CE - 250002336000201301255021SENTENCIA20221212201454

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: Medio de control de controversias contractuales Radicación 25000-23-36-000-2013-01255-02 (68736)

Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR

Demandado: Agencia Nacional de Minería y Colminas S.A.

Tema: Se revoca la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad del contrato de concesión minera. En su lugar, se desestiman las pretensiones porque la declaratoria de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado se realizó con posterioridad al perfeccionamiento del contrato.

SENTENCIA

Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Minería contra la sentencia del 31 de marzo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso lo siguiente:

<<PRIMERO: Declarar la nulidad absoluta por objeto ilícito del Contrato de Concesión FDT-096 de julio 24 de 2006, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Se Ordena que se inscriba esta sentencia en el Registro Nacional Minero del Contrato de Concesión FDT-096 de julio 24 de 2006.

TERCERO: Se Ordena a COLMINAS S.A. que una vez ejecutoriada esta providencia,

SEGUNDO: Se Ordena que se inscriba esta sentencia en el Registro Nacional Minero del Contrato de Concesión FDT-096 de julio 24 de 2006.

TERCERO: Se Ordena a COLMINAS S.A. que una vez ejecutoriada esta providencia, entregue el área objeto de explotación a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, sin derecho a ningún tipo de restitución de orden económico

CUARTO: Sin condena en costas, ni agencias en derecho, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

(…)>>.

La Sala es competente para resolver el recurso de apelación de acuerdo con lo establecido en los artículos 150 del CPACA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca era competente para conocer el proceso en primera instancia de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 24 del artículo 152 del CPACA, el cual establece que conocerá << de los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios>>.2

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01255-02 (68736)

Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR

El recurso de apelación de la parte demandada fue admitido mediante providencia del 18 de agosto de 20 22. El Ministerio Público presentó concepto antes de que el proceso ingresara al despacho para sentencia, de conformidad con el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

I. ANTECEDENTES

A.- La posición de la parte demandante

1.- El 9 de julio de 2013 la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en

modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

I. ANTECEDENTES

A.- La posición de la parte demandante

1.- El 9 de julio de 2013 la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante, la “CAR”) presentó demanda contra la Agencia Nacional de Minería (en adelante, la “ANM”) y Colminas S.A.1 con las siguientes pretensiones:

<<Pretensiones

1Que se declare la nulidad absoluta del Contrato de Concesión No. FDT-096 de fecha 15/02/2007, para la exploración y explotación de un yacimiento de carbón, celebrado entre Ingeominas y la sociedad Colminas S.A.

2Que, como consecuencia de la nulidad absoluta del contrato aludido, se declare la nulidad de la inscripción del Contrato de Concesión No. FDT-096 del Registro Minero Nacional.

3Que se ordene la desanotación de la inscripción del contrato de Concesión No. FDT096 del Registro Minero Nacional.>>

2.- La parte demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones:

2.1.- Mediante el contrato de concesión FDT-096 del 15 de febrero de 2007 (en adelante, el Contrato), el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) —hoy ANM— otorgó a Colminas S.A. un título minero para la exploración y explotación de carbón en el municipio de Tausa, Cundinamarca.

2.2.- El Acuerdo 22 del 18 de agosto de 2009, proferido por la CAR, declaró como <<Zona de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y

2.2.- El Acuerdo 22 del 18 de agosto de 2009, proferido por la CAR, declaró como <<Zona de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde>>.

2.3.- El área otorgada mediante el contrato de concesión se superpone con la <<Zona de Reserva Forestal Protectora y Distrito de Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde>>.

2.4.- El Contrato adolece de objeto ilícito porque comprende un área donde no se pueden adelantar actividades de minería : el negocio jurídico desconoce los artículos 8º y 79 de la Constitución Política, el artículo 1º del Decreto 2811 de 1974, el numeral 4 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993 y el artículo 34 de la Ley 685 de 2001.

1También hizo al Servicio Geológico Colombiano, la demanda se admitió contra la ANM y Colminas S.A. como <<interesado directo>> (fl. 17 del Cuaderno 1).3

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01255-02 (68736)

Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR

B.- Posición de la parte demandada

3.- La ANM se opuso a las pretensiones de la demanda2, y entre otras razones, expuso las siguientes:

3.1.- Contrario a lo indicado por el recurrente, e l Contrato se celebró el 24 de julio de

2006. Lo que ocurrió el 15 de febrero de 2007 fue su inscripción en el Registro Minero

Nacional.

las siguientes:

3.1.- Contrario a lo indicado por el recurrente, e l Contrato se celebró el 24 de julio de

2006. Lo que ocurrió el 15 de febrero de 2007 fue su inscripción en el Registro Minero

Nacional.

3.2.- Si bien es cierto que el Acuerdo 022 de 2009 declaró como Reserva Forestal de Protección y Distrito de Manejo Integrado al páramo de Guargua y Laguna Verde, el contrato fue celebrado aproximadamente tres (3) años antes de la expedición del acuerdo.

4.- A la sociedad Colminas S.A. se le designó curador ad-litem3. Este se opuso a la prosperidad de la demanda porque no le constaban los hechos de la demanda. Además, porque no se aportó el contrato cuya nulidad se demandó, sino que se solicitó oficiar a la ANM para que aportara el expediente contractual.

C.- La sentencia recurrida

5.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del contrato con base en la siguiente argumentación:

5.1.- Inicialmente, el contrato no se superponía con área de reserva forestal ni con un distrito de manejo integrado. Sin embargo, con la expedición del Acuerdo 022 de 2009 hubo una superposición total con el área del título minero. Por este motivo, el contrato se tornó ilícito como consecuencia de <<la declaratoria por parte de la autoridad ambiental de Distrito de Manejo Integrado>>, pues adolece de <<objeto ilícito sobreviniente>>.

5.2.- La parte demandada argumentó que el contrato se celebró bajo << los parámetros legales que se encontraban vigentes antes de la declaratoria del área de protección

de Distrito de Manejo Integrado>>, pues adolece de <<objeto ilícito sobreviniente>>.

5.2.- La parte demandada argumentó que el contrato se celebró bajo << los parámetros legales que se encontraban vigentes antes de la declaratoria del área de protección ambiental>> y, por ende, e l contratista tenía un derecho adquirido. Sin embargo, estos derechos sólo surgen si se tiene un <<justo título>> y <<al surgir la causal sobreviniente de haberse declarado el área de concesión, como zona de Distrito de Manejo Integral, desaparece el justo título en razón a que el objeto se torna ilícito>>.

5.3.- Además, se debe sopesar el derecho otorgado con la decisión de orden público de declarar el distrito de manejo integrado. Ante este dilema prima la decisión que propende por el interés general y por el << el cumplimiento del deber de proteger los recursos naturales renovables>>.

2Fls. 43 a 59 del Cuaderno 1. 3Fls. 160 y 161 del Cuaderno 1.4

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01255-02 (68736)

Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR

D.- Recurso de apelación y su oposición

6.- En su recurso, presentado e l 26 de abril de 2016, la ANM solicita que se revoque la decisión de primera instancia, entre otros motivos, porque se desconoció el <<precedente horizontal>>, y particularmente, la sentencia del 2 de marzo de 2022 proferida por esta Sala, en la que se revocó una declaratoria de nulidad de un contrato que se celebró antes

decisión de primera instancia, entre otros motivos, porque se desconoció el <<precedente horizontal>>, y particularmente, la sentencia del 2 de marzo de 2022 proferida por esta Sala, en la que se revocó una declaratoria de nulidad de un contrato que se celebró antes de la constitución del área de reserva forestal o distrito de manejo integrado4. En efecto, en un caso análogo se determinó que no <<existe objeto ilícito sobreviniente>>.

7.- El Ministerio Público solicita que se revoque la providencia de primera instancia porque el tribunal desconoció la sentencia citada por el recurrente: ignoró el precedente vertical sin presentar <<una carga argumentativa que señalara la existencia de dicho precedente para luego apartarse de él>>. Por este motivo, debe conminarse <<al a quo a no persistir en sus precedentes horizontales en casos como el de esta controversia, y por el contrario acatar lo resuelto por el Consejo de Estado en casos similares>>.

8.- Además, pidió que se tomaran medidas para << mermar los efectos nocivos de la explotación minera>>, pese a que constató en la página web de la ANM que el Contrato terminó por renuncia del concesionario, por lo que no produciría más esos efectos. Afirmó que la Sala <<puede ordenar que el área que fue materia de ese contrato de concesión se preserve y no vuelva a ser objeto de adjudicación, ni de ninguna clase de exploración o explotación no controlada, impartiéndole órdenes expresas a la CAR y a la ANM en ese sentido>>.

II. CONSIDERACIONES

9.- La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda no adolece de caducidad, en los términos del artículo 136 del CCA, norma aplicable al momento de celebración del

sentido>>.

II. CONSIDERACIONES

9.- La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda no adolece de caducidad, en los términos del artículo 136 del CCA, norma aplicable al momento de celebración del contrato. La acción se presentó en término conforme al criterio que ha acogido previamente esta Sala5.

10.- Revocará la decisión adoptada por el tribunal y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda porque al momento de celebrar el contrato de concesión no se contrariaron las normas vigente s. La declaratoria de << zona de Reserva Forestal Protectora y Distrito De Manejo Integrado al Páramo de Guargua y Laguna Verde>> fue posterior a la celebración del contrato.

