CE - 250002326000201201028011SENTENCIA20230815090901

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 25000-23-26-000-2012-01028-01(54288)

Actor: JOSÉ GREGORIO COLLANTE SOLANO Y OTROS

Demandado: NACIÓN-RAMA JUDICIAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA IMPEDIMENTO-Dar concepto como agente del Ministerio Público, artículo 150.12 CPC. INDEBIDA ESCOGENCI!A DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas.

CONCEPTO DE VIOLACIÓN-Justicia rogada. JUSTICIA ROGADA Y PRINCIPIO DISPOSITIVO-Cuando se trate de impugnación de actos administrativos deben indicarse las normas violadas y el concepto de la violación. EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD-Inaplicación de actos administrativos sólo corresponde a la justicia administrativa. DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA LIBERTAD-Debe cuestionarse la actividad administrativa por los medios de control previstos por la ley. INEPTA DEMANDA-La acción de reparación directa no es la adecuada para cuestionar la presunción de legalidad de un acto administrativo. COSTAS EN CCAImprocedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe. La Sala, de conformidad con el inciso 3 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996,

Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe. La Sala, de conformidad con el inciso 3 del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca, que negó las pretensiones. . SÍNTESIS DEL CASO El 17 de septiembre de 2002, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por Acuerdo n”. 1550, convocó un concurso de méritos para proveer cargos de juez administrativo. José Gregorio Collante Solano participó en la convocatoria, pero no fue seleccionado para conformar la lista de elegibles. En 2009, el Consejo de Estado declaró la ¡legalidad de unos apartes del Acuerdo n?”.

1550. Alegan que la aplicación de la norma -que después se anuló— causó la «exclusión indebida» del demandante e impidió que continuara en el concurso.2

Expediente n. 54.288

Demandante: José Gregorio Collante Solano y otros Declara inepta demanda ANTECEDENTES El 7 de mayo de 2012, José Gregorio Collante Solano y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Rama Judicial y otros. Solicitaron 1.500 SMLMV por perjuicios morales y lo que se probara en el proceso por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que entre 2002 y 2004, José Gregorio Collante Solano participó en una

en el proceso por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que entre 2002 y 2004, José Gregorio Collante Solano participó en una convocatoria para proveer 174 cargos de juez administrativo y ocupó el puesto n'.

277. En 2006 se ampliaron las plazas a 257, pero el demandante no fue llamado a conformar la lista de elegibles, porque no fue seleccionado para la fase del curso de formación judicial. En 2009, el Consejo de Estado declaró la nulidad de unos apartes del Acuerdo n. 1550 de 2002. Alegan que los apartes declarados nulos impidieron que, en 2004, José Gregorio Collante Solano siguiera en el concurso.

El 29 de noviembre de 2012 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Justicia adujo inepta demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva. La Nación-Rama Judicial guardó silencio. El 3 de febrero de 2015 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante reiteró lo expuesto. Las demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio. El 19 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones porque la demandante no acreditó los requisitos para ocupar las vacantes para jueces administrativos. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 28 de abril de 2015 y admitido el 22 de enero de 2016. Esgrimió que acreditó los requisitos, pues

demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 28 de abril de 2015 y admitido el 22 de enero de 2016. Esgrimió que acreditó los requisitos, pues ocupó el puesto n”. 277 en la Fase | del concurso, de conformidad con el listado de puntajes contenido en la Resolución n”. 1751 de 2004. El 16 de marzo de 2016 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La Nación-Rama Judicial alegó que José Gregorio Collante Solano no fue llamado al curso de formación judicial porque no se encontraba dentro de los mejores 174 puntajes para proveer un estimado de 100 cargos de jueces administrativos. Agregó que el Acuerdo PSAA06-3345 creó despachos adicionales y, por ello, la Sala3 Expediente n. 54.288

Demandante: José Gregorio Collante Solano y otros Declara inepta demanda Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura convocó a un nuevo concurso de méritos al cual José Gregorio Collante Solano no se presentó. La demandante, la Nación-Ministerio de Justicia y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES l. impedimentos El Consejero Nicolás Yepes Corrales manifestó estar incurso en la causal de impedimento establecida en el artículo 150.12 CPC, pues intervino en el proceso como agente del Ministerio Público. Este artículo dispone que el juez deberá apartarse de la actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo. Como los hechos en los cuales se funda el impedimento manifestado se subsumen en la causal invocada, porque en el asunto actuó como Procurador 11 Judicial |!

intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo. Como los hechos en los cuales se funda el impedimento manifestado se subsumen en la causal invocada, porque en el asunto actuó como Procurador 11 Judicial |! para Asuntos Administrativos y adelantó la conciliación extrajudicial con la que se agotó el requisito de procedibilidad, se aceptará el impedimento. 'l. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual resuelve los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA vigente para el momento de la presentación de la demanda, de conformidad con el artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, esto es, $283.350.000.

Acción procedente Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2012, $566.700, por 500.4 Expediente n. 54.288

Demandante: José Gregorio Collante Solano y otros Declara inepta demanda

2. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. 1! Problema jurídico

Demandante: José Gregorio Collante Solano y otros Declara inepta demanda

2. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. 1! Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa es el medio de control idóneo para reclamar los daños causados por un acto administrativo.

IV. — Análisis de la Sala

3. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto

(art. 85 CCA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general?, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa?.

4. Según la demanda, entre 2002 y 2004, José Gregorio Collante Solano participó en un concurso para proveer 174 cargos de juez administrativo, convocado por Acuerdo n”. 1550 de 2002. En 2006 se ampliaron las plazas a 257, Collante Solano ocupó el puesto n”. 277, pero no fue llamado a conformar la lista de elegibles porque

Acuerdo n”. 1550 de 2002. En 2006 se ampliaron las plazas a 257, Collante Solano ocupó el puesto n”. 277, pero no fue llamado a conformar la lista de elegibles porque lo «excluyeron indebidamente». Está acreditado que el Acuerdo n”. 1550 de 2002 del 17 de septiembre de 2002 convocó al XIIl Concurso de Méritos para proveer cargos de carrera de magistrado ? Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit ly/3gjiduK. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1].5 Expediente n. 54.288

Demandante: José Gregorio Collante Solano y otros Declara inepta demanda de tribunal administrativo y juez administrativo. El concurso tenía dos etapas: de selección y clasificatoria. La etapa de selección era de carácter eliminatorio y su objeto era seleccionar a los aspirantes para el curso de formación judicial, según su experiencia, entrevista, prueba de conocimientos y aptitudes. Conforme al artículo

selección y clasificatoria. La etapa de selección era de carácter eliminatorio y su objeto era seleccionar a los aspirantes para el curso de formación judicial, según su experiencia, entrevista, prueba de conocimientos y aptitudes. Conforme al artículo 2.4.1 del acuerdo, solo los aspirantes que obtuvieran los mayores puntajes de la Fase | —hasta la cantidad estimada de vacantes existentes al momento de expedirse el registro de elegibles adicionadas en un 25%- continuarían en el concurso y serían convocados al curso de formación judicial. Luego, en la etapa clasificatoria, se establecería el orden de clasificación en el Registro Nacional de Elegibles, de acuerdo con los resultados del curso de formación judicial, según da cuenta copia auténtica del acuerdo (f. 4 a 12 anexo A). El 7 de mayo de 2004, por Resolución n. 1751, el Consejo Superior de la Judicatura publicó los puntajes de la primera fase de la etapa de selección y determinó que pasarían a la segunda fase de la etapa de selección quienes hubieran obtenido los mejores 174 puntajes para el cargo de juez administrativo. José Gregorio Collante Solano obtuvo la posición n. 277. Conforme al parágrafo 1 del artículo 2 de la resolución, la entidad seleccionaría a los aspirantes que serían convocados al curso de formación judicial, cuando la resolución quedara en firme, según da cuenta copia auténtica de la Resolución n. 1751 (f. 15 a 208 anexo A). El 13 de marzo de 2006, el Consejo Superior de la Judicatura creó 257 Juzgados Administrativos que entrarían en funcionamiento a partir del 1 de junio de 2006,

El 13 de marzo de 2006, el Consejo Superior de la Judicatura creó 257 Juzgados Administrativos que entrarían en funcionamiento a partir del 1 de junio de 2006, según da cuenta copia auténtica del Acuerdo n”. PSAA06-3345 (f. 1 a 3 anexo A). El 3 de diciembre de 2009, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de los apartes «solo» y «continuarán en el concurso» contenidos en el artículo 2.4.1 del Acuerdo n”. 1550 de 2002, según da cuenta copia auténtica del fallo (f. 149 a 164 c. 1). Como la parte demandante alega la responsabilidad de las demandadas porque el Consejo Superior de la Judicatura lo «excluyó indebidamente» del concurso de méritos, la fuente del daño son los actos administrativos que determinaron las reglas del concurso, quién pasaría a la siguiente fase y que seleccionaron a los aspirantes: el Acuerdo n”. 1550 de 2002, la Resolución n. 1751 de 2004 y el acto que haya expedido el Consejo Superior de la Judicatura en aplicación del parágrafo 1 del6 Expediente n. 54.288

Demandante: José Gregorio Collante Solano y otros Declara inepta demanda artículo 2” de esa resolución. Por ello, la acción procedente era la nulidad y restablecimiento del derecho.

5. El artículo 137.4 CCA dispone que toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de su violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el fondo,

contencioso administrativo deberá contener, cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo, las normas violadas y la explicación del concepto de su violación. La ausencia de este requisito impide un pronunciamiento sobre el fondo, pues el juez, al desconocer esas razones, no puede suplir la inactividad procesal del demandante sobre este punto. La Corte Constitucional -al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 137.4 CCAseñaló que si el acto administrativo, como expresión de la voluntad de la Administración, se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su ilegalidad la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma?. La Sala reitera que el juez de la Administración no puede estudiar la posible infracción de normas superiores, que no hayan sido indicadas como violadas junto con el concepto de dicha violación. Presupuesto formal de la demanda que demarca el ámbito de defensa del demandado y delimita el campo de acción del juzgador. El juez de la Administración, pues, está sometido al «principio dispositivo», conforme al cual deben individualizarse las pretensiones anulatorias y apoyarse en las razones de derecho que las motivan («justicia rogada»). La Sala advierte que la parte demandante no aportó el acto administrativo que seleccionó a los aspirantes que serían convocados al curso de formación judicial, y, al formular la demanda de reparación directa, no señaló de forma precisa el concepto de la ilegalidad de los actos administrativos acusados, circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo sobre el particular. En efecto, la demanda se limitó a indicar, de manera general, su inconformidad frente al concurso de méritos

concepto de la ilegalidad de los actos administrativos acusados, circunstancia que impide un pronunciamiento de fondo sobre el particular. En efecto, la demanda se limitó a indicar, de manera general, su inconformidad frente al concurso de méritos y su «exclusión indebida», sin determinar los motivos concretos de violación normativa del acto administrativo, fuente del daño. Al no existir cargos que permitan a la Sala confrontar el acto acusado frente al ordenamiento que le sirve de sustento, no es posible una decisión de mérito. Por ello, se modificará el fallo de primera % Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999 [fundamento jurídico 2.2]. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, Rad. 18.509 [fundamento jurídico b].7 Expediente n. 54.288

Demandante: José Gregorio Collante Solano y otros Declara inepta demanda instancia.

6. Según la demanda, en 2009 el Consejo de Estado declaró la nulidad de unos apartes del Acuerdo n”. 1550 de 2002, y por Resolución n. 1751 de 2004 el Consjo Superior de la Judicatura aplicó la norma que fue anulada con posterioridad. Alegó que la aplicación en 2004 de la norma que se anuló en 2009 impidió que José Gregorio Collante Solano continuara en el concurso de méritos.

La Sala reitera que si el daño tiene origen en un acto administrativo, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho [núm. 3]. El demandante, entonces, debía demandar la nulidad del Acuerdo n”. 1550 de 2002, como lo hizo

procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho [núm. 3]. El demandante, entonces, debía demandar la nulidad del Acuerdo n”. 1550 de 2002, como lo hizo Felipe Eduardo Figueroa Cardozo, demandante en el proceso que terminó con la declaratoria de nulidad parcial de ese acuerdo, según da cuenta copia auténtica del fallo (f. 149 a 164 c. 1).

7. En cuanto a la Resolución n”. 1751 de 2004, el demandante también podía demandar su nulidad o, en su momento, solicitar la inaplicación de los preceptos que estimaba ilegales de la norma superior, esto es, del Acuerdo n”. 1550 de 2002.

El artículo 12 de la Ley 153 de 1887 prescribe que las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes ni a la doctrina legal más probable. Al revisar la constitucionalidad de este precepto, la Corte Constitucional advirtió que si bien no existe una norma constitucional que se refiera inequívocamente a la superioridad jerárquica de la ley sobre el acto administrativo, la coherencia del ordenamiento jurídico impone una posición prevalente de la ley en la escala normativa. Esta posición preminente, justifica que, mediante la «excepción de ilegalidad», se inapliquen disposiciones que, por ser contrarias a aquellas de las cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa?. En concordancia, el artículo 148 CPACA prescribe que en los procesos que se

que, por ser contrarias a aquellas de las cuales derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa?. En concordancia, el artículo 148 CPACA prescribe que en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos $ Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2000 [fundamento jurídico 7].8 Expediente n. 54,288

Demandante: José Gregorio Collante Solano y otros Declara inepta demanda cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La norma agrega que la decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.

La facultad de inaplicar actos administrativos contrarios a las normas superiores es limitada y se reserva, exclusivamente, a la jurisdicción contencioso administrativa. En primer lugar, porque la existencia del Estado de Derecho supone la obligatoriedad y ejecutoriedad de las normas, lo que impone que una excepción a esa regla general sea de aplicación sea restringida. En segundo lugar, porque no puede extenderse por analogía la inaplicación de las normas manifiestamente contrarias a la Constitución (arts. 4 y 91 CN) a todo tipo de disposiciones contrarias a otras jerárquicamente superiores, pues no existe norma constitucional que así lo permita —el artículo 240 CRPM que establecía el orden de preferencia de disposiciones contradictorias en asuntos nacionales fue declarado ¡nexequible”— y más bien hay otras que ordenan la obligatoriedad del ordenamiento jurídico (art. 95 CN). En tercer lugar, porque la existencia de una jurisdicción diseñada para controlar la

disposiciones contradictorias en asuntos nacionales fue declarado ¡nexequible”— y más bien hay otras que ordenan la obligatoriedad del ordenamiento jurídico (art. 95 CN). En tercer lugar, porque la existencia de una jurisdicción diseñada para controlar la actividad de la administración excluye la posibilidad de que cualquier persona o autoridad pueda inaplicar las normas proferidas por las autoridades administrativas. Sólo la jurisdicción contencioso administrativa puede hacer uso de la llamada «excepción de ilegalidad», y ello podría hacerlo, obviamente, cuando media un vicio de incompetencia?. En un derecho administrativo de la libertad, si bien la Administración debe estar sometida a la normatividad jurídica (principio de legalidad), su actividad se presume legal. El «derecho» a la legalidad de los asociados impone que se usen los medios de control previstos por la ley para lograr la sumisión de la actividad administrativa a la ley. Como la parte demandante no aportó el acto administrativo que seleccionó a los aspirantes y adujo la responsabilidad de la parte demandada por la ilegalidad de actos administrativos, la acción de reparación no es procedente para resolver sus pretensiones y se declarará probada la excepción de inepta demanda. 7 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2000 [fundamento jurídico 9]. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 25 de mayo de 2011, Rad. 23.650 [fundamento jurídico 4].9 Expediente n, 54.288

Demandante: José Gregorio Collante Solano y otros Declara inepta demanda

8. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley

[fundamento jurídico 4].9 Expediente n, 54.288

Demandante: José Gregorio Collante Solano y otros Declara inepta demanda

8. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte demandante haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: DECLÁRASE fundado el impedimento presentado por el Consejero Nicolás Yepes Corrales, para intervenir en este caso y, en consecuencia, SEPÁRASE del conocimiento del presente proceso.

SEGUNDO: MODIFÍCASE la sentencia del 19 de marzo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone: DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE e! expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

LY] GUILLERMO SÁNCH UQUE

JFM/OAO