CE-25000232600019980242401(27246)-2014

3-CC-1116-2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Subsección C

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación: 25000-23-26-000-1998-02424-01 (27.246)

Demandante: Ángel Arturo Echeverry Holguín Demandado: Beneficencia de Cundinamarca Referencia: Acción de controversias contractuales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 25 de febrero de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –fls. 134 a 142, cdno. ppal.-, que negó sus pretensiones, en los siguientes términos: “1°.- Niéguese las pretensiones de la demanda. “2°.- Sin costas”

ANTECEDENTES

1. La demanda 1.1. Ángel Arturo Echeverry Holguín -en adelante el demandante o la parte actoraen ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda –fls. 2 a 65, cdno. 1contra la Beneficencia de Cundinamarca –en adelante el demandado o la Beneficenciacon el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones -fls. 3 y 5, cdno. 1-: “PRETENSIONES: “PRIMERA.- Se declare la nulidad de la resolución 4127 del 26 de Diciembre de 1995 ‘Mediante la cual se declara la caducidad administrativa

de un contrato de arrendamiento’, de la resolución 4225 del 28 de Diciembre de 1995 ‘Por medio de la cual se aclara una resolución’, de la resolución 0965 del 3 de Junio de 1996 ‘Por medio de la cual resuelve un recurso de reposición’, de la resolución 1225 del 17 de Julio de 1996 ‘Por medio de la cual se aclara la resolución 0965 del 3 de Junio de 1996’, y de la Resolución No. 1300 del 6 de Agosto de 1996 ‘Por medio de la cual se aclara la resolución 095 de 1996’, todas proferidas por la Beneficencia de Cundinamarca. “SEGUNDA.- Como restablecimiento del derecho solicito: “A. Que se declare que el contrato de derecho privado de la administración de arrendamiento celebrado entre la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA y ARTURO ECHEVERRY HOLGUIN el 31 de Diciembre de 1991, por el lote local comercial No. 2 ubicado en la Carrera 7a. calle 18 – A y 19 de esta ciudad de Santa Fé de Bogotá D.C., cuyos linderos según el contrato son los siguientes: “NORTE: Linda en 3.61 Metros con el lote No. 1 propiedad de la Beneficencia de Cundinamarca y en 2.54 Metros con un local de propiedad de la Beneficencia de Cund. SUR: Linda en 6.70 Metros con un local Comercial propiedad de la Beneficencia de Cund. ORIENTE: Linda en 5.93 Metros con la carrera 7a. OCCIDENTE: Linda en 6.60 Metros con el parqueadero de la Avda. 19 propiedad de la Beneficencia de Cund.”, se

encuentra vigente. “B. Que se declare que ARTURO ECHEVERRY HOLGUIN no está obligada (sic)a pagarle a la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, a título de Cláusula Penal Pecuniaria de que trata la Cláusula Décima Quinta del contrato mencionado en la PRETENSIÓN SEGUNDA de esta demanda la suma de SETECIENTOS VEINTE MIL PESOS ($720.000.oo) MONEDA CORRIENTE, ni la multa diaria de que trata la cláusula DECIMA (SIC) CUARTA a razón de UN MIL QUINIENTOS ($1.500.oo) MONEDA CORRIENTE cada día de que trata la resolución 4127 del 26 de Diciembre de 1995 y demás providencias cuya nulidad se impetra. “C. Que se declare que ARTURO ECHEVERRY HOLGUIN no esta (sic) incurso en la inhabilidad para contratar de que trata el literal c) del artículo 8° de la Ley 80 de 1993. Manifestó que celebró con la Beneficencia de Cundinamarca, el 31 de diciembre de 1991, un “contrato de derecho privado de la administración con cláusula de caducidad”, en virtud del cual la entidad le entregó “el lote local comercial No. 2 ubicado en la carrera 7a. calle 18-A y 19 de esta ciudad…” –fl. 14, cdno. 1-. En este contrato, que la Beneficencia calificó como de derecho privado de la administración, se pactó la cláusula de caducidad, en los siguientes términos: “… DECIMA (SIC) TERCERA.- CADUCIDAD: La Beneficencia se reserva declarar