11.- Como pone de presente el recurrente, la Sala ha resuelto dos casos análogos6, en los que se concluyó lo siguiente:

<<13.- Como consecuencia de lo anterior, si con posterioridad a la celebración del contrato una norma prohibió desarrollar la actividad objeto del contrato, ello no conlleva su nulidad.

4Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, exp. 59787, A.V. Alberto Montaña Plata. 5Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de agosto de 2020, exp. 58710, C.P. Alberto Montaña Plata. 6Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, 26 de enero de 2022, exp. 56414, S.V. Alberto Montaña Plaga y

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, 2 de marzo de 2022, exp. 59787, A.V. Alberto Montaña Plata.5

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01255-02 (68736)

Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR

Esto justamente ocurre en el presente caso, pues al momento de celebrarlo no existía prohibición de adelantar actividad minera en el área prevista en el Contrato>>7.

12.- No se accede a la petición del Ministerio Público de dar órdenes a la CAR o a la ANM de abstenerse de celebrar nuevos contratos en el área objeto del Contrato. La Sala ha sido cuidadosa en respetar el objeto del litigio en casos análogos. Este se limita a analizar <<la validez del contrato (y) una discusión distinta es si , luego de expedida una norma que restrinja o prohíba la actividad que fue objeto del contrato , dicha actividad pueda o no seguir realizándose: esa discusión no es objeto de este proceso>>8. En ese sentido, lo único que corresponde a la Sala es estudiar la legalidad del negocio jurídico; no si una autoridad puede celebrar nuevos contratos o no.

13.- Finalmente, no está probado que el concesionario haya renunciado al Contrato, ni ese argumento fue planteado por las partes dentro de la discusión surtida dentro del proceso. En efecto, la ANM no aportó pruebas sobre este asunto y el Ministerio Público no indicó concretamente el lugar de la página web de la entidad donde supuestame nte está publicada la renuncia, ni su aceptación9. Además, este no es uno de los actos que

no indicó concretamente el lugar de la página web de la entidad donde supuestame nte está publicada la renuncia, ni su aceptación9. Además, este no es uno de los actos que está sujeto a la inscripción en el Registro Minero, en los términos de los artículos 33210 y 33311 del Código de Minas.

14.- Teniendo en cuenta que en el proceso se ventiló un interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 31 de marzo de 2022 por la Subsección

7Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, 26 de enero de 2022, exp. 56414, S.V. Alberto Montaña Plaga y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, 2 de marzo de 2022, exp. 59787, A.V. Alberto Montaña Plata. 8Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, 26 de enero de 2022, exp. 56414, S.V. Alberto Montaña Plaga y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, 2 de marzo de 2022, exp. 59787, A.V. Alberto Montaña Plata.

9El artículo 108 indica lo siguiente <<ARTÍCULO 108. RENUNCIA. El concesionario podrá renunc iar libremente a la concesión y retirar todos los bienes e instalaciones que hubiere construido o instalado, para la ejecución del contrato y el ejercicio de las servidumbres. Se exceptúan los bienes e instalaciones destinadas a conservar o manejar adecuadamente los frentes de explotación y al ejercicio de las servidumbres y a las obras de prevención, mitigación, corrección, compensación, manejo y sustitución ambiental. Para la viabilidad de la renuncia será requisito estar a paz y salvo con las obligaciones exigibles al tiempo de solicitarla. La autoridad minera dispondrá de un término de treinta (30) días para pronunciarse sobre la renuncia planteada por el concesionario, término que al vencerse dará lugar al silencio administrativo positivo. De la renuncia se dará aviso a la autoridad ambiental>>. 10<<ARTÍCULO 332. ACTOS SUJETOS A REGISTRO. Únicamente se inscribirán en el Registro Minero los siguientes actos (…)>> 11<<ARTÍCULO 333. ENUMERACIÓN TAXATIVA. La enumeración de los actos y contratos sometidos a registro es taxativa. En consecuencia, no se inscribirán y serán devueltos de plano, todos los actos y contratos, públicos o privados, que se presenten o remitan por los particulares o las autoridades para inscribirse, distintos de los señalados en el artículo anterior. la inscripción de los actos y documentos sometidos al registro deberán inscribirse dentro de los quince (15) días siguientes a su perfeccionamiento o vigencia>>.6

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01255-02 (68736)

Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR

(15) días siguientes a su perfeccionamiento o vigencia>>.6

Radicado: 25000-23-36-000-2013-01255-02 (68736)

Demandante: Corporación Autónoma Regional - CAR

A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones indicadas en la parte motiva. En su lugar, DESESTÍMANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto

Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado