CE - 250002336000201302064011SENTENCIA20221215124240

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintidós (2022)

Expediente: 250002336000201302064 01 (59382) Actor: Consorcio SEINSE conformado por SESAC S.A. y SERVINGE LTDA.

Demandada: Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá -IDUAcción: Controversia Contractual Asunto: Sentencia de segunda instancia

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, por medio de la cual se declaró la caducidad del medio de control de controversias contractuales.

Solicitó la parte actora que sea revocada la sentencia de primera instancia, con fundamento en que las partes contratantes suscribieron un acta de liquidación bilateral dentro del periodo de caducidad de la acción, razón por la que las pretensiones de la demanda debieron ser estudiadas por el Tribunal.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 20 de abril de 20171.

2. El anterior proveído resolvió la demanda presentada el 27 de noviembre de 20132 por el Consorcio SEINSE 3 (en adelante, el consorcio, el consultor o el demandante), en contra del Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá – IDU- (en

20132 por el Consorcio SEINSE 3 (en adelante, el consorcio, el consultor o el demandante), en contra del Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá – IDU- (en adelante el IDU, la entidad demandada o la contratante), cuyas (i) pretensiones y principales fundamentos (ii) de hecho y (iii) de derecho, son los siguientes:

1 Folio 224 a 236 del cuaderno Consejo de Estado. 2 Folio 1 a 40 del cuaderno 1. 3 La demanda fue presentada en nombre del Consorcio SEINSE (conformado por SESAC S.A. y SERVINGE LTDA.), quien para efectos del presente proceso actuó previo otorgamiento del poder que dieron los representantes legales de cada una de las sociedades.Radicación: 250002336000201302064 01 (59382) Actor: Consorcio SEINSE Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDUAcción: Controversia contractual.

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Pretensiones

3. La demandante solicitó que se profieran las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe literalmente, incluso con errores):

“A. DECLARATIVAS

1. Se declare patrimonialmente responsable a la entidad pública demandada de los perjuicios causados a los integrantes del CONSORCIO SEINSE , como consecuencia del incumplimiento de la demandada en la estructuración y planeación del Contrato de Consultoría No. 038 de 2006, siendo más gravosa para el contratista su ejecución dada la anormalidad del mismo.

2. Se declare que la entidad demandada es patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por el contratista y se ordene a su restablecimiento económico

el contratista su ejecución dada la anormalidad del mismo.

2. Se declare que la entidad demandada es patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por el contratista y se ordene a su restablecimiento económico del contrato No. 038 de 2006, ante las circunstancias de anormalidad que afectaron la ejecución del mismo, particularmente ante la interacción de terceros en las decisiones técnicas de su competencia.

3. Se declare patrimonialmente responsable a l a entidad pública demandada de los perjuicios causados a los miembros integrantes del CONSORCIO SEINSE, representados bajo los títulos de imputación desarrollados y en últimas, en virtud del título de imputación del no enriquecimiento sin causa contractual por parte de la SED.

4. En consecuencia de lo anterior, se ordene la revisión en sede judicial el aspecto económico de la liquidación bilateral del contrato de consultoría No. 038 de 2006.

B. CONDENATORIAS:

Como consecuencia de las anteriores decla raciones se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU, a pagar a mis mandantes de acuerdo a su participación en el CONSORCIO SEINSE, al equivalente de 66.67% de la suma de $1.550.595.275.00 SIN IVA) Mil quinientos cincuenta millones quinientos noventa y cinco mil doscientos setenta y cinco pesos – SIN IVA, a pesos de 30 de junio de 2010, o en su defecto a las cifras que logren ser demostradas pericialmente dentro del proceso, por los perjuicios de orden patrimonial que consiste en los sobrecostos causados por la mayor permanencia, disponibilidad y mayores alcances desarrollados del consorcio para atender las actividades y

pericialmente dentro del proceso, por los perjuicios de orden patrimonial que consiste en los sobrecostos causados por la mayor permanencia, disponibilidad y mayores alcances desarrollados del consorcio para atender las actividades y reprocesos de los estudios y estudios adicionales que se generaron por causas no atribuibles al consorcio contratista y que incidiero n en el valor de los estudios definitivos, de acuerdo con la estimación realizada en anexos explicativos, correspondiente a los siguientes conceptos:

1. La suma de $1.550.595.275.00 SIN IVA, de acuerdo con la siguiente estimación: - Solicitud de reconocim iento económico contenido en la comunicación SEINSE 038-10-118 por $1.791.417.308.00, SIN IVA (a pesos de 30 de junio de 2010). - Menos valor reconocido por diseño de tres (3) puentes, a fecha de 12 de diciembre de 2012 por $290.525.563.00 CON IVA o $250.453.071,55 SIN IVA.Radicación: 250002336000201302064 01 (59382) Actor: Consorcio SEINSE Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDUAcción: Controversia contractual.

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• Dicha cifra es equivalente en pesos de 30 de junio de 2010, según lo siguiente: IPC junio-2010=104.52

IPC nov -2012=108.70 =$250.453.071,55 x 104.52/108.70 = $ 240.822.033.00, SIN IVA, en pesos del 30 de junio de 2010. Total, solicitado: 1.791.417.308.00 - 240.822.033.00 = $1.550.595.275.00

240.822.033.00, SIN IVA, en pesos del 30 de junio de 2010. Total, solicitado: 1.791.417.308.00 - 240.822.033.00 = $1.550.595.275.00

SIN IVA.

2. Se condene en costas y gastos a la entidad pública demandada.

3. Se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del

CPACA”.

Hechos

4. La parte demandante enunció, en síntesis, los siguientes hechos:

(i) Mediante Acuerdo No. 180 de 2008, el Concejo de Bogotá autorizó el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción del plan de obras del Distrito. En dicho acuerdo s e definieron los grupos del plan de valorización y los costos del mismo.

(ii) Con fundamento en dicho Acuerdo, el IDU y el Consorcio celebraron el contrato de consultoría No. 038 del 14 de noviembre de 2006, cuyo objeto era la realización de los estudios y diseños definitivos de la “consultoría a precio global fijo sin formula de ajuste para obras de vías, intersecciones, puentes peatonales y espacio público que conforman el grupo j zona de proyectos de valorización de Bogotá”, el cual inició el 10 de enero de 2007.

(iii) Durante la ejecución del contrato fue necesario ampliar el término de ejecución, por causas no imputables al contratista, que le obligaron a utilizar recursos técnicos, operativos y de personal adicionales, excediendo las condiciones iniciales y desbordando el alcance del plan de obras del grupo J) definido en el Acuerdo 180 de 2005, en detrimento del equilibrio económico del negocio jurídico.

operativos y de personal adicionales, excediendo las condiciones iniciales y desbordando el alcance del plan de obras del grupo J) definido en el Acuerdo 180 de 2005, en detrimento del equilibrio económico del negocio jurídico.

(iv) Aseguró que el IDU faltó al principio de planeación por desconocer el alcance general del Acuerdo 180 de 2005, po r no haber definido de manera clara las actividades que debía adelantar el contratista, ni los estudios que requería del consultor. Indicó que solo durante la ejecución del contrato la entidad definió los aspectos necesarios exigidos al contratista, lo que implicó una mayor permanencia y mayores costos.

(v) Las situaciones no contempladas en los costos del contrato que afectaron la ecuación económica del mismo, y que generaron la necesidad de un reconocimiento económico adicional, fueron:

a) Demora en la aprobación de la viabilidad de los estudios y diseños de los proyectos de valorización por parte de la Secretaría de Planeación, la de Movilidad y de las Empresas de Servicios Públicos.Radicación: 250002336000201302064 01 (59382) Actor: Consorcio SEINSE Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDUAcción: Controversia contractual.

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b) Mayor alcance de los proyectos.

c) Recursos adicionales por: 1) Prórroga de cuatro (4) meses para ampliar la etapa de factibilidad; 2) mayor dedicación de personal ante las demoras de las entidades en dar respuesta; 3) Mayor dedicación de recursos físicos y humanos en la disminución de la afectación predial en la etapa de diseños

etapa de factibilidad; 2) mayor dedicación de personal ante las demoras de las entidades en dar respuesta; 3) Mayor dedicación de recursos físicos y humanos en la disminución de la afectación predial en la etapa de diseños definitivos; 4) mayor dedicación de personal en el inventario forestal de la etapa de factibilidad; 5) Mayores recursos por la cantidad de productos desarrollados en los proyectos asignados al contrato de consultoría; y, 6) demoras en los ajustes de los productos ambientales por parte del IDU.

d) Motivos particulares de cada proyecto4.

(vi) El consultor propuso someter a peritaje técnico la solicitud de reconocimiento del desequilibrio económico del contrato.

(vii) Afirmó que el contrato tuvo un incremento total del plazo que debió soportar el consultor por 14.6 meses, lo que significó un incremento del 146% del tiempo definido contractualmente, desbordando con ello cualquier previsión o alea normal, generando unos sobrecostos en la ejecución del negocio jurídico.

(viii) La entidad contratante aceptó de manera parcial las reclamaciones realizadas, reconociendo la suma de doscientos noventa millones quinientos veinticinco mil seiscientos treinta y tres pesos ($290.525.633), por concepto de los diseños de los puentes peatonales ubicados en la intersección de la Av. Santa Luc ía con Av. Jorge Eliécer Gaitán Cortés; intersección de la Av. Boyacá con Av. Agoberto Mejía y el puente ubicado al oriente de la Av. Ciudad de Villavicencio con Av. Boyacá; suma que sería reconocida en el acta de liquidación del contrato. Los demás reclamos fueron negados por el IDU.

puente ubicado al oriente de la Av. Ciudad de Villavicencio con Av. Boyacá; suma que sería reconocida en el acta de liquidación del contrato. Los demás reclamos fueron negados por el IDU.

(ix) Manifestó que en la liquidación bilateral suscrita el 23 de enero de 2012, el consorcio dejó constancia de las solicitudes de reconocimiento económico realizadas durante la ejecución del contrato. Aclaró que se reservó el derecho de reclamar en

4 Refirió que se generaron los costos adicionales por: i) En el proyecto 117 Avenida Villavicencio desde la Avenida Ciudad de Cali hasta la Av. el Tintal (AK 89) (Calzada norte), se tuvo que elaborar una propuesta de gradualidad y tuvo mayores alcances físicos de diseños vs. las fichas definidas en el acuerdo 180 (áreas tales como espacio público, longitudes de vías y ciclorrutas, longitud de puentes peatonales). ii) Proyecto 170-Avenida Santa Lucia (Trans-42) desde avenida General Santander (diag. 39 A Sur) hasta Avenida Jorge Gaitán Cortés (AK 33) Mayores alcances físicos en diseños vs. lo contemplado en las fichas del Acuerdo 180, en lo relacionado con áreas de espacio público, longitudes de vías y ciclorrutas, longitud de puentes peatonales. iii) Proyecto 143Avenida Bosa desde la avenida Abogerto Mejía (AK 80) hasta la avenida ciudad de Cali por mayores alcances físicos de diseños vs. las fichas del acuerdo 180 en lo relacionado con áreas de espacio público, longitudes de vías y ciclorrutas, longitud de puentes peatonales. iv) Proyecto 130Avenida Villavicencio por Avenida Boyacá, orejas y conectantes,

vs. las fichas del acuerdo 180 en lo relacionado con áreas de espacio público, longitudes de vías y ciclorrutas, longitud de puentes peatonales. iv) Proyecto 130Avenida Villavicencio por Avenida Boyacá, orejas y conectantes, mayores alcances físicos de diseños vs. fichas del acuerdo 180 en lo relacionado con áreas de espacio público, longitudes de vías y ciclorrutas, longitud de puentes peatonales. v) Proyecto 134Avenida primero de mayo (CL 22 sur) por avenida poporo Quimbaya. Mejoramiento Geométrico, mayores alcances físicos de diseños vs. fichas del acuerdo 180 en lo relacionado con áreas de espacio público, longitudes de vías y ciclorrutas, longitud de puentes peatonales. vi) Proyecto 337Puente peatonal en la Avenida Boyacá por Calle 60 sur meissen, mayores alcances físicos de diseños vs. fichas del acuerdo 180 en lo relacionado con áreas de espacio público, longitudes de vías y ciclorrutas, longitud de puentes peatonales. vii) Modificación del diseño de l puente 337 SDP en lo relacionado con el espacio público del costado occidental. viii) falta de pago oportuno.Radicación: 250002336000201302064 01 (59382) Actor: Consorcio SEINSE Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDUAcción: Controversia contractual.

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sede judicial el reconocimiento y pago de los valores no incluidos en el acta de liquidación.

(x) Con el fin de agotar el requisito de procedibilidad para iniciar la demanda, el 2 de abril de 2013 se celebró audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial Administrativa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual

(x) Con el fin de agotar el requisito de procedibilidad para iniciar la demanda, el 2 de abril de 2013 se celebró audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial Administrativa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual resultó fallida.

Fundamentos de derecho

5. El actor invocó las normas contempladas en los artículos 141 y 142 del CPACA; artículos 6, 209, y 230 de la Constitución Política de Colombia; el numeral 7º del artículo 24, numerales 15 18 y 29 del artículo 25 y artíc ulo 44 de la Ley 80 de 1993; artículo 12 del Decreto 855 de 1994 y artículo 4º del Decreto 2170 de 2002, así como los artículos concordantes del CPACA, la Ley 80 de 1993, la Ley 446 de 1998 y el artículo 1602 del Código Civil.

Contestación de la demanda

6. El 28 de julio de 2014 5 el IDU contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones. Como fundamento de su oposición expresó lo

siguiente:

(i) Reconoció que fueron necesarios tiempos adicionales durante la ejecución del contrato; sin embargo, aclaró que no fueron imputables al IDU, sino a terceros.

(ii) Afirmó que reconoció la suma de doscientos noventa millones quinientos veinticinco mil seiscientos treinta y tres pesos ($290525.633) por el diseño de tres (3) puentes peatonales, y la suma de quinientos veintisiete millones ciento sesenta y un mil ochocientos veintitrés pesos ($527161.823) por reajustes, sumas que cubrieron

puentes peatonales, y la suma de quinientos veintisiete millones ciento sesenta y un mil ochocientos veintitrés pesos ($527161.823) por reajustes, sumas que cubrieron en su totalidad las eventualidades no contempladas en el contrato original.

(iii) Anotó que el contrato se suscribió a precio global fijo sin reajuste y que las actividades ejecutadas baj o el contrato fueron pagadas conforme a los valores definidos en la oferta presentada por el contratista.

(iv) Refirió que la reclamación realizada por el contratista (por la suma de $1.791417.308) supera el valor del contrato, lo que lo lleva a concluir que se trata de una solicitud exorbitante, desmedida e improcedente, especialmente al considerar que dichas reclamaciones se realizaron con posterioridad al acta de terminación del contrato.

(v) Refirió que la salvedad contemplada en el acta de liquidación no c umple los requisitos necesarios para el estudio en sede judicial de los reclamos efectuados.

5 Folio 99 a 113 del cuaderno 1Radicación: 250002336000201302064 01 (59382) Actor: Consorcio SEINSE Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDUAcción: Controversia contractual.

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(vi) Propuso como excepciones las de inexistencia del desequilibrio económico del contrato, cobro de lo no debido, legalidad del acta de liquidación, inexistencia de la reclamación que realiza el demandante y, el contrato es ley para las partes.