unilateralmente la Caducidad Administrativa del presente contrato, si el ARRENDATARIO incurre en alguna de las causales previstas en el Decreto 222 de 1983 Ordenanza No. 33 de 1989 y demás normas que lo modifiquen regule o aclaren y en especial darle al inmueble una destinación diferente a lo establecido en este contrato o porque se esté produciendo un exagerado deterioro del inmueble y en general en los casos de incumplimiento total o parcial de las obligaciones contraídas por los Arrendatarios. En firme la Resolución que declara la caducidad del contrato e (sic) arrendamiento EL ARRENDATARIO se obliga a efectuar la restitución se hará por la autoridad policiva del lugar de ubicación del inmueble de acuerdo a lo establecido en el Artículo 63 del Decreto 222 de 1983, Artículo 246 Ordenanza No. 33 de 1989 y Artículo 447 del Acuerdo 18 de 1989, Nuevo Código de Policía de Bogotá y demás normas que sobre la materia se expidan. PARAGRAFO: La Beneficencia de Cundinamarca podrá hacer efectiva en la misma resolución la póliza de cumplimiento y la Cláusula Penal Pecuniaria pactada en este documento.” –fl. 14, cdno. 1-. El 9 de noviembre de 1992, la Junta General de la Beneficencia autorizó al Síndico para suscribir un contrato de fiducia con el Banco Central Hipotecario sobre el lote de la Avenida 19 con carrera 7. No obstante, el funcionario no celebró la fiducia mercantil con la entidad financiera que la Junta indicó, sino que transfirió el predio, en forma irrevocable, a la Fiduciaria

Tequendama. En ese orden, para el demandante el negocio era nulo porque: i) el bien transferido no era de la Beneficencia de Cundinamarca sino del Hospicio de Bogotá; ii) el Síndico Gerente no estaba autorizado para suscribir el negocio con la Fiducia Tequendama, de modo que incurrió en una indebida celebración de contratos y en falsedad de documento público; iii) el contrato que autorizó la Junta Central debía ser interadministrativo, por la naturaleza de las partes –la Beneficencia y la Fiducia Central del Banco Central Hipotecarioiv) dentro del terreno que se transfirió a la Fiducia Tequendama, existen, de conformidad con la nomenclatura actual de la ciudad, dos vías de uso público, así que la enajenación tenía, a su juicio, objeto ilícito, al tenor del artículo 1521 del C.C. –fl. 17, cdno. 1-. Señaló que la Fiduciaria Tequendama le solicitó a la Beneficencia que se abstuviera de recibir el canon de arrendamiento, ante la negativa del arrendatario de restituir el predio. Ante esta situación, en su calidad de arrendatario consignó el pago en el Banco Popular, y puso a disposición de la Beneficencia de Cundinamarca los correspondientes títulos. El 26 de diciembre de 1995, mediante la Resolución No. 4127 –aclarada en Resolución 4225 del 28 de diciembre de la misma anualidad-, la entidad declaró la caducidad del contrato, alegando un supuesto incumplimiento en el pago de los cánones de octubre, noviembre y diciembre de ese año. El arrendatario interpuso el recurso de reposición contra la decisión administrativa,

pero la entidad negó la solicitud. El demandante expresó que el contrato celebrado era de derecho privado de la administración, por ende se regía por el Código de Comercio y no era viable incluir la cláusula de caducidad. Además, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 19 de 1982 ésta estipulación sólo podía pactarse en los contratos previstos en el Decreto 150 de 1976, “que se refiere exclusivamente a contratos celebrados por la administración central y descentralizada y no por los Departamentos y sus establecimientos públicos como la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA.” –fl. 38, cdno. 1-. Asimismo, aseguró que los actos administrativos demandados eran nulos, por falsa motivación y por haberse dictado con desviación de las funciones de quien los expidió, porque la fiducia mercantil no debió suscribirla con la Fiduciaria Tequendama; porque no incumplió el contrato de arrendamiento; y porque por que la entidad no agotó los mecanismos consagrados en el artículo 68 de la Ley 80 de 1993. También aseguró que se vulneró el artículo 29 de la Constitución -derecho de contradiccióny los artículos 14, 28, 34 y 35 del C.C.A., porque no le dieron la oportunidad de defenderse antes de la declaratoria de caducidad. En general, reiteró que no incumplió el contrato, porque para el cuarto año del negocio jurídico las partes acordaron un incremento en un porcentaje al índice de inflación del año inmediatamente anterior, y en marzo de 1995 la Beneficencia de Cundinamarca, motu proprio,

