CE - 250002342000201201966011SENTENCIA20220313215510

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022)

Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 250002342000201201966-01 (3565-2017)

Demandante: Elman Cifuentes Castañeda

Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., Secretaría de Salud Distrital de Bogotá,

Fondo Financiero Distrital de Salud de Bogotá

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relaci ón laboral subyacente o encubierta, solución de continuidad, prescripción.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de 27 de octubre de 2016, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), el ciudadan o Elman Cifuentes Castañeda , mediante apoderado,

1.1.1. Pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), el ciudadan o Elman Cifuentes Castañeda , mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del Oficio R-89321 de 5 de julio de 2012, expedido por la directora jurídica y de contratación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante el cual se le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que entre el demandante y la Secretaría Distrital de Salud existió una relación laboral; ii) ordenar a la demandada a crear el cargo que «debería existir según lo recomendado en el “Informe Final Rediseño Institucional 2011” y de acuerdo a las actividades que estaba realizando el señor Elman Cifuentes Castañeda»; iii) nombrar al señor Elman Cifuentes Castañeda en un cargo igual al de las funciones de la Secretaría Distrital de Salud o de alguna entidad del Distrito; iv) condenar a la demandada a pagar las2

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferencias salariales que se presentaron con los empleados de carrera administrativa que desempeñaban las mismas funciones, y a pagar las prestaciones sociales derivadas de

www.consejodeestado.gov.co diferencias salariales que se presentaron con los empleados de carrera administrativa que desempeñaban las mismas funciones, y a pagar las prestaciones sociales derivadas de dicha relación laboral; v) indexar las sumas dejadas de cancelar; y vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 182 del CPACA.

1.1.2. Hechos:

Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes:

1. El señor Elman Cifuentes Castañeda prestó sus servicios, de manera ininterrumpida, en la Secretaría Distrital de Salud, desde el 26 de enero de 2006 hasta el 15 de enero de 2012, «por lo que en apariencia fueron contratos de prestación de servicios (...)».

1. Las actividades por las que fue contratado las realizó personalmente y, por ellas, percibió una remuneración económica.

1. Durante el tiempo en que estuvo vinculado, cumplió con un horario de trabajo y recibió órdenes de sus superiores.

1. El 14 de junio de 2012, presentó derecho de petición ante el Fondo Financiero Distrital de Salud – Secretaría de Salud D istrital, donde solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales y de los perjuicios ocasionados.

1. El 5 de julio de 2012, la entidad expidió el Oficio 89321, por el cual negó el reconocimiento de la relación laboral.

1. Aunque su vinculación revistió las formas del contrato de prestación de servicios, en realidad lo que existió fue una relación laboral, toda vez que se cumplieron los tres elementos del contrato de trabajo: subordinación, prestación personal del servicio y remuneración.

1. Aunque su vinculación revistió las formas del contrato de prestación de servicios, en realidad lo que existió fue una relación laboral, toda vez que se cumplieron los tres elementos del contrato de trabajo: subordinación, prestación personal del servicio y remuneración.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Se citan como normas violadas los artículos 25 y 53 de la Constitución; 19 de la Ley 790 de 2003; 27 y 28 de la Ley 734 de 2002; y los decretos 1042 y 1045 de 1978.

Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente:

1. En el caso concreto se prueba que el demandante prestó sus servicios bajo unas condiciones de subordinación y dependencia continuadas; en especial, por el cumplimiento de órdenes, horarios y citaciones a reuniones. Además, la prestación del servicio fue continua e ininterrumpida, como lo demuestra la su cesiva celebración de contratos entre aquel y la demandada.

1. El contenido de l oficio acusado está afectado por falsa motivació n, porque negó los derechos del actor por inexistencia del vínculo laboral, cuando la realidad que subyace a los contratos de prestación de servicios es precisamente la de una relación laboral.

1. El acto censurado fue expedido con desviación de poder, toda vez que «hubo una3

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Demandante: Elman Cifuentes Castañeda

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuación arbitraria al celebrar contratos de prestación d e servicios, a sabiendas (sic) de que no existía autonomía técnica ni administrativa, ni que se prestaría el servicio de forma temporal y después, determinar que no existió ninguna relación laboral (...) desconociendo la propia realidad de la vinculación laboral (...)».

1.2. Contestación de la demanda

La Secretaría Distrital de Salud, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:1

1. Los contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y el Fondo Financiero Distrital de Salud son actos administrativos que gozan de la presunción de legalidad, por lo que solo la jurisdicción contenciosa -administrativa puede declarar su nulidad, con base en las causales dispuestas en el artículo 137 del CPACA.

1. El demandante no precisa ni concreta la causal de nulidad de los contratos de prestación de servicios que celebró con la entidad, como tampoco motiva ni desarrolla el fundamento para considerar configurada alguna de ellas.

1. Los argumentos del demandante carecen de veracidad, pues no es cierto que se le haya exigido el cumplimiento de un horario, de órdenes o que haya estado sujeto a subordinación por algún superior.

1. La entidad no celebró ningún tipo de contrato de trabajo con el demandante; en su lugar, suscribió sendos contratos de prestación de servicios, cuyo objeto estuvo delimitado por las

por algún superior.

1. La entidad no celebró ningún tipo de contrato de trabajo con el demandante; en su lugar, suscribió sendos contratos de prestación de servicios, cuyo objeto estuvo delimitado por las actividades específicas que debía desarrollar, sus obligaciones y los productos que debía entregar. En ellos también se consignó el plazo de ejecución, el valor del contrato y la forma de pago. Asimismo, se estipuló como exigencia el certificado de cumplimiento expedido por el supervisor, la presentación de un informe y la acreditación del pago de los aportes a salud y pensión.

1. En ese orden de idea s, propuso como excepción «las que resulten probadas en desarrollo del proceso».

1.3. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo d e Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B , mediante sentencia proferida el 27 de octubre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:

1. Está demostrado que el demandante estuvo vinculado con la Secretaría Distrital de Salud, como auditor, entre los años 2006 y 2012, a través de órdenes de prestación de servicios.

1. Al analizar las pruebas, se pudo establecer que si bien el demandante suscribió con la entidad demandada distintas órdenes de prestación de servicios, con un objeto similar , el vínculo entre l as partes presentó las características propias de una relación laboral, toda

1 Folios 164 al 174.4

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Demandante: Elman Cifuentes Castañeda

vínculo entre l as partes presentó las características propias de una relación laboral, toda

1 Folios 164 al 174.4

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vez que:

a) El actor debía asistir a las auditorías programadas, entregar los respectivos informes en los tiempos establecidos para ello, y cumplir con un horario de 8 :00 a.m. a 5:00 p.m., e incluso, algunas veces, hasta más tarde y, esporádicamente, asistir los sábados.

Además, si no cumplía con el horario prestablecido, era acreedor de llamados de atención. De igual manera , los testimonios dan cuenta de que realizaba las mismas funciones de auditor que los otros profesionales contratados en planta.

b) «Aunque en el expediente no obra algún desprendible de pago que haga constar que al demandante se le pagó por los servicios prestados, en cada orden de servic io se estipuló el valor a pagar por la función a desempeñar».

c) El actor prestó sus servicios de forma personal, como auditor de la Secretaría Distrital de Salud, tal como se desprende del testimonio del señor Edilberto González, quien trabajó como auditor para esa misma entidad.

1. Las razones anteriores llevan a concluir que el señor Cifuentes Castañeda no desarrolló «funciones meramente temporales, pues duró vinculado por más de 5 años (...) [por lo que] sus funciones no fueron de carácter transitorio o esporádico (...), sino que se trató de una

«funciones meramente temporales, pues duró vinculado por más de 5 años (...) [por lo que] sus funciones no fueron de carácter transitorio o esporádico (...), sino que se trató de una relación prolongada en el tiempo, lo cual constituye un indicio claro de que en realidad surgió una relación laboral y, por lo tanto procede la declaración del contrato realidad».

1. Al comprobarse la existencia de la relación laboral, debe declararse la nulidad del acto demandado y ordenarse el pago de los salarios y prestaciones sociales reclamados, desde el 26 de enero de 2006, en tanto no hubo prescripción del derecho y se demostró que desde ese momento existió continuidad en la labor realizada.

1. Por último, debe negarse la pretensión del actor de crear el cargo «que debía existir según lo recomendado en el Informe Final Rediseño Institucional 2011», pues el objeto de la litis es la ilegalidad del acto administrativo demandado , que negó la existencia de la relación laboral.

1.4. El recurso de apelación

1.4.1. Del demandante:

El señor Elman Cifuentes Castañeda , por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación2 y lo sustentó de la siguiente manera:

1. Debe revocarse el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el a quo, en cuanto estableció una condena a favor del demandante correspondiente «a las diferencias de todas y cada una de las prestaciones sociales que resulten entre lo que recibió el actor por concepto de los contratos de prestación de servicios y lo que en el mismo periodo hubiese percibido auditor de planta».

1. De acuerdo con lo explicado en la parte motiva de la providencia, el restablecimiento del

recibió el actor por concepto de los contratos de prestación de servicios y lo que en el mismo periodo hubiese percibido auditor de planta».

1. De acuerdo con lo explicado en la parte motiva de la providencia, el restablecimiento del derecho ha de corresponder al pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca

2 Folios 296 y 297.5

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Demandante: Elman Cifuentes Castañeda

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co le fueron pagadas , y no al pago de diferencia alguna , pues en la práctica no se le pagó ningún valor por prestación social, sino una remuneración por los servicios prestados.

1. Por esta razón, en la parte resolutiva debe ser eliminado el apartado «de las diferencias de» y, en su lugar, «indicar sencillamente “el valor de todas y cada una de las prestaciones sociales liquidadas con base en lo que recibió el actor por concepto de los contratos prestación de servicios y teniendo en cuenta las prestaciones sociales a que tenía derecho un auditor de planta de la entidad”».

