CE - 250002315000201002609011SENTENCIA20230509085125

Radicado: 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: Radicación:

Demandantes: Demandados:

ACCIÓN POPULAR 25000-23-15-000-2010-02609-01

JOSÉ ANTONIO MEDINA TOVAR, MAYFREDY PENAGOS,

JULIO GÓMEZ, JAVIER CIFUENTES COSMA, JOSÉ

ERNESTO FULA Y LUCIANO MORENO

NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE, INSTITUTO

NACIONAL DE VÍAS, INSTITUTO NACIONAL DE

CONCESIONES Y LA SOCIEDAD CONCESIONES CCFC •

S.A. TEMA/ SUBTEMA: ACCIÓN POPULARCaracterísticas Generales. FACULTADES DEL JUEZ DE LA ACCIÓN POPULAR. PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN ACCIÓN POPULARGarantía de los derechos de las partes. DERECHOS COLECTIVOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO­ Características. ACCIÓN POPULARProcedencia en relación con asuntos contractualesel análisis de legalidad de cláusulas contractuales es limitado. CARGA ARGUMENTATIVA­ Actor popular debe presentar argumentos precisos y concretos .. • MORALIDAD ADMINISTRATIVATransgresión no acreditada por la mera existencia de hallazgos

el análisis de legalidad de cláusulas contractuales es limitado. CARGA ARGUMENTATIVA­ Actor popular debe presentar argumentos precisos y concretos .. • MORALIDAD ADMINISTRATIVATransgresión no acreditada por la mera existencia de hallazgos fiscales. COSTAS EN ACCIÓN POPULARImprocedentes por no estar acreditada la mala fe. Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia de treinta (30) de septiembre de dos mil catorce (2014), a través de la 1Radicado: 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros cual la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la acción popular de la referencia.

l. SÍNTESIS DEL CASO Los demandantes solicitan el amparo de los derechos colectivos a la mofialidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, los cuales consideran transgredidos como consecuencia de la inadecuada ejecución del Contrato de Concesión_ Nº 0937 de 1995, a través del cual se pactó la construcción de la vía Bogotá - Facatativá - Los Alpes, debido a que, en términos generales: i) el contratista ha incumplido sus obligaciones, en particular respecto de las obras de la Fase 11, por lo que, pese a que han transcurrido varios años desde la celebración del contrato, éstas no se han concluido; ii) la administración permitió el cobro de peajes antes de la etapa de operación y la financiación de la obra con tales rubros, y iii) la forma como fue prevista la cláusula quinta del contrato genera una ganancia

del contrato, éstas no se han concluido; ii) la administración permitió el cobro de peajes antes de la etapa de operación y la financiación de la obra con tales rubros, y iii) la forma como fue prevista la cláusula quinta del contrato genera una ganancia desproporcionada para el contratista, al contemplar un incentivo perverso de acuerdo con el cual entre más se demore la obra mayor es el valor que percibe por la misma1 . El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se demostró la transgresión a los· derechos colectivos, decisión que fue apelada por la parte actora.

11. ANTECEDENTES

1. La demanda, su reforma y el trámite de admisión 1.1. El quince (15) de mayo de dos mil nueve (2009)2, los señores José Antonio Medina Tovar, Mayfredy Penagos, Julio Gómez, Javier Cifuentes Cosma, José Ernesto Fula y Luciano Moreno, de forma conjunta y a través de apoderada judicial, presentaron acción popular en contra del Ministerio de Transporte, del Instituto 1 Como se explica en acápite posterior de esta providencia, estos cargos surgen de lo aducido en la demanda y en la reforma a la misma. 2 Folios 41 a 47 del Cuaderno Principal N° 1. 2 • IRadicado: 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros Nacional de Vías (en adelante INVIAS3) y de la sociedad Concesiones CCFC S.A. puesto que, a su juicio, dichas entidades vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público4.