se acogió al denominado popularmente “pacto social” y determinó que el canon de arrendamiento para este periodo correspondía al de diciembre de 1994 -$306.819más el incremento del 18%, es decir a $362.046,42, suma que recibió entre marzo y septiembre de 1995. 1.2. La Sociedad Cóndor S.A. coadyuvó la demanda de Ángel Arturo Holguín –fls. 80 a 81, cdno. 1-.

2. Contestación de la demanda La entidad contestó la demanda el 7 de julio de 1999 –fl. 87 vlto. cdno. 1-, un día después de que venció el término para hacerlo, por eso ni el a quo ni esta Sala tuvieron en cuenta este escrito.

3. Alegatos de conclusión 3.1. Del demandante: Reiteró algunos argumentos de la demanda y solicitó que se desestimen las excepciones formuladas por el demandado, porque la caducidad de la acción es de dos años, y porque el poder conferido sí fue otorgado para demandar la nulidad de las resoluciones de la administración. 3.2. De la entidad demandada: Sostuvo que interpuso demanda en contra del arrendatario, pretendiendo la restitución del inmueble, teniendo como base el arrendamiento suscrito el 31 de diciembre de 1991. Señaló que dentro de ese proceso el contratista no desvirtuó la causal de restitución y la consecuente terminación del contrato. De otra parte, afirmó que no debía reconocer el valor de las mejoras que el demandante hizo en el inmueble, porque renunció expresamente a ellas, en la cláusula décima primera del contrato.

3.3. Concepto del Ministerio Público: No emitió concepto en esta etapa del procedimiento.

4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que de conformidad con el Decreto 222 de 1983 el carácter privado o comercial del contrato de arrendamiento no era un obstáculo para que fuera considerado administrativo, pues ello se predicaba cuando una de las partes tenía naturaleza pública y se consagraban cláusulas exorbitantes. Asimismo, que la Beneficencia de Cundinamarca era un establecimiento público de orden departamental, y que en el negocio jurídico las partes incluyeron la cláusula de caducidad, posibilidad que no estaba prohibida. En consecuencia, el régimen jurídico era el correspondiente a la contratación estatal y no el del derecho privado.

En el mismo sentido, consideró que la razón para declarar la caducidad del contrato fue el incumplimiento parcial de la obligación de pago por parte del arrendatario, porque canceló los cánones de octubre, noviembre y diciembre de 1995 sin actualizarlos, de conformidad con el índice de inflación del año anterior. En este orden, no prosperó el cargo por falsa motivación. Finalmente, sostuvo que si acaso hubo dificultades para determinar la persona a quién debía cancelársele el arriendo, no era óbice para sustraerse de hacerlo, porque bien podía adelantar un proceso de pago por consignación, y no la consignación directa en cuentas judiciales, como lo hizo el actor, pero lo cierto es que el demandante ni siquiera canceló la totalidad del valor pactado. Por lo expuesto, negó las pretensiones de la demanda.

5. El recurso de apelación El demandante apeló la decisión. A su juicio, el Tribunal erró al considerar que el régimen jurídico del contrato era el Decreto 222 de 1983. Asimismo, reiteró que el negocio jurídico celebrado era de derecho privado de la administración, porque su naturaleza no se incluyó en la lista taxativa de contratos administrativos y, por ende, se rigió por el Código de Comercio y no era viable pactar la cláusula de caducidad. Sostuvo, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 19 de 1982, que ésta estipulación sólo podía pactarse en los contratos previstos en el Decreto 150 de 1976, “que se refiere únicamente y exclusivamente a contratos celebrados por la administración central y descentralizada, pero no por los Departamentos y menos por sus establecimientos públicos.” –fl. 165, cdno. ppal-.

Finalmente, defendió su cumplimiento contractual porque el valor pagado en octubre, noviembre y diciembre de 1995 correspondió al que la Beneficencia adoptó en consideración al “pacto social”. Asimismo, reiteró que: i) el objeto del contrato era ilícito porque recayó sobre bienes destinados al uso público, porque en la nomenclatura urbana está la calle 18-A; ii) el Síndico de la Beneficencia no tenía facultades para celebrar el contrato de fiducia con la entidad con la que lo suscribió; iii) el predio era del Hospicio de Bogotá; iv) le violaron el derecho al debido proceso, porque le impusieron multas e inhabilidad derivadas de la caducidad, sin garantizar su derecho de contradicción; v) los actos violaron la constitución, porque si el arrendatario no

restituía le debían iniciar un proceso de restitución de bien inmueble arrendado ante la “Rama judicial” y no ante la autoridad policiva.

6. Alegatos en el trámite del recurso 6.1. Del demandante: Reiteró los argumentos de la demanda, los alegatos de primera instancia y la sustentación de la apelación. 6.2. De la Beneficencia de Cundinamarca: Señaló que estuvo facultada para celebrar el contrato y para declarar la caducidad, y que ésta se fundamentó en el pago incompleto de los cánones de arrendamiento. 6.3. Concepto del Ministerio Público: No emitió concepto.

CONSIDERACIONES Previo al estudio correspondiente para decidir el recurso, advierte la Sala que revocará la sentencia y, en consecuencia, concederá las pretensiones de la demanda. Para justificar esta postura se expondrán las siguientes razones: i) la competencia de la Corporación para conocer del recurso; ii) lo probado en el proceso; iii) análisis de la jurisprudencial sobre la aplicación del derecho fundamental al debido proceso en materia contractual, al interior de cuyo tema ase examinara: a) la reiteración jurisprudencial sobre la aplicación del art. 29 a las actuaciones contractuales y b) la reiteración jurisprudencial sobre la participación necesaria del contratista en el procedimiento administrativo que impone la caducidad; finalmente se analizará iv) el caso concreto.

1. Competencia del Consejo de Estado Conforme a lo establecido en el artículo 1291 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 del Consejo de Estado -modificado

por el Acuerdo No. 55 de 20032-, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las controversias de naturaleza contractual. En el asunto que nos ocupa, el demandante presentó acción contractual contra la Beneficencia de Cundinamarca, pretendiendo la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales le declaró la caducidad del contrato, y el restablecimiento del derecho. Finalmente, cuando se presentó la demanda -19 de agosto de 1998para que un proceso fuera de doble instancia la cuantía debía exceder de $13’460.000, y en el caso sub iudice la pretensión mayor fue de $101’914.000.

2. Lo probado en el proceso Para orientar el alcance de la controversia se hará un recuento de las pruebas aportadas y practicadas en el proceso, concretamente las relevantes para resolver el caso sub iudice, y para fundamentar el sentido de la decisión que se adoptará: 1 “Artículo 129.- El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. (…).” 2 “Artículo 13.- Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización

y de volumen de trabajo, así: (…) “Sección tercera (…) “Las controversias de naturaleza contractual.” a. Se encuentra acreditado que entre la Beneficencia de Cundinamarca y el Señor Arturo Echeverry Holguín se celebró, el 31 de diciembre de 1991, un contrato de arrendamiento cuyo objeto fue: “LA ARRENDADORA da en arrendamiento al ARRENDATARIO y este recibe en ese carácter lote local No. 2 ubicado en la carrera 7. Calle 18A y 19, con área de 40.22 M2…”. El término fue de cinco años, contados a partir de la legalización del negocio jurídico, sin lugar a prórroga. También se dispuso que en caso de incumplimiento del arrendatario el inmueble se entregaría inmediatamente. En la cláusula cuarta las partes acordaron: “El canon mensual del arrendamiento es la suma de DOSCIENTOS MIL PESOS m/cte. ($200.000.oo) ______... durante el primer año. Se pacta expresamente por las partes que el canon de arrendamiento se empezará a cancelar a la firma del presente contrato, suma que el ARENDATERIO pagará en su totalidad dentro de los cinco (5) primeros días hábiles de cada mes en la Oficinas de la Beneficencia de Cundinamarca ubicadas en la Calle 20 No. 9 – 20 de Bogotá, valor que se incrementara (sic) anualmente en un porcentaje igual al índice de inflación del a o (sic) calendario inmediatamente anterior según certificado del DANE.” (Cursiva fuera del texto original). También acordaron, en la cláusula décima tercera, que la Beneficencia de Cundinamarca podía

declarar unilateralmente la caducidad del contrato, si el arrendatario incurría en alguna de las causales previstas en el Decreto 222 de 1983 o en la Ordenanza No. 33 de 1989, o en las demás normas que modificaran, regularan o aclararan… y en general, en caso de incumplimiento total o parcial de las obligaciones contraídas por los arrendatarios –fl. 10, cdno. 2-. Adicionalmente, en el parágrafo de dicha cláusula se acordó: “La Beneficencia de Cundinamarca podrá hacer efectiva en la misma resolución la póliza de cumplimiento y la Cláusula Penal Pecuniaria pactada en este documento.” –fl. 10, cdno. 2-. b. En octubre, noviembre y diciembre de 1995, el arrendatario consignó, en el Banco Popular, la suma de $362.046, respectivamente, por concepto del canon de esos meses, suma que correspondió a la que la entidad recibió entre marzo y septiembre de ese mismo año –fls. 24 a 38, cdno. 2-. c. El 26 de diciembre de 1995, la Beneficencia de Cundinamarca expidió la Resolución No. 4127, por medio de la cual declaró la caducidad del contrato. Consideró que “de acuerdo con la Certificación expedida por el DANE, el índice de precios al consumidor para el año 1992 fue del 25.13%, para el año de 1993 del 22.60% y para el año de 1994 del 22.59% y por lo tanto, el canon de arrendamiento para el período comprendido entre el 08 de Enero de 1995 y el 7 de

Enero de 1996, es de TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL CIENTO VEINTIOCHO PESOS M/CTE, ($376.128.00)”. Ahora, como en octubre, noviembre y diciembre de ese año canceló $362.046, incumplió el contrato. Dos días más tarde la entidad profirió la Resolución No. 4225, del 28 de diciembre de 1995, por medio de la cual aclaró el acto que declaró la caducidad, porque al arrendatario se le notificó la Resolución No. 4129 y no la 4127, que fue la realmente expedida. d. El contratista repuso la Resolución No. 4127, porque en marzo de 1995 “la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA motu proprio se acogió al pacto social y ella determinó que el canon de arrendamiento para el período que estamos estudiando era de $306.819.oo, o sea el valor del canon de Diciembre de 1994, más el 18% del pacto social de factor inflacionario ($306.819 x 0.18 = $55.227,42), lo que determina un canon mensual para el período comprendido entre el 8 de enero de 1995 y el 7 de enero de 1996 de ($306.819.oo + 55.227.42 = $362.046,42) de TRESCIENTOS SESENTA Y DOS MIL CUARENTA Y SEIS PESOS ($362.046,oo)” –fl. 48, cdno. 2-. Sostuvo, entre otras ideas, que el bien arrendado no era de la Beneficencia de Cundinamarca sino del Hospicio de Bogotá, y que el contrato adoleció de nulidad absoluta porque el objeto era

ilícito, porque el área del contrato involucró vías públicas. e. La entidad pública confirmó la decisión mediante la Resolución No. 0965, del 3 de junio de 1996, por considerar -entre otros aspectosque las partes acordaron incrementar el canon de arrendamiento en un porcentaje igual al índice de inflación del año calendario inmediatamente anterior. Además, precisó que el arrendamiento no aumentó en un 18% porque no estaba obligado a ello, toda vez que la política gubernamental se aplicó, desde diciembre de 1995, a los inmuebles urbanos destinados a vivienda. En conclusión, para la Sala el arrendatario no desvirtuó el incumplimiento. Este acto administrativo también se aclaró, mediante la Resolución No. 1225 del 17 de julio de 1996, porque en la que confirmó la caducidad se señaló que el contrato se celebró el 31 de diciembre de 1995, y el año de suscripción fue 1991. f. En el peritazgo practicado en el trámite de la primera instancia –cuaderno 4 del expedienteel experto hace constar que el local objeto del contrato de arrendamiento seguía ocupado por el arrendador, con el establecimiento de venta de chance denominado “Apuestas Echeverry H” –fl. 8-.

3. Reiteración jurisprudencial sobre la aplicación del derecho fundamental al debido proceso en materia contractual.

La inconformidad principal del apelante con la sentencia del tribunal consistió en reiterar y enfatizar que cumplió el contrato de arrendamiento; sin embargo, también alegó que: i) el objeto del contrato era ilícito porque recayó sobre bienes destinados al uso público, comoquiera

que en la nomenclatura urbana está la calle 18-A; ii) el Sindico de la Beneficencia no tenía la facultad para celebrar el contrato de fiducia con la entidad con la que lo suscribió; iii) el predio es del hospicio de Bogotá y no de la Beneficencia de Cundinamarca; iv) le violaron el derecho al debido proceso porque le impusieron multas e inhabilidad derivadas de la caducidad, sin garantizar su derecho de contradicción; v) los actos violaron la constitución porque si el arrendatario no restituía, le debían iniciar un proceso de restitución de bien inmueble arrendado ante la “Rama judicial” y no antes la autoridad policiva. No obstante los diferentes aspectos alegados, para aplicar el principio de economía procesal la Sala sólo estudiará la posible violación al derecho al debido proceso, porque si se encuentra fundada será inocuo estudiar los demás cargos formulados contra los actos administrativos. En ese orden, el demandante precisó, tanto en el escrito de demanda como en el recurso de apelación, que la actuación de la administración vulneró el derecho al debido proceso -art. 29 C.P.- y los artículos 14, 28, 34 y 35 del CCA., porque no se garantizó el derecho a defenderse en el trámite previo a la declaratoria de caducidad. 3.1. Reiteración jurisprudencial sobre la aplicación del art. 29 a las actuaciones contractuales. Sobre esta problemática la Sala ha considerado, cada vez con más decisión y argumentos, que las actuaciones administrativas sancionatorias contractuales están regidas por el derecho fundamental al debido proceso –art. 29 CP.-, en virtud del cual

se debe garantizar a los afectados con una decisión el derecho a defenderse adecuadamente, es decir, en los términos de las garantías mínimas que contempla este derecho. De hecho, en sentencia reciente esta Corporación sostuvo -con ponencia de quien en este proceso ejerce la misma laborque el debido proceso tiene el siguiente campo de aplicación en materia contractual –providencia de junio 23 de 2010, exp. 16.367-, y que se citará totalmente por la identidad y pertinencia para resolver el caso concreto: “Descendiendo de la teoría general al procedimiento contractual estatal, se encuentra que esta área del derecho administrativo no ha sido ajena a la situación descrita. De hecho, aquí tienden a mantenerse las mismas etapas y épocas indicadas, como por ejemplo: la negación implícita del debido proceso, pues antes de 1991 sólo regían los derechos que introdujo el CCA., que no eran suficientes para hablar de un debido proceso administrativo en esa época, sino únicamente de un procedimiento administrativo, inspirado en los principios del art. 3 CCA.3, pero no en los del debido 3 Dispone el inciso primero del art. 3 “PRINCIPIOS ORIENTADORES. Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera.” Comentando la complementación que se da entre los arts. 29 CP. y 3 CCA., pero sumado al efecto que produce el art. 209 CP., la Sección Tercera analizó el tema en la sentencia de 10 de noviembre de 2005 – exp. 14.157indicando que: “No obstante lo anterior, lo cierto es que el CCA no desarrolló –como tampoco