Alegatos en primera instancia

7. Surtido el debate probatorio6, en proveído del 6 de octubre de 2015 7, el a quo

reclamación que realiza el demandante y, el contrato es ley para las partes.

Alegatos en primera instancia

7. Surtido el debate probatorio6, en proveído del 6 de octubre de 2015 7, el a quo corrió el traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto, quien guardó silencio. Las partes presentaron sus alegatos, así:

(i) El apoderado de la parte demandante8 reiteró sus argumentos iniciales e indicó que sí bien el contratista tenía a su cargo el cumplimiento de obligaciones ante las entidades distritales diferentes a la contratante, lo cierto es que la entidad contratante estaba obligada a apoyar la coordinación interinstitucional para lograr los objetivos del contrato y no debía abandonar al contratista en esa gestión sin importarle su impacto en el contrato. Agregó que, frente a la objeción grave al dictamen pericial presentada por el IDU, la misma quedó desvirtuada cuando en la última audiencia el perito presentó su informe y validó la información solicitada por el demandado.

(ii) El apoderado de la parte demandada9 se refirió al dictamen pericial que objetó por error grave. Reiteró las excepciones propuestas en la contestación de la demanda y finalizó argumentando que la reclamación dineraria presentada no tiene asidero fáctico, ni jurídico, por lo que debe denegarse.

Los fundamentos de la sentencia de primera instancia

8. En su sentencia, el Tribunal 10 a quo refirió a que por tratarse de un tema de orden público y un elemento sustancial de procedencia de la acción, el juzgador puede retomar el análisis de la caducidad; en ese sentido y después de su estudio, halló configurada la caducidad de la acción.

orden público y un elemento sustancial de procedencia de la acción, el juzgador puede retomar el análisis de la caducidad; en ese sentido y después de su estudio, halló configurada la caducidad de la acción.

6 En audiencia inicial (folio 123 a 127 del cuaderno 1) celebrada el 24 de febrero de 2015 decretó el dictamen pericial del contador y se negó el dictamen pericial técnico por no considerarlo conducente, ni pertinente. Posteriormente el 13 de abril de 2015 se llevó a cabo la audiencia de pruebas, en la que se presentaron las conclusiones del dictamen pericial pract icado, sobre las cuales el IDU presentó una solicitud de aclaraciones y complementaciones relacionadas con los cuadros 6.1 y 6.2 en los que se tasó la mayor permanencia, afirmando que los aportados por el perito son los mismos que acompañó el demandante en la reclamación realizada al IDU, y en su criterio, esos cuadros no guardan correspondencia con los estados financieros del consorcio, ni hay soporte contable de la causación de los gastos de los sobrecostos. El perito aclaró el dictamen, sin embargo, el IDU refirió no estar de acuerdo con las aclaraciones rendidas, y por lo tanto, lo objetó por error grave. El 9 de junio de 2015 (folio 159 a 161 del cuaderno 1) se le dio continuidad a la audiencia de pruebas en la que se solicitó se corriera traslado del dictamen y se reprogramara la audiencia para su sustentación. El 6 de octubre de 2015 (folio 173 a 175 del cuaderno 1) el apoderado de la parte demandada volvió a objetar el dictamen por error grave toda vez que,

traslado del dictamen y se reprogramara la audiencia para su sustentación. El 6 de octubre de 2015 (folio 173 a 175 del cuaderno 1) el apoderado de la parte demandada volvió a objetar el dictamen por error grave toda vez que, al no haber tenido en cuenta los impuestos el dictamen, éste carece de claridad y genera confusión en cuanto a las cifras expresadas. Frente a dicha objeción nada se dijo en la sentencia, y sobre el particular, la parte demandada no se refirió en sus alegatos de conclusión tal y como consta en la constancia del 27 de julio de 2017 expedida por el oficial mayor del Tribunal. 7 Folio 173 a 175 del cuaderno 1 8 Folio 178 a 187 del cuaderno 1 9 Folio 188 a 200 del cuaderno 1 10 Folio 224 a 236 del cuaderno del Consejo de Estado.Radicación: 250002336000201302064 01 (59382) Actor: Consorcio SEINSE Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDUAcción: Controversia contractual.

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9. Indicó que el régimen jurídico aplicable al contrato era el de la Ley 80 de 1993, por cuanto era la norma vigente al momento de su celebración, e indicó que el acta No. 118 de recibo y liquidación bilateral, suscrita entre las partes el 23 de enero de 2012, es un acto derivado de la ejecución del contrato No. 038 de 2006, que se regía por los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993.

10. Así, aseguró que se encuentra demostrada la extemporaneidad del acta No.

por los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993.

10. Así, aseguró que se encuentra demostrada la extemporaneidad del acta No. 118 de liquidación del contrato IDU 038 de 2006, toda vez que los términos para la liquidación conforme a los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 eran preclusivos, de manera tal que si el contrato terminó el 26 de enero de 2009, la liquidación en forma bilateral se podía acordar hasta el 27 de noviembre de 2009, al paso que la liquidación unilateral correría hasta el 28 de enero de 2010 (10 y 2 meses respectivamente conforme a lo pactado en el contrato).

11. En concordancia con lo anterior, refirió que a partir del 29 de enero de 2010, empezó el término de caducidad de 2 años previsto en el literal d) numeral 10) del artículo 136 del CCA. Por lo tanto, al haberse presentado la solicitud de audiencia de conciliación extrajudicial el 23 de enero de 2013 y la demanda el 27 de noviembre del mismo año, ambos trámites se impulsaron en forma extemporánea.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN

12. El apoderado de la parte demandante solicitó que se revoque 11 la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda.

13. Aseguró que la Ley 1150 de 2007, en su artículo 11, contemplaba la posibilidad de liquidar el contrato en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término convencional o legal para liquidarlo; en consecuencia, para la fecha en la que se celebró la liquidación, las partes estaban facultadas para hacerlo.

de liquidar el contrato en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término convencional o legal para liquidarlo; en consecuencia, para la fecha en la que se celebró la liquidación, las partes estaban facultadas para hacerlo.

14. En este sentido, si bien el 28 de enero de 2010 venció el plazo pactado para liquidar el cont rato, las partes procedieron a hacerlo válidamente el 23 de enero de 2012, esto es, antes de los dos (2) años para que se configurar a la caducidad de la acción.

Trámite en segunda instancia

15. El 15 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación 12, el cual fue admitido por esta Corporación el 5 de julio de

201713. El 23 de agosto de 2017 se corrió traslado 14 a las partes para que alegaran de conclusión y para que, una vez concluido el término mencionado, se dejara a disposición del Ministerio Público para que rindiera concepto.

11 El apoderado de la parte demandante, el 9 de mayo de 2017 presentó su recurso de apelación, el cual fue concedido por el Tribunal el 15 de mayo de 2017 y admitido por esta Corporación el 5 de julio de 2017 . 12 Folio 252 del cuaderno Consejo de Estado. 13 Folio 258 del cuaderno Consejo de Estado. 14 Folio 278 del cuaderno Consejo de Estado.Radicación: 250002336000201302064 01 (59382) Actor: Consorcio SEINSE Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDUAcción: Controversia contractual.

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Actor: Consorcio SEINSE Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDUAcción: Controversia contractual.

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16. El 21 de septiembre de 2017 el apoderado de la parte demandada presentó sus alegatos15 en los que pidió confirmar la sentencia de primera instancia. Solicitó que se analice la obje ción por error grave presentada en contra de los dictámenes periciales aportados al proceso.

17. El demandante y el Ministerio público guardaron silencio16.

III. CONSIDERACIONES

Objeto de la apelación

18. El presente asunto se circunscribe a determinar si la acción de controversias contractuales estaba caducada. De encontrarse que la demanda fue oportuna, se abordará el estudio de las pretensiones de la demanda.

La caducidad de la acción de controversias contractuales y su cómputo en los negocios jurídicos que requieren ser liquidados

19. Reiteradamente, la jurisprudencia de esta Corporación 17 ha explicado que la caducidad corresponde a una figura jurídica de orden p úblico, a través de la cual el legislador limita bajo parámetros razonables el espacio temporal en que toda persona puede acceder a la jurisdicción en ejercicio de su derecho de acción, evitando que las situaciones jurídicas respecto de las cuales exista u na controversia permanezcan indefinidas en el tiempo; de manera que, una vez transcurrido el límite temporal dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, la caducidad opera como medio extintivo del mismo.

20. De esta forma, el fenómeno de la caducidad y su eventual configuración

del cual es posible ejercer el derecho de acción, la caducidad opera como medio extintivo del mismo.

20. De esta forma, el fenómeno de la caducidad y su eventual configuración corresponde a un presupuesto del derecho de acción, invariable, irrenunciable, improrrogable e insubsanable, sujeto únicamente a la ocurrencia del hecho definido en la ley y el consecuente paso del tiempo, y que, por tanto, debe ser analizado por el juez al momento de dictar sentencia como verificación de un elemento esencial y preexistente para poder decidir el fondo del asunto18.

21. Bajo la vigencia del texto original del Decreto 01 de 1984, el inciso primero de su artículo 136 establecía que, las acciones “…relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella”, razón por la que se entendió que el término de caducidad de la acción contractual se

15 Folio 281 a 285 del cuaderno Consejo de Estado. 16 Folio 286 del cuaderno Consejo de Estado. 17 Al respecto pueden verse Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera.

Subsección A. C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Sentencia del 19 de julio de 2017. Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00157-01(57932). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. sentencia del 9 de mayo de 2012, Expediente. 21.906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

18 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 17 de agosto de 2017. Expedien te. 51.667, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.Radicación: 250002336000201302064 01 (59382) Actor: Consorcio SEINSE Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano -IDUAcción: Controversia contractual.

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contabilizaba a partir de la expedición de un acto administrativo contractual (v.gr. declaratoria de caducidad o terminación unilateral, modificación, etc.) o de la ocurrencia del hecho causal específico del litigio (v.gr. incumplimiento del convenio, surgimiento del imprevisto, etc.)19.

22. No obstante lo anterior, la jurisprudencia estimó que, en tanto la caducidad de la acción repercute en el ejercicio del derecho de acceder a la administración de justicia, resultaba necesario adoptar un criterio que permitiera establ ecer el cómputo de la caducidad bajo una concepción integral de la relación contractual, concluyendo que resultaba más adecuado tomar como referente la fecha de terminación del contrato si éste no requería de liquidación, o la de la suscripción de la liqui dación, en caso contrario20.

23. En este sentido, se diferenció entre aquellos contratos que requieren ser liquidados de aquellos que no, explicitando que en los primeros la caducidad de la acción debe iniciar su cómputo desde la suscripción del acta bilateral, la ejecutoria del acto administrativo de liquidación unilateral o, de ser el caso, desde el vencimiento del plazo para efectuarla, “…porque de lo contrario se caería en el error de iniciar un pleito

acción debe iniciar su cómputo desde la suscripción del acta bilateral, la ejecutoria del acto administrativo de liquidación unilateral o, de ser el caso, desde el vencimiento del plazo para efectuarla, “…porque de lo contrario se caería en el error de iniciar un pleito en contra de la entidad por el sin número de diferencias que puedan sobrevenir en la ejecución del contrato ”, y atendiendo a que “… en aquel momento es posible determinar el estado de las obligaciones a cargo de cada una de las partes”21.

24. Posteriormente, la Ley 446 de 1998 positivizó el criterio antes expuesto, partiendo de la distinción entre aquellos contratos que deben -o noser liquidados. De esta forma, el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, mantuvo que el término de caducidad sería de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento, sin embargo, textualmente dispuso que, en los siguientes contratos, la demanda debería presentarse:

“b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta; d) En los que requieran de liquidación y ésta s