CE - 250002326000200901053011SENTENCIA20221021091236

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 14 de septiembre de 2022 Radicado: 25000-23-26-000-2009-01053-01 (49140) Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano Demandada: Ospinas y CIA S.A. Referencia: reparación directa Temas: reparación directa – enriquecimiento sin causa – caducidad de la acción. Síntesis del caso: el demandante solicitó la declaratoria del enriquecimiento sin causa por la no construcción de obras que estaban a cargo de la sociedad demandada. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección C, de Descongestión, el 12 de agosto de 2013, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 18 de diciembre de 2009 el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) presentó demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la sociedad Ospinas y CIA S.A., con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERA. Que se declare que la sociedad Ospinas y CIA S.A. está obligada a construir a sus expensas y conforme a los lineamientos de la Resolución1404 de 2005 […] las obras de pavimentación de

el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERA. Que se declare que la sociedad Ospinas y CIA S.A. está obligada a construir a sus expensas y conforme a los lineamientos de la Resolución1404 de 2005 […] las obras de pavimentación de las vías Calle 42 F Sur entre carreras 96 A […] y 100, la medida calzada de la Carrera 100 […] y el espacio público del proyecto Dintalito primera etapa. SEGUNDA. Que como consecuencia de la declaratoria de la obligación arriba reseñada, se condene a la demandada Ospinas y CIA S.A., a título de 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA).Radicado: 25000-23-26-000-2009-01053-01 (49140) Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano Demandado: Ospinas y CIA S.A. Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia ________________________________________________________________________________

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reparación por el daño causado a pagar al IDU la suma de […] ($860.493.648), valor que se invirtió por el IDU para ejecutar la obra de pavimentación […] la media calzada […] y el espacio público que debía ejecutar en desarrollo del proyecto Dintalito […]”. 2. En la demanda2, la parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 3. 1) Mediante la Resolución 1404 de 5 de septiembre de 1995, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital aprobó el proyecto urbanístico Dintalito, primera etapa, y determinó que el urbanizador, Ospinas CIA S.A., debía construir las vías locales de uso público. La Resolución fue modificada mediante las Resoluciones 3-2-239 de 28 de septiembre de 2003 y 5-2-74 de 15 de marzo de 2005. 4. 2) Según afirmó la parte actora, de manera paralela a la construcción del proyecto urbanístico Dintalito, el IDU adelantó una licitación y suscribió el contrato 34 de 2004, que “tenía por objeto la intervención de algunas de las [mismas] vías locales que debía ejecutar el urbanizador Ospinas y CIA S.A.”. 5. 3) Una vez el comité de obra advirtió lo sucedido, el coordinador del contrato 34 de 2004 se lo informó al IDU. Inicialmente “se decidió que la forma de reembolsar los dineros invertidos por el IDU […] era realizar un convenio con la constructora Ospinas y CIA S.A.”. Con posterioridad, mediante un oficio de 28 de septiembre de 2006, el IDU le indicó a Ospinas CIA S.A. “que no era posible la celebración del convenio toda vez que las obras estaban totalmente construidas, y por lo tanto era necesario establecer un acuerdo directo para la devolución de los dineros”. 6. 4) Conforme con lo sostenido por la entidad

el IDU le indicó a Ospinas CIA S.A. “que no era posible la celebración del convenio toda vez que las obras estaban totalmente construidas, y por lo tanto era necesario establecer un acuerdo directo para la devolución de los dineros”. 6. 4) Conforme con lo sostenido por la entidad demandante, después de varias solicitudes dirigidas a la constructora, el 12 de febrero de 2007 se reunieron representantes de la entidad con el abogado de la firma demandada para discutir alternativas, entre las que se encontraban la devolución de los dineros o un cruce de cuentas. Mediante las comunicaciones de 14 de febrero y 8 de marzo de 2007, la constructora solicitó el cruce de cuentas, para lo que anexó una documentación, con el ánimo de que fuera verificada por la entidad. 7. 5) A la fecha de la demanda, Ospinas CIA S.A. no le había reembolsado al IDU los dineros correspondientes a las obras que fueron ejecutadas por esa entidad, pero que estaban a cargo de la demandada. 8. En el capítulo relativo a los fundamentos de derecho, la parte demandante señaló que se había producido un enriquecimiento sin causa en contra de la entidad, quien había actuado “de buena fe y por error”, enriquecimiento que 2 Folios 2-19 del cuaderno principal.Radicado: 25000-23-26-000-2009-01053-01 (49140) Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano Demandado: Ospinas y CIA S.A. Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia ________________________________________________________________________________