lo hicieron el común de las normas que establecieron procedimientos administrativas especialestoda la riqueza principialística que contiene el derecho fundamental al debido proceso, pues dejó de lado buena parte de los derechos que lo integran y la regulación se concentró, básicamente, en los siguientes aspectos: los principios rectores de los procedimientos administrativos –art. 3 CCA-, el procedimiento administrativo, el derecho de defensa y la impugnación de las decisiones; quedando por fuera muchos otros que, si bien no fueron negados, tampoco fueron afirmados. Tal es el caso de los derechos a la preexistencia de ley al acto que se imputa y a las sanciones imponibles, el non bis in idem, la no reformatio in pejus, el principio de la favorabilidad, entre otros. “Por lo mismo, se debe reconocer que los procedimientos administrativos han resultado no sólo enriquecidos por el artículo 29 constitucional, sino también por el 209, el cual estableció, en el inciso primero, que ‘La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.’ proceso. Fue por eso que las sanciones se imponían, en veces, de plano, es decir, sin fórmula de juicio, actuando la administración con el convencimiento de que tenía la razón, y que las dudas se podían despejar a través del derecho ciudadano a interponer los recursos de la vía gubernativa. Incluso, la Corte Constitucional no fue ajena a esta actitud regresiva, porque recién expedida la Constitución expresó frente a una sanción

contractual –sentencia T-565 de 1992que: ‘Esta Corporación encuentra que en lo que hace a las actuaciones administrativas señaladas no existe violación al Derecho Constitucional Fundamental al debido proceso administrativo, ya que los actos en los que se manifiesta la voluntad de la administración fueron proferidos cumpliendo las formalidades a ellos exigidas, como son las de la publicidad y la contradicción. En efecto, al peticionario no se le ocultó la actuación y se le dio (sic) la oportunidad de ser oído y vencido en la misma por virtud del ejercicio de los recursos correspondientes en vía gubernativa y señalados por la ley.’ (Itálicas fuera de texto) “Con el paso de los años se avanzó en las garantías exigibles, pero como aconteció en la mayoría de los procedimientos administrativos generales, la incorporación de los derechos que forman parte del debido proceso ha sido gradual: frente a unos excesivamente lenta, y frente a otros un poco más ágil. El ritmo de ese movimiento lo ha marcado la jurisprudencia de las Altas Cortes, toda vez que a veces, en forma resuelta, impone contenidos progresistas frente a lo que históricamente ha sido el derecho administrativo, pero en otras ocasiones mantiene una reserva “Este listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de antes, traía el artículo 3 del CCA, aunque el mismo fue adicionado con dos principios más: el de igualdad y el de moralidad, los cuales han agregado importantes significados a la forma como se adelantan las actuaciones administrativas. “Este dato, unido a la expresa consagración constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos,

da cuenta de la progresión continua de este derecho, en este campo, el cual siempre requirió y demandó espacios más propicios para desarrollar la protección de los particulares, porque resultaba injustificable que, en materia judicial se garantizara el derecho de defensa, y todo lo que implica el debido proceso, mientras que, en materia administrativa esta valiosa garantía no constituyera un derecho del interesado, o, al menos, no con la claridad deseada. “No obstante, es claro que el debido proceso a que está sujeta la administración pública debe coexistir con la necesidad y la obligación que tiene ésta de asegurar la eficiencia, la economía, la celeridad y la eficacia en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfacción del interés general, lo que obliga a hacer una ponderación adecuada entre todos ellos a fin de lograr un perfecto y balanceado procedimiento debido.” y precaución asfixiante, so pretexto de que ciertos derechos no rigen en materia administrativa, sino tan sólo en lo penal. “Si se hace un balance del tema, al interior de esta área del derecho administrativo, resulta satisfactorio apreciar que desde el decreto 01 de 1984, y en forma importante con la Constitución de 1991, hasta hoy, no sólo éste como género, sino la contratación estatal como especie, han recepcionado las distintas garantías del debido proceso, elevando la protección a favor del ciudadano, pero también la que requiere