CE - 250002336000201502600021SENTENCIA20221212180059

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022).

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060)

Demandante: SERVIPOSTAL LOGÍSTICA NACIONAL SAS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN

DE SENTENCIA

Asunto: ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO

SUSCRITA SIN SALVEDADES

Síntesis del caso: las partes celebraron un contrato de prestación de servicios postales; sin embargo, el contratista incumplió sus obligaciones y por ello la entidad contratante le impuso una multa y finalmente declaró la caducidad del contrato. Las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral sin reserva alguna lo cual impide ventilar con éxito posteriores reclamaciones en sede judicial.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia de l 3 de abril de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 224 a 240 cdno. ppal.) mediante la cual se dispuso lo siguiente:

“PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demandada dentro del proceso iniciado por Servipostal Logística Nacional SAS en contra de la

mediante la cual se dispuso lo siguiente:

“PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demandada dentro del proceso iniciado por Servipostal Logística Nacional SAS en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente sentencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora y a favor de la parte demandada a la suma correspondiente a un millón setecientos sesenta y tres mil ochocientos ochenta y siete pesos ($1.763.887).

TERCERO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación en los términos dispuest os en el artículo 243 y 247 del CPACA. (fl. 240 vlto. cdno. ppal. - negrillas y mayúsculas sostenidas del original).2

Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060) Actor: Servipostal Logística Nacional SAS Controversias contractuales Apelación de sentencia

I. ANTECEDENTES

La demanda

Mediante escrito radicado e l 17 de noviembre de 2015 (fl. 31 cdno. ppal.) , la compañía Servipostal Logística Nacional SAS presentó demanda (fls. 2 a 30 cdno. ppal.) con las siguientes súplicas:

“1. Declarar la nulidad y en consecuencia revocar los actos administrativos contenidos en las resoluciones números 719 de fecha julio 27 de 2015, 678 de fecha j ulio 17 de 2015, 515 y 516 de fecha junio 1 de 2015, que dieron injustamente origen a la declaratoria de caducidad e

contenidos en las resoluciones números 719 de fecha julio 27 de 2015, 678 de fecha j ulio 17 de 2015, 515 y 516 de fecha junio 1 de 2015, que dieron injustamente origen a la declaratoria de caducidad e incumplimiento del contrato de prestación de servicios número 03 -3572015, celebrado en (sic) la UGPP y Servipostal Logística Nacional SAS.

2. En consecuencia de lo anterior, solicito se sirva levantar definitivamente la inhabilidad injustamente reportada por la UGPP, por el término de cinco (5) años ante la Procuraduría General de la Nación.

3. Asimismo que se ordene levantar la inscripció n de los actos administrativos detallados en el numeral primero del acápite de pretensiones de esta demanda proferidos por la UGPP, ant e la Cámara de Comercio donde se encuentra inscrita dicha sociedad.

4. Que se ordene a la UGPP, devolver los valores cobrados a la Compañía Seguros del Estado S.A., por hacer efectivo injustamente la garantía única contenida en la póliza de cumplimiento número 65 -44-101119151, equivalente al 20% del valor total del contrato.

5. Que se ordene a la UGPP, devolver los valores injustamente descontados a mi mandante a título de multas y sanciones por valor de CIENTO SESENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL CIENTO OCHO PESOS ($162.867.108), los cuales deben ser restituidos junto con la tasa máxima de intereses legal es y moratorios establecidos por la Superintendencia Bancaria, desde la fecha de su causación hasta la fecha en que se efectúe el pago.

restituidos junto con la tasa máxima de intereses legal es y moratorios establecidos por la Superintendencia Bancaria, desde la fecha de su causación hasta la fecha en que se efectúe el pago.

6. Sírvase condenar a la UGPP, a la reparación patrimonial por todos los perjuicios materiales e inmateriales causados al actor Servipostal Logística Nacional SAS, con ocasión a la expedición y ejecutoria de los actos administrativos demandados, según la estimación razonada hecha por el accionante en el acápite de la cuantía de esta demanda, los cuales tazo (sic) en la suma de TRECE MIL SEISCIENTOS NUEVE MILLONES CIENTO VEINTIOCHO MIL OCHOCIENTOS PESOS ($13.609.128.800), equivalente a 21.120 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la anualidad de 2015.

7. El pago respectivo será actualizado de conformidad con lo previsto en el artículo 63 y 136 del Código Contencioso Administrativo, aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la ocurrencia del siniestro detallado en la presente solicitud, hasta la fecha en que se efectúe el pago total pretendido.3

Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060) Actor: Servipostal Logística Nacional SAS Controversias contractuales Apelación de sentencia

8. Sírvase condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada.” (fls. 2 y 3 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas del original).

Hechos

Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso , en síntesis, lo siguiente:

demandada.” (fls. 2 y 3 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas del original).

Hechos

Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso , en síntesis, lo siguiente:

1. El 27 de marzo de 2015, las partes celebraron un contrato de prestación de servicios distinguido con el número 03 -357-2015 para llevar a cabo el envío y seguimiento de las comunicaciones oficiales generadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social

(UGPP) a través de las modalidades de mensajería expresa y motorizada.

1. El 15 de abril de 2015, los ya mencionados suscribieron un otrosí para aumentar el volumen de los envíos y disminuir el valor d e la contraprestación , en esa oportunidad se aco rdó que las comunicaciones relacionadas con el cobro persuasivo se remitirían a través de envíos masivos frente a los cuales no se pactó plazos de entrega.

1. El 1 de junio de 2015, por Resolución número 515, la UGPP multó al contratista por no entregar correctamente la correspondencia enviada y por no incorporar la información de los envíos postales en las bases de datos correspondientes.

1. Ese mismo día, a través de la Resolución número 516, la entidad resol vió el recurso de reposición presentado por el demandante y disminuyó el valor de la multa a $2.406.903.

1. El 17 de julio de 2015, por medio de la Resolución número 678, la autoridad demandada declaró la caducidad del contrato y el siniestro por incumplimie nto e

a $2.406.903.

1. El 17 de julio de 2015, por medio de la Resolución número 678, la autoridad demandada declaró la caducidad del contrato y el siniestro por incumplimie nto e hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria , además, afectó la póliza ; la decisión se sustentó en la desatención continua y permanente de las principales obligaciones del contratista.

1. El 27 de julio de 2015, mediante la Resolución número 719, la UGPP desestimó las reposiciones promovidas por el demandante y la aseguradora.4

Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060) Actor: Servipostal Logística Nacional SAS Controversias contractuales Apelación de sentencia

1. El 9 de septiembre de 2015, por intermedio de la Resolución número 865, la entidad contratante negó la solicitud de revocatoria directa presentada por ella actor respecto de todas las decisiones anteriores.

1. El 16 de septiembre de 2015, las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral y en ella se acordó que de las prestaciones ejecutadas entre el 30 de marzo y el 27 de julio de 2015 el contratista recibiría $411.215.025; sin embargo, se le descontaron los valores de la multa y de la cláusula penal ($162.867.108) y el saldo a favor del demandante disminuyó a $248.347.917.

Cargos de la demanda

El demandante considera que con los acto s acusados se desconocieron los artículos 6, 29, 83, 90 y 121 de la Constitución Política y 4 y 27 de la Ley 80 de

Cargos de la demanda

El demandante considera que con los acto s acusados se desconocieron los artículos 6, 29, 83, 90 y 121 de la Constitución Política y 4 y 27 de la Ley 80 de 1993; la solicitud de nulidad se sustentó en lo siguiente:

La decisión de declarar la caducidad del contrato fue arbitraria y desproporcionada, porque el contratista cumplió con sus obligaciones y si se aceptara, en gracia de discusión, que no lo hizo, lo cierto es que las supuestas infracciones fueron menores y nunca afectaron de manera grave y directa la ejecu ción del contrato ni amenazaban con paralizar el cumplimiento del objeto.

En contraste, la entidad contratante nunca pagó la contraprestación mensual lo cual puso al actor en imposibilidad de ejecutar en debida forma las prestaciones a su cargo, además, e n muchas ocasiones le entregaron correspondencia para envío masivo lo cual solo estaba previsto para cobros persuasivos; no obstante, en esos paquetes también “ se incluían notificaciones de carácter administrativo que requerían de una prioridad por las repercusiones que esto conlleva ” (fl. 16 cdno. ppal.) pero, la entidad contratante ni siquiera informaba previamente al contratista de esta situación por lo cual no podría entenderse que hubo incumplimiento, máxime cuando los envíos masivos no tienen tiempos de entrega pactados por las partes.

Contestación de la demanda

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (fls. 63 a 73 cdno. ppal.) explicó que el contratista incumplió sus obligaciones lo cual afectó grave y directamente la ejecución del contrato, en efecto,5

Protección Social (fls. 63 a 73 cdno. ppal.) explicó que el contratista incumplió sus obligaciones lo cual afectó grave y directamente la ejecución del contrato, en efecto,5

Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060) Actor: Servipostal Logística Nacional SAS Controversias contractuales Apelación de sentencia

la UGPP no podía adelantar eficientemente los procedimiento s administrativos porque el demandante no entregaba oportunamente la correspondencia ni registraba con prontitud la información en la base de datos.