Nacional de Vías (en adelante INVIAS3) y de la sociedad Concesiones CCFC S.A. puesto que, a su juicio, dichas entidades vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público4. Como sustento de lo anterior, narraron la situación fáctica que la Sala resume a continuación: 1.1.1. El treinta (30) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995), el INVIAS y la sociedad Concesiones CCFC S.A celebraron el Contrato de Concesión Nº 0937, con el objeto de realizar "los estudios, diseños definitivos de las obras de rehabilitación y construcción de la carretera Bogotá­ Facatativá- Los Alpes del Tramo 08 de la ruta 50 en el departamento de Cundinamarca". De acuerdo con los demandantes, allí se pactó que el referido proyecto se desarrollaría en tres (3) etapas: i) etapa de diseño y programación, ii) etapa de construcción, y iii) etapa de operación. Para el desarrollo de esas fases se previó un término de doscientos sesenta y cinco (265) meses, contados desde el inicio de la etapa de diseño, y un valor total de sesenta y un mil cuatrocientos setenta y dos millones de pesos ($61.472.000.000), discriminados así: i!1;tl!''.''.'' '. . ,;1;,.,, ,. ' i.j1 i/l:¡·¡¡1;1 -: :¡¡i:;'i¡1:'•:' :fi:i.:t ',, . '. -, ,. . . • IIIr· ·EM•iil'II"'" -"¡·w111:1" • • •• _ .:::·':: ,1:.1,1,• 1 • Elaboración de los estudios y diseños construcción

• IIIr· ·EM•iil'II"'" -"¡·w111:1" • • •• _ .:::·':: ,1:.1,1,• 1 • Elaboración de los estudios y diseños construcción Construcción Costo financiero de la construcción lnterventoría de diseños v construcción '''t'."i de Infraestructura de operación (compra de predios, qastos operativos, impuestos) '. '¡'! •• PRECl01i • -<Yfi11i1_fi $ 833.000.000

$ 43.000.000.000 $ 8.063.000.000 $ 1.212.000.000 $ 8.364.000.000 1.1.2. Dicho contrato fue objeto de varias modificaciones, dentro de las cuales destacaron que el dieciocho (18) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997) se modificó la cláusula decimotercera para indicar que, aunque lo 3 En el año dos mil tres (2003), las funciones del INVIAS fueron trasladadas al Instituto Nacional de Concesiones (INCO), en tanto en el año dos mil once (2011) y conforme al Decreto 4265 de 2011, las funciones de esta última entidad fueron asumidas por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). 4 Contemplados en los literales b) y e) del articulo 4º de la Ley 472 de 1998. 3Radicado: 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros relativo a la compra de predios se había estimado en un valor de tres mil millones de pesos ($3.000.000.000), en realidad costaría diecinueve mil

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros relativo a la compra de predios se había estimado en un valor de tres mil millones de pesos ($3.000.000.000), en realidad costaría diecinueve mil millones de pesos ($19.000.000.000), excedente que el INVIAS se comprometió a asumir. 1.1.3. El catorce (14) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998), las partes convinieron modificar nuevamente el contrato a fin de: • Aumentar el valor del costo de construcción en diez mil millones de pesos ($10.000.000.000); • Disponer la reubicación del peaje "Tres Esquinas"; y • Autorizar el cobro de peajes durante la etapa de construcción, valores que se utilizarían para financiar obras adicionales. 1.1.4. Según narraron los demandantes, el veintiocho (28) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) comenzó efectivamente el cobro de peajes en la vía a través de dos casetas, cobro que se ha extendido por más de diez (1 O) años y que, a dos mil ocho (2008), había generado un recaudo de cuatrocientos mil millones de pesos ($400.000.000.000).

En este contexto, la parte actora afirmó que se han vulnerado los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, debido a que, de un lado, no se han ejecutado las obras pactadas y, del otro, se permitió el cobro anticipado de peajes. Frente a lo primero, indicó que "han transcurrido 13 años desde la firma del contrato (30 de junio de 1995) sin que el concesionario hubiera ejecutado las obligaciones a

cobro anticipado de peajes. Frente a lo primero, indicó que "han transcurrido 13 años desde la firma del contrato (30 de junio de 1995) sin que el concesionario hubiera ejecutado las obligaciones a su cargo'f>. En tanto, respecto de lo segundo, alegó que "/os peajes no constituyen un recurso público, hacen parte de la remuneración del concesionario a través de la cual recupera la inversión. Pero en el caso presente se ha venido cobrando el peaje desde el día 28 de diciembre de 1998, es decir por más de 10 años sin que hasta 5 Folio 43 del Cuaderno Principal N° 1. 4Radicado: 25000-23-1 5-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros hoy se hayan ejecutado las obras a que se comprometió el concesionario lo que constituye un enriquecimiento indebido y por ende quebranta la moralidad administrativa (. . .) "6.

En consecuencia, los accionantes plantearon como pretensiones las siguientes: "Primera: Se declare que los demandados infringieron gravemente el principio de moralidad administrativa en el desarrollo del contrato 0937 de 30 de junio de 1995 celebrado entre el INVIAS y la sociedad Concesiones CCFC S.A el 30 de junio de 1995 (sic).

Segunda: Se declare igualmente que en desarrollo del citado contrato se defraudó el patrimonio público.

Tercero (sic): que como consecuencia de las anteriores declaraciones se declare terminado el contrato de 0937 de 30 de junio de 1995 celebrado entre el INVIAS y la sociedad Concesiones CCFC S.A el 30 de junio de 1995. Cuarto (sic): Se condene a pagar a los demandantes la indemnización a la

declare terminado el contrato de 0937 de 30 de junio de 1995 celebrado entre el INVIAS y la sociedad Concesiones CCFC S.A el 30 de junio de 1995. Cuarto (sic): Se condene a pagar a los demandantes la indemnización a la que se refiere la ley. Esto es al derecho de acuerdo a los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998''1_ 1.2. El dieciocho (18) de mayo de dos mil nueve (2009)8, el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Facatativá admitió la demanda y ordenó la notificación de la misma a la Nación - Ministerio de Transporte, al INVIAS y a la sociedad Concesiones CCFC S.A., así como al Ministerio Público. 1.3. Mediante escrito de doce (12) de agosto de dos mil nueve (2009), la parte actora reformó la demanda para adicionar algunos hechos y modificar las pretensiones9. Así, además de insistir en que para la fecha no se habían cumplido las obras de la Fase 11, los accionantes indicaron que ellas no se han pagado con el capital aportado por el contratista sino con lo recaudado por peajes que, por demás, se instalaron mucho antes de que se hubieran iniciado las mismas 1°. 6 Folio 44 del Cuaderno Principal N° 1. 7 Folio 41 del Cuaderno Principal N° 1. 6 Folio 49 del Cuaderno Principal N° 1. 9 Folios 122 y siguientes Cuaderno Principal Nº 1. 1° Folios 133 y 13 4 del Cuaderno Principal N° 1. 5Radicado: 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros

5Radicado: 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros Adicionalmente, señalaron que en la cláusula quinta del contrato se pactó que las obras ejecutadas no se pagarían por un valor real "sino con un valor superior y desproporcionado, porque se trae a un valor presente con la actualización por costo de vida", de manera que al contratista le conviene "demorar'' las obras en tanto entre más "se demoren mayor es la desproporción entre el valor real de la obra y el valor que cobra el concesionario", situación que, según afirma, atenta contra los derechos colectivos invocados. • A partir de esas consideraciones, la parte actora modificó las pretensiones

inicialmente incoadas, así: "PRIMERAS PRETENSIONES SUBSIDIARIAS Primera: Se declare que Concesiones CCFC S.A incumplió con el contrato mencionado en el hecho primero de la demanda, en la medida que han transcurrido más de 14 años sin el cabal cumplimiento de la FASE II del mismo.

Segunda: Se declare que Concesiones CCFC S.A incumplió dicho contrato en la medida que las obras no se financiaron con capital aportado por el contratista, sino por lo recaudado con los peajes (instalados años ·antes de haber comenzado las obras que tampoco han culminado).

Tercera: En consecuencia, se declare que las demandadas quebrantaron el principio de moralidad administrativa.

Cuarta: Igualmente se decrete la resolución del contrato con la correspondiente indemnización de perjuicios decretados a favor de la entidad pública que los tenga a su cargo, tal y como establece el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

Cuarta: Igualmente se decrete la resolución del contrato con la correspondiente indemnización de perjuicios decretados a favor de la entidad pública que los tenga a su cargo, tal y como establece el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

Quinta: Que se reconozca a los demandantes los incentivos de ley.

SEGUNDAS PRETENSIONES SUBSIDIARIAS Primera:.Se declare que Concesiones CCFC S.A incumplió con el contrato mencionado en el hecho primero de la demanda, en la medida que han transcurrido más de 14 años sin el cabal cumplimiento de la FASE II del mismo.

Segunda: Se declare que Concesiones CCFC S.A incumplió dicho contrato en la medida que las obras no se financiaron con capital aportado por el 6 '. ¡.ili ,l ,,/ Radicado 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros contratista, sino por lo recaudado con los peajes (instalados años antes de haber comenzado las obras que tampoco han culminado) Tercera: Igualmente se decrete la resolución del contrato con la correspondiente indemnización de perjuicios decretados a favor de la entidad pública que los tenga a su cargo, tal y como establece el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

Cuarta: Que se reconozca a los demandantes los incentivos de ley.

TERCERAS PRETENSIONES SUBSIDIARIAS Primera: Se declare que la cláusula quinta del contrato mencionado en los hechos de la demanda quebranta el principio de moralidad administrativa en la medida que las obras efectuadas se terminan pagando por un valor mayor al valor real con una ganancia desproporcionada.

hechos de la demanda quebranta el principio de moralidad administrativa en la medida que las obras efectuadas se terminan pagando por un valor mayor al valor real con una ganancia desproporcionada.

Segunda: En consecuencia, se declare sin valor ni efecto esa cláusula.

Tercera: Que se reconozca a los demandantes los incentivos de ley."

(Negritas y mayúsculas en original). 1.4. El veintiocho (28) de julio de dos mil diez (2010)11 , el Juzgado Único ... Administrativo de Circuito de Facatativá declaró su falta de competencia para conocer del asunto, debido a que la demanda se dirige contra autoridades del orden nacional y, en consecuencia, de conformidad con la Ley 1395 de 2010, la primera instancia debía surtirse ante un tribunal administrativo. 1.5. Remitido el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la demanda fue admitida mediante auto del veintinueve (29) de noviembre de dos mil diez (2010) y se corrió traslado de la misma a los accionados 12.

2. Contestaciones de la demanda Surtidas las re.§pectivas notificaciones, los demandados se manifestaron así: . 11 Folios 270 a 271 Cuaderno Principal N° 1.

12 Folio 278 Cuaderno Principal N°1. 7Radicado: 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros 2.1. Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Mediante escrito de nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009), el INVIAS se opuso a las pretensiones de la demanda, bajo la consideración de que, en aplicación del

2.1. Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Mediante escrito de nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009), el INVIAS se opuso a las pretensiones de la demanda, bajo la consideración de que, en aplicación del Decreto 1800 de 2003, el Contrato de Concesión Nº 0937 fue subrogado al Instituto Nacional de Concesiones (INCO) y, por consiguiente, esa es la autoridad llamada a responder por estos hechos 13. 2.2. Ministerio de Transporte El diez (1 O) de julio de (2009), el Ministerio de Transporte se opuso también a la prosperidad de la acción. Para empezar, indicó que la variación respecto al valor de los predios se originó en la potestad de restablecimiento de la ecuación contractual, pues se encontró que la . ·-•fi forma de pago establecida en el pliego de condiciones causaba dificultades en la negociación directa de los inmuebles, siendo necesario evitar la paralización grave del servicio. Por su parte, sostuvo que las modificaciones al contrato se originaron en distintas reclamaciones de las comunidades impactadas por el proyecto, quienes solicitaron la construcción de obras adicionales que aumentaron el valor del presupuesto inicialmente estimado. Así, en septiembre de dos mil uno (2001) se modificó sustancialmente el contrato y se estipuló que la vía se construiría en dos fases, a saber: i) La Fase 1, correspondiente a las obras de rehabilitación de las calzadas existentes y a la construcción de la variante a Madrid en calzada sencilla con las correspondientes intersecciones y retornos, las cuales fueron entregadas el veintisiete (27) de marzo de dos mil cuatro (2004), y

existentes y a la construcción de la variante a Madrid en calzada sencilla con las correspondientes intersecciones y retornos, las cuales fueron entregadas el veintisiete (27) de marzo de dos mil cuatro (2004), y 13 Folios 56 a 59 Cuaderno Principal Nº1. 8" Radicado: 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros j) La _Fase 11, relativa a las demás obras incluidas en los diseños definitivos y diferentes a las previstas en la Fase 1, incluyendo la construcción de terceros carriles a la doble calzada que actualmente existe entre Bogotá y Mosquera, la segu'nda calzada en el tramo variante a Madrid y la segunda calzada en el tramo Madrid - Facatativá, con la variante de Cartagenita en doble calzada 14.

En este contexto, indicó que no se han puesto en peligro los derechos colectivos invocados en la demanda, ya que las modificaciones hechas al contrato tuvieron origen, precisamente, en la intención de satisfacer las necesidades de la población con la inclusión de obras adicionales. Por lo demás, sostuvo que la competencia de esa Cartera es netamente reguladora del sector transporte, de manera que ella no construye ni realiza mantenimiento a las vías del orden nacional, tarea que está asignada al INCO. En consecuencia, solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva en tanto no se probó que el Ministerio de Transporte hubiere transgredido algún derecho colectivo 15. 2.3. Instituto Nacional de Concesiones (INCO) Por su parte, el INCO, mediante memorial de quince (15) de junio de dos mil diez

probó que el Ministerio de Transporte hubiere transgredido algún derecho colectivo 15. 2.3. Instituto Nacional de Concesiones (INCO) Por su parte, el INCO, mediante memorial de quince (15) de junio de dos mil diez (201 O), empezó por plantear algunas precisiones y consideraciones en relación con los hechos aducidos en la demanda, así: i) En primer lugar, señaló que el valor del contrato se pactó como "valor inicial" en el año mil novecientos noventa y cuatro (1994), siendo claro que, a medida que avanzaba la ejecución contractual, esa cifra debía ajustarse de acuerdo con el índice .de precios al consumidor. Así, la -· variación en el valor de la construcción se originó en la entrega de los diseños definitivos. 14 En relación con esta fase, el Ministerio no precisó el estado o avance de las obras. 15 Folios 84 a 102 Cuaderno Principal N' 1. 9Radicado: 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros ii) En segund o términ o, indicó que si bien inici almente el valor de._los predios a adquir ir se fijó en la suma de tres mi l trecientos cincuent a y tres millones de pesos ($3 .353. 000.000), con fundamento en un pre avalúo, en el año mil novecientos noventa y siete (1 997) se encontró que este valor no correspondía a la realid ad, pues el monto real por este concepto era de diecinueve mil mill ones de pesos ($19 .000.0000 .000) -v alor a septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1 994)-, razón por la que se hizo necesario modificar el contrato para precisar que, conforme

diecinueve mil mill ones de pesos ($19 .000.0000 .000) -v alor a septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1 994)-, razón por la que se hizo necesario modificar el contrato para precisar que, conforme al plieg o de condici ones, el concesionario debía financiar los aproximadamente tres mil mil lones de pesos ($3.000.000.000) en los que inici almente se había estipu lado el valor de los predios, en tanto el INVIAS debía compensar la diferencia. iii) De otra parte, afirmó que es cierto que se anticipó el cobro de peajes, pero que ello obedeció a la necesidad de financiar obras adici onales concertadas con la comunid ad . Además, sostuvo que el peaje "Tres Esquinas" realmente nunca estuvo previsto en el proyecto, pero que por presiones de la comunid ad e_l peaje inici almente consider ado -<:lenomin ado "Estación Río Bogotá" y ubic ado entre el Río Bogotá y El Cerrito--, tuvo que ser reubicado en el sitio conocido como "Tres Esquinas", a efectos de evitar la evasión del pago. iv) Adici onalmente, indicó que varias de las reformas al contrato fueron necesarias debid o a la oposición permanente de la comunid ad al cobro de peajes, a las mú ltiples exenciones previstas en el recaudo de esa tarifa y a la imp osición de precios diferenciados y categorías especiales que terminaron desequilibr ando la ecuación económic a del contrato, aspectos que nunc a fueron contemplados ni en los plieg os de condiciones ni en el negocio jur ídico inici almente suscrito. v) Por últim o, sostuvo que no es cierto que se haya incumplid o el contrato,

que nunc a fueron contemplados ni en los plieg os de condiciones ni en el negocio jur ídico inici almente suscrito. v) Por últim o, sostuvo que no es cierto que se haya incumplid o el contrato, prueba de lo cual es que el veintin ueve (29) de octubre de dos mil uno (200 1) se suscribió el acta de finalización de la etapa de diseñ o y. 10. • Radicado 25000-23-1 5-000-201 0-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros programación, en tanto el veintisiete (27) de marzo de dos mil cuatro (2004) se finalizó la etapa de construcción de la Fase I del proyecto.

Por todo lo anterior, la entidad formuló la excepción de "inexistencia de violación de los intereses colectivos", pues no se probó la alegada transgresión a la moralidad administrativa o al patrimonio público 16. 2.4. Sociedad Con cesiones CCFC S.A. Finalmente, la sociedad concesionaria, mediante escrito de veinticuatro (24) de mayo de dos mil diez (2010), también intervino para oponerse a las pretensiones de la demanda, poniendo de presente que el valor del contrato no se pactó en un precio fijo sino sujeto a variaciones. Así, en relación con la compra de los predios necesarios para la construcción de la vía, aseguró que el acuerdo consistió en que INVIAS era el encargado de negociarlos, en tanto el único deber del contratista era consignar al fideicomiso creado para el efecto el valor de los predios estipulado en los pliegos de condiciones, lo cual explica que, ante el incremento de ese valor, fuera necesario

negociarlos, en tanto el único deber del contratista era consignar al fideicomiso creado para el efecto el valor de los predios estipulado en los pliegos de condiciones, lo cual explica que, ante el incremento de ese valor, fuera necesario restablecer la ecuación contractual y que el INVÍAS asumiera la diferencia. Adicionalmente, afirmó que, finalizada la etapa de diseño y programación, con el aval del INVIAS y del interventor de obra, se hizo evidente que el valor de la construcción era superior en aproximadamente diez mil millones ($10.000.000.000) a lo que inicialmente se había previsto, pasando de cuarenta y tres mil mil lones ($43.000.000.000) a cincuenta y tres mil seiscientos setenta y ocho millones de pesos ($53.67.8.000.000), diferencia que debía cubrir cien por ciento (100%) el Estado. De otra parte, indicó que, aunque es cierto que se autorizó el cobro anticipado de peajes, esta decisión obedeció a la necesidad de solventar la diferencia antes anotada; además, ell a estuvo sujeta a la concertación con las comun idades que 16 Folios 14 6 a 15 8 Cuaderno Principal N° 1. 11Radicado: 25000-23-15-000-201 0-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros exigieron la construcción de tres (3) nuevos puentes peatonales y la rehabilitación · de la vía San Marino y de la variante a Mosquera.

Igualmente, explicó el alcance de varias estipulaciones contractuales para luego concluir que, dado que esta era una concesión de las denominadas de primera generación, el Estado asumió el riesgo de la necesidad de recursos adicionales para

Igualmente, explicó el alcance de varias estipulaciones contractuales para luego concluir que, dado que esta era una concesión de las denominadas de primera generación, el Estado asumió el riesgo de la necesidad de recursos adicionales para la adquisición de predios y de los sobrecostos de la obra o de la variación de los ingresos garantizados por concepto de peajes, sin que ello pudiera entenderse como uh detrimento patrimonial. Por lo demás, aseguró que no es cierto que la sociedad haya incumplido con sus obligaciones como contratista, para · 10 cual reseñó todas y cada una de las obras que a la fecha de la contestación de la demanda había efectuado 1 7. En consecuencia, el concesionario formuló la excepción que denominó "inexistencia de la causa y de los hechos que dan origen a la demanda", alegando que no existió alguna actuación contraria a la ley en la celebración y/o ejecución del contrato de concesión y que los demandantes no acreditaron la afectación o la vulneración a los derechos colectivos alegados 18.

3. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de treinta (30) de septiembre de dos mil catorce (2014), la Subsficción B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió: "Primero: DECLÁRANSE NO PROBADAS las excepciones propuestas por la sociedad Concesionaria CCFC S.A, el Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: NIÉGASE (sic) las pretensiones . de la acción popular interpuesta por los señores JOSÉ ANTONIO MEDINA TOVAR,

Instituto Nacional de Vías, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: NIÉGASE (sic) las pretensiones . de la acción popular interpuesta por los señores JOSÉ ANTONIO MEDINA TOVAR, 17 Para el efecto, entregó un listado de alrededor de treinta y cinco (35) obras y tareas cumplidas en el marco del Contrato de Concesión No. 0937 de 19 95 y de sus modificaciones y adiciones, detallándolas según la fecha de ejecución. 18 Cuaderno Anexo N° 2 contentivo de la contestación de la demanda.

12d _t •• Radicado: 25000-23-15-000-2010-02609-01

Demandantes: José Antonio Medina Tovar y otros

MA YFREDY PENAGOS, JULIO GÓMEZ, JAVIER CJFUENTES COSMA,

JOSÉ ERNESTO FULA Y LUCJANO MORENO contra la NaciónMinisterio de Transporte, INST ITUTO NACIONAL DE V/AS, INST ITUTO NACIONAL DE CONCESIONES (AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCT URA) y la sociedad CONCESIONES CCFC S.A de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998

REMÍTASE al Defensor del Pueblo copia de la presente decisión. (Negritas y mayúsculas en origina l). Como sustento de su decisión , la autoridad de primera instancia empezó por anali zar el objeto del contrato de concesión original así como las modificaciones efectuadas en agosto de mil novecientos noventa y ocho (1 998) y en septiem bre de

Como sustento de su decisión , la autoridad de primera instancia empezó por anali zar el objeto del contrato de concesión original así como las modificaciones efectuadas en agosto de mil novecientos noventa y ocho (1 998) y en septiem bre de dos mil uno (2001 ), los contratos adicionales 01 de dos mil cuatro (2004), 01 de dos mil cinco (2005), 01, 02 y 03 de dos mil seis (2006), 01 de dos mi l siete (2007), y los "otro sí" del siete (7) de febrero y de treinta (30) de diciem bre de dos mil ocho (2008), de todo lo cual concluyó que las variaciones y adiciones al contrato inicial no alteraron sustancial mente el objeto contractual, el cual se pactó de maner a general, "lo que hizo necesario para su ejecución su complementación". En cuanto al alega do incum plimi ento de las obras, el Tribunal concluyó que , contrario a lo afirmado por los deman dantes, estas se han desarrollado en los tiem pos programados, pues se probó que el veintinue ve (29) de octubre de dos mil uno (200 1) culminó la etapa de diseño y programación, que el veintisiete (27) de marzo de dos mil cuatro (2004) terminó la etapa de construcción, que la admin istración recibió a satisfacción las obras entregadas y que actualmente el contrato sigue en ejecución, desarrollán dose la Fase 111, relativa a la operación 19 . Además , también se acreditó que los nuevos plazos que fueron concertados para la ejecución de las obligaciones previstas en el acuerdo in ic_ial obedecieron a causas no imputables al contratista. En relación con los cargos relativos al pago antici pado de peajes y la financiación de la obra con estos valo res, así como al mayor valor y la ganancia

no imputables al contratista. En relación con los