1.4.2. De la parte demandada

La Secretaría Distrital de Salud, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación3 contra la sentencia de primera instancia y solicitó revocarla, con base en los siguientes argumentos:

1. El tribunal efectuó una indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso , pues declaró como probado, no estándolo, un cumplimiento de horario que solo se soporta en un testimonio que carece de sustento probatorio, ya que no se encuentra corroborado con los

1. El tribunal efectuó una indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso , pues declaró como probado, no estándolo, un cumplimiento de horario que solo se soporta en un testimonio que carece de sustento probatorio, ya que no se encuentra corroborado con los elementos reales de la prueba; por lo tanto, no podía dársele presunción de veracidad.

1. En la sentencia existe una confusión entre los conceptos de subordinación y coordinación de actividades, la cual puede apreciarse a partir de los correos allegados como prueba por el demandante. En ese sentido, declarar como prueba de la subordinación el hecho de que el actor debía asistir a auditorías programadas, entregar informes en tiempos establecidos, entre otras condiciones, es una consideración que no tiene en cuenta las obligaciones contractuales exigibles y asumidas por el demandante.

1. No entiende «a qué se refiere el juez de primera instancia con la frase “sin gozar de independencia”, pues el cumplimiento de las actividades contractuales se sumerge en la necesidad que tiene la actividad de apoyar ciertos frentes , que obviamente se encuentran determinados por el tiempo, modo y lugar, de lo contrario, el concepto de la independencia del contratista estaría desbordado y, por ende, no sería de utilidad para la administración».

1. El tribunal se abstuvo de tener en cuenta la certificación emitida por la Dirección del Talento Humano de la Secretaría Distrital de Salud allegada e incorporada al proceso el 30 de agosto de 2016 , donde se demuestra que las o bligaciones contractuales establecidas en los contratos celebrados con el señor Cifuentes no obedecen a las funciones propias del personal de planta.

1. Por último, de encontrarse demostrada la supuesta relación laboral , el tribunal debió

en los contratos celebrados con el señor Cifuentes no obedecen a las funciones propias del personal de planta.

1. Por último, de encontrarse demostrada la supuesta relación laboral , el tribunal debió tomar, como tiempo oportuno para reclamar los derechos laborales, el periodo comprendido entre el 14 de junio de 2009 y el 14 de junio de 2012, fecha en la cual hizo la reclamación el demandante, dado que sus presuntos derechos se encuentran afectados por la prescripción.

3 Folios 301 al 311.6

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

1.5.1. Del demandante

El señor Elman Cifuentes Castañeda, por conducto de apoderado, reafirmó lo sostenido en el recurso de alzada 4 y, en ese sentido, solicitó revocar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia, para que se indicara lo siguiente en lo correspondiente al pago de la totalidad de las prestaciones sociales : « el valor de todas y cada una de las prestaciones sociales liquidadas con base en lo que recibió el actor por concepto de los contratos prestación de servicios y teniendo en cuenta las prestaciones sociales a que tenía derecho un auditor de planta de la entidad».

1.5.2. De la demandada

La Secretaría Distrital de Salud, por conducto de su apoderado, solicitó revocar lo decidido

derecho un auditor de planta de la entidad».

1.5.2. De la demandada

La Secretaría Distrital de Salud, por conducto de su apoderado, solicitó revocar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. 5 En particular, reiteró la inexistencia del elemento de la subordinación, que consideró confundido por el tribunal con la coordinación de actividades, e insistió en la necesidad de valorar nuevamente el material probatorio, pues una lectura en profundidad de los testimonios y de la documental, demostraría la inexistencia de la relación laboral.

1.6. El ministerio público

El agente del ministerio público no rindió concepto.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

Según lo previsto por el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Además, en atención a l contenido del artículo 328 del CGP, cuando ambas partes interponen la apelación, como en este caso ocurre, el superior «no [tiene] limitaciones en cuanto a resolver el recurso».

2.2. Problema jurídico

De acuerdo con los argumentos expuestos por ambas partes en la alzada, corresponde a la Sala resolver las siguientes cuestiones: i) si entre el señor Elman Cifuentes Castañeda y la Secretaría de Salud Distrital – Fondo Financiero Distrital existió una relación laboral encubierta o subyacente mediante contratos estatales de prestación de servicios; de ser así, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales; y ii) en caso de comprobarse la relación laboral, determinar, de acuerdo con los lineamientos de la

encubierta o subyacente mediante contratos estatales de prestación de servicios; de ser así, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales; y ii) en caso de comprobarse la relación laboral, determinar, de acuerdo con los lineamientos de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, frente al tema de la solución de continuidad y la reclamación presentada ante la entidad, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los pe riodos de vinculación del demandante.

4 Folios 375 y 376. 5 Folios 370 al 374.7

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2.3. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de l a Sección Segunda del Consejo de Estado , el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valo res, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25

conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, or igen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) faculta des para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-6 a través del principio de « salario igual por un trabajo de igual valor », el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización7, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de

6 Aprobada el 11 de abril de 1919. 7 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.8

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias (...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa par a ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los a rtículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación

planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la contin uada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, c on base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

2.3.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer

2.3.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:9

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3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737,

1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,8 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o func ionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

1. Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».9

1. El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3