Sentencia de primera instancia

La Subsección B de la Sección Tercera de l Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia d el 3 de abril de 2019 negó las pretensiones de la demanda con los siguientes fundamentos:

1. El contratista no consignó ninguna salvedad en el acta de liquidación lo cual le impide promover pretensiones que supongan desconocer el cruce efectuado de común acuerdo, actuación contraria a la buena fe y al respeto de los actos propios.

1. Aunque el actor no mencionó expresamente la falsa motivación , sus razonamientos sustentan esa causal debido a que afirma que sí cumplió el contrato a diferencia de lo manifestado en los actos acusados.

El contratista desatendió reiteradame nte sus deberes pues, en muchas ocasiones le impidió a la entidad adelantar los procedimientos administrativos con celeridad y eficiencia, las comunicaciones y notificaciones no llegaban a sus destinatarios o no era posible verificar el estado de estas en el sistema dispuesto para el efecto.

Recurso de apelación

le impidió a la entidad adelantar los procedimientos administrativos con celeridad y eficiencia, las comunicaciones y notificaciones no llegaban a sus destinatarios o no era posible verificar el estado de estas en el sistema dispuesto para el efecto.

Recurso de apelación

La parte demandante (fls. 247 a 257 cdno. ppal.) impugnó el fallo de primer grado con los siguientes argumentos:

1. El contratista no dejó ninguna salvedad porque era innecesario, debido a que los reparos al cruce de cuentas se pusieron en conocimiento de la UGPP el 6 de agosto de 2015 con la solicitud de revocatoria directa y al momento de suscribir el acta de liquidación bilateral el 16 de septiembre de ese mismo año no se conocía la decisión de negar esa petición –la resolución que desestimó la revocatoria se notificó el 6 de octubre siguiente–, en consecuencia, consignar cualquier reserva en la liquidación era redundante porque, a juicio del contratista, la administración aún podía corregir todos los problemas causados.6

Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060) Actor: Servipostal Logística Nacional SAS Controversias contractuales Apelación de sentencia

1. Debió considerarse que en la demanda se alegó que el documento contractual otrosí varió el servicio contratado en tanto aumentó el volumen pero no la contraprestación acordada, además, la entrega inoportuna de correspondencia se debió a que , en algunos casos, la entidad contratante ordenó el envío masivo de cobros persuasivos pero, en esos paquetes tambien incluyó documento s de actuaciones administrativas sin siquiera avisar al contratista.

Actuación surtida en la segunda instancia

cobros persuasivos pero, en esos paquetes tambien incluyó documento s de actuaciones administrativas sin siquiera avisar al contratista.

Actuación surtida en la segunda instancia

Por auto del 13 de agosto de 2019 (fl. 266 cdno. ppal.) se admitió el recurso de apelación, el 29 de septiembre del mismo año (fl. 269 cdno. ppal.) se corrió traslado para alegar de conclusión , en dicho término la parte demandante (fls. 278 a 270 cdno. ppal.) enlistó las múltiples pruebas y circunstancias que no se consideraron en el fallo apelado , la parte demandada (fls. 271 a 276 cdno. ppal.) resaltó las consecuencias de no dejar salvedades en el acta de liquidación bilateral, mientras que el agente del Ministerio Público (fls. 281 a 297 cdno. ppal.) precisó que las salvedades deben estar consignadas en la respectiva liquidación y no en otros instrumentos, adicionalmente el contratista incumplió sus principales obligaciones sin que las pruebas permitan concluir algo distinto.

II. CONSIDERACIONES

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado , la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el caso concreto y, 3) condena en costas.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión

La controversia planteada 1 consiste en determinar , conforme a la apelaci ón de la parte demandante, si se debe revocar la decisión de primera instancia que negó las

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión

La controversia planteada 1 consiste en determinar , conforme a la apelaci ón de la parte demandante, si se debe revocar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque, a juicio del impugnante, los actos enjuiciados

1 Las pretensiones se presentaron oportunamente, ya que el acta de liquidación bilateral se suscribió el 16 de septiembre de 2015 (fl. 20 cdno. 2) y la demanda se radicó el 17 de noviembre de 2015 (fl. 31 cdno. ppal.), además, el término de caducidad se suspendió entre el 6 de agosto –la solicitud se presentó antes del cruce de cuentas – y el 14 de octubre de 2015 por el trámite conciliatorio (fl. 3 cdno. 2).7

Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060) Actor: Servipostal Logística Nacional SAS Controversias contractuales Apelación de sentencia

debieron anularse porque en realidad no incumplió el contrato sin importar que no consignara salvedades en la liquidación bilateral.

Se confirmará la sentencia de primera instancia , porque las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral sin dejar salvedades o constancias relacionadas con futuras reclamaciones y, por el contrario, se declararon a paz y salvo.

El caso concreto

La liquidación bilateral del contrato corresponde al balance económico de lo ejecutado y en esta se define la situación de los contratantes en relación con el estado de sus obligaciones para poder declararse a paz y salvo; en principio no es posible volver sobre lo allí acordado a menos que se consignen salvedades.

ejecutado y en esta se define la situación de los contratantes en relación con el estado de sus obligaciones para poder declararse a paz y salvo; en principio no es posible volver sobre lo allí acordado a menos que se consignen salvedades.

Esta Corporación ha precisado que es posible consignar salvedades en dicha acta para posteriormente formular pretensiones en sede judicial, por lo tanto, esta recoge aquello que no fue objeto de acuerdo en el cruce cue ntas y delimita los aspectos a discutirse a través de las controversias contractuales, en efecto, “ la acción contractual solo puede versar sobre aquellos aspectos o temas en relación con los cuales el demandante hubiere manifestado su desacuerdo al momento de la liquidación final del contrato por mutuo acuerdo”2.

En el acta de liquidación bilateral las partes expresaron que “renuncian a cualquier reclamación por vía administrativa, judicial o extrajudicial por eventuales perjuicios pues declaran no hab erlos sufrido durante la ejecución del contrato, por consiguiente se suscribe sin salvedades la presente liquidación. A la firma del presente documento las partes quedan a paz y salvo por todo concepto y el contratista renuncia y/o desiste de cualquier acción judicial o extrajudicial en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la Protección Social por todo concepto.” (fl. 20 cdno. 2).

Para debatir la veracidad o la intensidad del incumplimiento que motivó la imposición de la multa y la declaratoria de caducidad del contrato era preciso, por lo menos, que el contratista consignara alguna anotación que mostrara su desacuerdo con lo

2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de octubre de 2014, exp.

que el contratista consignara alguna anotación que mostrara su desacuerdo con lo

2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de octubre de 2014, exp. 28.203, CP Hernán Andrade Rincón.8

Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060) Actor: Servipostal Logística Nacional SAS Controversias contractuales Apelación de sentencia

ocurrido durante la ejecución, en lugar de renunciar a presentar reclamaciones y declararse a paz y salvo.

El contratista aceptó el cruce de cuentas y con ello cerró en forma definitiva la posibilidad de que las pretensiones derivadas del contrato pudieran ser atendidas favorablemente por el juez , en consecuencia, como no es posible desconocer ese balance tampoco es viable revisar la ejecución para concluir algo distinto a lo acordado en dicho instrumento.

Si el interesado tiene múltiples reservas antes liquidar el contrato pero, firma el cruce de cuentas sin manifestarlas se entiende que ya no pretende hacerlas, por lo tanto, las razones que empleó el contratista para solicitar a la entidad contratante la revocatoria directa de los actos acusados no se equiparan al hecho de consignar salvedades en la liquidación bilateral ; las inconformidades o razones expuestas durante las etapas precontractual, contractual y poscontractual deben incluirse en el balance económico para que sean consideradas por el juez del contrato.

En ese orden de ideas, el tribunal de primera instancia acertó al precisar que el contratista no dejó ninguna constancia que le permitiera ventilar con éxito posteriores reclamaciones y, por el contrario, se declaró a paz y salvo.

En ese orden de ideas, el tribunal de primera instancia acertó al precisar que el contratista no dejó ninguna constancia que le permitiera ventilar con éxito posteriores reclamaciones y, por el contrario, se declaró a paz y salvo.

Además, respecto del otro punto objeto de apelación –la imposibilidad de multar y de declarar la caducidad porque el actor sí honró sus obligaciones–, se advierte que lo expuesto deja en evidencia la ausencia de fundamento válido para analizar su mérito porque, precisamente, el demandante no dejó salvedad alguna que permita ahora revisar lo sucedido durante la ejecución.

Condena en costas

En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 3) del CGP, la parte demandante debe asumir las costas de la segunda instancia porque se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación por ella interpuesto, la condena incluirá las agencias en derecho que para esta instancia se fijan, en atención al concepto y los criterios definidos para su causación en el Acuerdo 1887 de 200 3 del Consejo Superior de la Judicatura, aplicable al caso por razón de la época de presentación9

Expediente: 25000-23-36-000-2015-02600-02 (64.060) Actor: Servipostal Logística Nacional SAS Controversias contractuales Apelación de sentencia

de la demanda, en seis millones de pesos ($6.000.000), el monto equivale a menos del 0,1% del valor de las pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B ,

del 0,1% del valor de las pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B , administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1º) Confírmase la sentencia del 3 de abril de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca .

2º) Condénase en costas de la segunda instancia a la parte demandante y fíjanse las agencias en derecho en seis millones de pesos ($6.000.000).

3º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo , previas las correspondientes constancias secretariales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala (Firmado electrónicamente)

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado (Firmado electrónicamente)

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado (Firmado electrónicamente) Salvamento parcial

Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.