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se produjo porque el particular “no realiz[ó] un gasto que estaba obligado a realizar”, en virtud de las obligaciones impuestas mediante las resoluciones referidas. Luego citó las normas respectivas que establecen la obligación de construcción y de cesión gratuita de una parte de la malla vial, por parte de los urbanizadores, e identificó los elementos del enriquecimiento sin causa particularizados al caso concreto. 1.2. Posición de la parte demandada 9. La sociedad Ospinas y CIA S.A. contestó la demanda3. Afirmó que la acción estaba caducada, toda vez que, lo que se perseguía era la ejecución de unas vías que debieron haber sido construidas por ella. Indicó que era claro que el hecho generador del daño ocurrió en enero de 2005, cuando la entidad demandante ejecutó las obras. Según agregó, si en gracia de discusión se contabilizara el término de caducidad desde la culminación de las obras de pavimentación que desarrolló el IDU, la acción también estaría caducada. 10. Además de la excepción de caducidad de la acción, presentó la que tituló “inexistencia de los elementos configurativos del enriquecimiento sin causa”, comoquiera que el empobrecimiento alegado tenía una causa en la actuación voluntaria y consciente del IDU de contratar la pavimentación de las vías, esto es, ejecutó las obras que le correspondían al urbanizador. También presentó las excepciones tituladas: “del desconocimiento por parte de la entidad demandante de los actos administrativos contenidos en las licencias urbanísticas que aprobaron el desarrollo del proyecto Dintalito”. Señaló que había existido una “culpa exclusiva de la víctima”, toda vez que el IDU intervino las áreas delimitadas para la generación de la red vial “en abierto desconocimiento de la normativa urbanística”, y porque el IDU influyó directa y exclusivamente en la producción del daño. 1.3. Sentencia recurrida 11.

toda vez que el IDU intervino las áreas delimitadas para la generación de la red vial “en abierto desconocimiento de la normativa urbanística”, y porque el IDU influyó directa y exclusivamente en la producción del daño. 1.3. Sentencia recurrida 11. El 12 de agosto de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió Sentencia de primera instancia4, en la que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. 12. El Tribunal señaló que “el daño cuya indemnización se pretend[ía] deriva[ba] de la ejecución de las obras de pavimentación” de unas calles y del espacio público respectivo. Indicó que el contrato 34 de 2004, suscrito por el IDU para la construcción y conservación de accesos a barrios y pavimentos locales, finalizó el 3 de octubre de 2005, lo que implicaba entender que la caducidad de la acción trascurrió entre el 4 de octubre de 2005 y el 4 de 3 Folios 71-101 del cuaderno principal. 4 Folios 256-260 del cuaderno del Consejo de Estado.Radicado: 25000-23-26-000-2009-01053-01 (49140) Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano Demandado: Ospinas y CIA S.A. Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia ________________________________________________________________________________

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octubre de 2007. Como la demanda se presentó el 18 de diciembre de 2009, fue presentada fuera del término. 1.4. Recurso de apelación 13. El 6 de septiembre de 2013 la parte demandante presentó recurso de apelación5, en el que indicó que el ejecutor del contrato 34 de 2004 “debió percatarse e informar al IDU y al DAPD” para referenciar adecuadamente las obras, y que en estas no se incluyeran las que le correspondían a la urbanización Dintalito, pues eran responsabilidad de la constructora Ospinas CIA S.A. Aseguró que el error en el que incurrió el IDU no fue consecuencia de una inadecuada planeación sino de una omisión del consultor que había dejado de informar al IDU. 14. En relación con la caducidad, señaló que, con posterioridad a la entrega de las obras se adelantaron varios acercamientos para llegar a un acuerdo. En consecuencia, la acción no estaba caducada porque “se debía contabilizar, no a partir de la finalización de las obras de pavimentación […] sino que debía ser contado una vez se haya finalizado el proceso de arreglo con el contratista”. Añadió que el daño a la entidad se había “configur[ado] desde el 16 de mayo de 2007, fecha en la que se observa que las conversaciones para llegar a un acuerdo finalmente fracasaron”. 15. En la oportunidad para alegar de conclusión la parte actora replicó los argumentos de la demanda y de la apelación, mientras que la parte demandada añadió que el empobrecimiento patrimonial se produjo por el desconocimiento de una norma imperativa,

en este caso, las resoluciones de DADP. Agregó que existía una falta de legitimación en la causa porque el hecho dañoso no le era atribuible6. El Ministerio Público, por su parte, indicó que se debía confirmar la declaratoria de caducidad porque las obras contratadas por la entidad culminaron en octubre de 20057. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.2. Análisis sustantivo 16. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, porque está probada la excepción caducidad de la acción8. 5 Folios 262-266 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Folios 275-307 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Folios 309-317 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 Aunque el recurrente, en su apelación, hizo referencia a un eventual incumplimiento de una obligación asumida, esta Sala se limitará a estudiar la solicitud de declaratoria de enriquecimiento sin causa, que es el objeto de las pretensiones de la demanda.Radicado: 25000-23-26-000-2009-01053-01 (49140) Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano Demandado: Ospinas y CIA S.A. Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia ________________________________________________________________________________

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17. En el expediente obra copia de la Resolución 1404 de 5 de septiembre de 1995 y de las Resoluciones modificatorias9. También se encuentran las comunicaciones de Ospinas S.A. a la entidad y las comunicaciones entre dependencias del IDU, en las que se da cuenta de la problemática ocasionada por haber incluido en otro contrato obras que le correspondían a un urbanizador, y en las que se advierte sobre la imposibilidad de realizar un convenio entre el IDU y la demandada “en razón a que las obras aludidas ya se enc[ontraban] totalmente construidas”10. Se aportó copia del contrato 34 de 2004 suscrito entre el IDU y Bernardo Ancizar Ossa López, cuyo objeto consistió en la “construcción y conservación de accesos a barrios y pavimentos locales”11, y del oficio IDU 43404 STPL-4300 de 17 de julio de 2006, suscrito por el Director Técnico de Malla Vial del IDU, en el que informa que el contrato 34 de 2004 se terminó de ejecutar el 3 de octubre de 2005. 18. Para la solución del caso concreto se debe recordar que la prohibición del enriquecimiento sin causa, principio general del derecho y fuente de obligaciones, tiene un desarrollo normativo en el artículo 831 del Código de Comercio12. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado ha establecido los requisitos para su reconocimiento. Para que proceda la declaratoria de enriquecimiento sin causa es necesario que se presente: 1) un enriquecimiento, esto es, una ventaja patrimonial; 2) un correlativo empobrecimiento; 3) la ausencia de una causa que justifique el desequilibrio patrimonial; 4) que el afectado no cuente con otra acción; consideraciones a las que se suma el que con su configuración 5) no se pretenda soslayar una disposición imperativa de la ley13. 19. En lo que respecta al eventual enriquecimiento

causa que justifique el desequilibrio patrimonial; 4) que el afectado no cuente con otra acción; consideraciones a las que se suma el que con su configuración 5) no se pretenda soslayar una disposición imperativa de la ley13. 19. En lo que respecta al eventual enriquecimiento sin causa alegado por la parte actora, se observa que este se habría producido por la falta de construcción de las obras de pavimentación y otros desarrollos urbanísticos que estarían a cargo de la sociedad demandada. 20. Para determinar el tiempo a partir del cual se debe contabilizar el término de la caducidad de la acción es imperativo determinar el momento en el que se produjo el enriquecimiento injustificado y el correlativo empobrecimiento patrimonial. A pesar de que en las resoluciones que establecieron las obligaciones a cargo de los desarrolladores urbanísticos no se advierte una fecha de entrega de las obras (lo que permitiría determinar el momento en el 9 Cuaderno C3. 10 Cuaderno C3. 11 Folios 5-49 del cuaderno 2. 12 Código de Comercio, artículo 831: “Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro”. 13 Aunque en la Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, esta Corporación estableció 3 causales específicas, en las cuales, “de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso”, la realidad de los acontecimientos y el estudio caso a caso ha dado la razón a las inquietudes que en su momento fueron presentadas en los salvamentos de voto a la providencia de unificación y en

posteriores posiciones jurisprudenciales, al punto que, recientemente, se dio aplicación a la prohibición del enriquecimiento sin causa en un asunto en el que se consideró que estaba en juego otro derecho fundamental distinto a la salud, como lo es la educación. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administración, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361.Radicado: 25000-23-26-000-2009-01053-01 (49140) Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano Demandado: Ospinas y CIA S.A. Referencia: reparación directa Decisión: confirmar la sentencia ________________________________________________________________________________

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que debió haber ingresado a su patrimonio la prestación debida); lo cierto es que fue la ejecución del contrato 34 de 2004 la razón por la cual el demandado no pudo cumplir su obligación de pavimentación y demás desarrollos urbanísticos. 21. Esta Sala confirma que el conteo de la caducidad de la acción se debe efectuar a partir del momento en el que la entidad recibió las obras relacionadas con la ejecución del contrato 34 de 2004, esto es, el 3 de octubre de 2005 (fecha que acreditó la propia entidad y que no fue disputada por las partes), toda vez que, fue a partir de allí donde se puede establecer que el demandado obtuvo la ventaja patrimonial de no haber ejecutado las obras que estarían a su cargo, y la correspondiente desventaja patrimonial de la entidad. 22. De esta manera, cuando la parte actora presentó su demanda, el 18 de diciembre de 2009, se había superado, ampliamente, el término legal de dos años, luego del vencimiento del término de que trata el numeral 8 del artículo 136 del CCA. 2.2. Sobre la condena en costas 23. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN 24. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección C, de Descongestión, el 12 de agosto de 2013, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

C, de Descongestión, el 12 de agosto de 2013, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA