocó al accionante a una reunión informativa que se celebró el día 4 de septiembre de 2018 y que a partir de ese momento iniciaron los acercamientos relacionados con la posibilidad de iniciar el trámite de solución amistosa. Además que se acordó la celebración de una reunión futura para comunicar de manera definitiva la posición de la Agencia frente a tal solicitud.

27. Finalmente, mediante oficio no. 20196010022481-GDI de 9 de abril de 2019, la ANDJE dio respuesta definitiva donde informó al demandante que, por el momento, no era procedente iniciar el trámite de una solución amistosa en el Caso 13.633 ante la CIDH.

28. Con lo anterior, esta instancia puede concluir que la respuesta brindada por la ANDJE constituyó la manifestación de fondo, clara y precisa frente al cúmulo de peticiones elevadas por el accionante, y que la remisión definitiva de cada una de esas peticiones por parte de las entidades, al carecer de competencia, permitió

que cesara la trasgresión al derecho fundamental de petición del accionante inicialmente declarada en sede de tutela. 5 Artículo 21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente.

29. Es claro que la finalidad del fallo de tutela fue cumplida, teniendo en cuenta que las múltiples peticiones radicadas por el señor José Gómez Herrera, ante las entidades que hicieron parte del trámite constitucional, confluyeron en una misma petición y que la misma ya fue resuelta por la autoridad competente, en dicha medida no es posible predicar la renuencia por parte de las autoridades incidentadas en el cumplimiento de la orden de tutela ante la efectividad de la protección del derecho que se amparó mediante fallo.

30. A la fecha no existe un proceder de las entidades implicadas que implique el quebrantamiento de las garantías fundamentales del accionante por cuanto, con posterioridad al fallo, se tomaron las medidas tendientes a la cesación de la vulneración declarada, en tal medida esta instancia verifica la efectividad de la protección del derecho amparado.

31. Las anteriores razones, según las cuales es evidente que ya existe una respuesta definitiva por parte de la autoridad competente frente al requerimiento

del actor, permiten concluir que la condena impuesta al Defensor del Pueblo deviene en inane, aun cuando esa entidad insistió en afirmar que no recibió el derecho de petición elevado por el accionante. Tales apreciaciones no pueden ser objeto de análisis a través del presente grado jurisdiccional de consulta, en el que, como se dijo en antelación, corresponde únicamente verificar el cumplimiento efectivo de la orden de tutela impartida, además que no es posible hacer apreciaciones referentes al alcance de la orden de amparo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 24 de septiembre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección D, y en su lugar, DECLÁRESE que no hay lugar a imponer sanción alguna al doctor Carlos Alfonso Negret, en calidad de Defensor del Pueblo, al doctor Ramón Alberto Rodríguez Andrade, en calidad de Director General de la UARIV y a la doctora Margarita Leonor Cabello Blanco, Ministra de Justicia y del Derecho, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente

ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Magistrado