CE - 250002342000201300110011SENTENCIA20220304153041

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2013-00110-01 (2304-2017) Demandante: ODALIS MARÍA SÁNCHEZ ROMERO Demandada: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS Tema: Reconocimiento relación laboral. Trabajadora social SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 19 de enero de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES Odalis María Sánchez Romero, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones1 1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 1889 del 24 de agosto de 2012; y ii) Resolución 1587 del 24 de agosto de 2012, proferidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales originadas en la misma. 2. Declarar que entre la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y la señora Odalis María Sánchez Romero existió un contrato realidad, sin solución de continuidad.

por medio de las cuales se negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales originadas en la misma. 2. Declarar que entre la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y la señora Odalis María Sánchez Romero existió un contrato realidad, sin solución de continuidad. 3. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada reconocer y pagar a la demandante el valor correspondiente a las prestaciones sociales originadas durante el contrato realidad. 1 Folio 150 Vto., C1.2

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4. Ordenar a la demandada cancelar la indemnización por perjuicios morales a favor de la señora Sánchez Romero, equivalente a 30 smlmv al momento de la condena; lo correspondiente a prestaciones sociales destinadas a la seguridad social integral; el valor que la demandante pagó por concepto de retención en la fuente. 5. Ordenar el reintegro de la interesada al cargo que desempeñaba u otro empleo de superior categoría, de funciones y requisitos afines para su ejercicio. 6. Ordenar el pago de los valores de indexación, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, en aplicación de la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del fallo; en caso de que no se efectúe el pago en forma oportuna, ordenar a la entidad liquidar los intereses comerciales y moratorios como lo dispone el artículo 192 CPACA. Fundamentos fácticos relevantes2 1. La señora Odalis María Sánchez Romero prestó sus servicios a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas hasta el 26 de noviembre de 2010, en calidad de contratista independiente, bajo órdenes de prestación de servicios y durante un tiempo de 9,4 años. 2. No existe carta o documento proferido por la entidad demandada que indique haber prescindido de las labores de la interesada, o que señale alguna motivación o justificación del por qué tomó la determinación de no continuar con la vinculación, cuando lo que en realidad aconteció es que fue sustituida por otros contratistas. 3. La señora Sánchez Romero tuvo llamados de atención, solicitó permisos, cumplió horarios, desempeñó funciones que se encontraban fuera de su objeto contractual y que fueron impuestas de forma escrita. 4. El 23 de julio de 2012, la demandante radicó solicitud ante la entidad cuestionada, a efectos de obtener el reconocimiento del contrato realidad y el pago de las prestaciones sociales que se originaron durante su

funciones que se encontraban fuera de su objeto contractual y que fueron impuestas de forma escrita. 4. El 23 de julio de 2012, la demandante radicó solicitud ante la entidad cuestionada, a efectos de obtener el reconocimiento del contrato realidad y el pago de las prestaciones sociales que se originaron durante su vigencia. 5. El 10 de agosto de 2012 se le notificó la decisión negativa proferida por la institución educativa a la solicitud referida en el numeral anterior. Frente a la anterior interpuso recurso de apelación el 17 de agosto de 2012, el cual fue resuelto de manera desfavorable mediante Resolución 1587 del 24 de agosto de 2012. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»3, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, 2 Folios 149 a 150, C1. 3 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015).3

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por los intervinientes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones4: «Excepciones: Previas. La demandada propuso como excepción previa (sic) de inepta demanda, por falta de requisitos formales, por cuanto no se podía iniciar la misma por inexistencia de un contrato laboral entre la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y la señora Odalis María Sánchez Romero, sino (sic) lo que existió fueron órdenes de prestación de servicios. Excepciones de fondo: a) excepción de pago b) prescripción y c) la genérica. DECISIÓN: Si bien es cierto de conformidad con el artículo 100 del Código General del Proceso la ineptitud de la demanda está tipificada como excepción previa, no lo es menos que los argumentos que la sostienen en este caso apuntan a enervar el fondo del asunto, razón por la cual junto con las excepciones de fondo se resolverán con el fondo del asunto como argumentos de oposición. […]». (Negrillas y mayúsculas originales) Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos5: «[…]. Problemas jurídicos: Principal: se contrae a establecer si entre la universidad Distrital Francisco José de Caldas y la demandante existió una relación laboral o no. Como consecuencia si tiene derecho al pago de (sic) sociales y al

litigio se fijó en los siguientes términos5: «[…]. Problemas jurídicos: Principal: se contrae a establecer si entre la universidad Distrital Francisco José de Caldas y la demandante existió una relación laboral o no. Como consecuencia si tiene derecho al pago de (sic) sociales y al pago de perjuicios morales. Problema jurídico asociado: si se encuentra(sic) demostrados los elementos de la relación laboral o si por el contrario la actividad independiente autónoma. […]». SENTENCIA APELADA6 El tribunal de primera instancia dictó sentencia escrita el 19 de enero de 2017, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, abordó la relación probatoria y el análisis respectivo para concluir que se encontró acreditado en el expediente que la demandante prestó sus servicios profesionales como trabajadora social en la dependencia de Bienestar Social de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Seguidamente, desarrolló las normas y reglamentos que rigen la prestación del servicio educativo en la entidad demandada, de lo cual, extrajo que 4 Folio 236, C1. 5 Folios 236 y Vto., C1. 6 Folios 290 a 298 Vto., C1.4

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Bienestar Universitario hace parte de la estructura interna de las instituciones de educación superior, es decir, integra el organigrama de la universidad. Resaltó los elementos que conforman la relación laboral y puntualizó que, por la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, estos tienen vigencia temporal o transitoria, así como autonomía e independencia. Sostuvo que en el caso de la señora Sánchez Romero se desvirtuó la prestación del servicio a través de los contratos de prestación de servicios y se evidenció una relación laboral, pues la interesada estuvo vinculada con la entidad demandada por más de 13 años, de donde se infiere que no fue contratada para una actividad transitoria, sino permanente. Asimismo, consideró que las pruebas recaudadas indicaron que la demandante cumplía horario, pedía permisos, e incluso fue objeto de llamados de atención por parte de la directora de Bienestar Institucional. En ese orden de ideas, el tribunal encontró que, en el asunto sometido a discusión, concurrieron los elementos de una relación laboral por el periodo comprendido entre el 2 de octubre de 1997 y el 26 de noviembre de «2011», por lo que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. En lo que refiere a la solicitud de reintegro, el juez de conocimiento señaló que en esta clase de controversias es improcedente esta figura y el pago de lo dejado de percibir, pues a lo que hay lugar es a una reparación integral a título de indemnización, consistente en el pago de la totalidad de las prestaciones sociales. En atención a lo anterior, ordenó el reconocimiento y pago proporcional al tiempo de servicio y conforme a los honorarios pactados en los contratos,

de todos los valores que por concepto de prestaciones sociales tiene derecho la interesada, correspondiente al periodo comprendido entre el 2 de octubre de 1997 y el 26 de noviembre de «2011», así como reconocer y trasladar a los fondos los porcentajes de salud y pensión que debía cancelar como empleador durante el referido periodo. RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada7 presentó recurso de apelación con fundamento en lo siguiente: La señora Odalis María Sánchez Romero estuvo vinculada con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas mediante órdenes de prestación de servicios, que fueron realizadas de conformidad con las disposiciones internas de contratación, expedidas con base en el principio de autonomía universitaria y en el Estatuto General de Contratación. Las órdenes de prestación de servicios suscritas por la demandante previeron dentro de su clausulado las condiciones relativas a la no constitución de relación laboral ni prestacional.

7 Folios 317 a 320, C1.5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Sostuvo que en el plenario no se demostraron los requisitos de una relación laboral como lo es el cumplimiento de horario y la subordinación, y que los contratos anexos a la demanda no constituyen elementos suficientes para demostrar la existencia de los elementos cuestionados. Argumentó que la interesada desarrolló actividades que no son misionales de la universidad, sino que son de apoyo profesional, que no corresponden a la esencia del servicio para lo cual fue creada la institución, con lo que se desvirtúa la función permanente. Puntualizó que al momento de suscripción de los contratos, la señora Sánchez Romero aceptó el vínculo que adquiría con la entidad demandada, y que no estaría bajo la legislación laboral, sino frente a la civil y en general el derecho privado. Agregó que la contratista desempeñó actividades dentro de los parámetros de coordinación, de manera que concurriera un sometimiento a las condiciones necesarias para la ejecución eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horario y el acatamiento de una serie de instrucciones de sus superiores. Por último, y dado que la demandante no estuvo vinculada mediante un solo contrato de prestación de servicios con carácter indefinido, solicitó analizar la figura de la prescripción. A su turno, la parte demandante8 interpuso recurso de apelación parcial contra la sentencia del 19 de enero de 2017, en los siguientes términos: Solicitó reconocer el tiempo real de 14,08 años y no solo el formal-contractual de 9,41 años, pues la demandante debía continuar con la prestación del servicio por periodos de 3 meses sin honorarios, lo que se debía a que la universidad no cierra en tiempos de finalización de semestre, es decir, la administración no suspende actividades y la dependencia de bienestar tampoco. Para los efectos de la anterior solicitud, la demandante presentó una relación del desequilibrio entre el tiempo reconocido y el tiempo adicional, así como del periodo no

la universidad no cierra en tiempos de finalización de semestre, es decir, la administración no suspende actividades y la dependencia de bienestar tampoco. Para los efectos de la anterior solicitud, la demandante presentó una relación del desequilibrio entre el tiempo reconocido y el tiempo adicional, así como del periodo no contratado, pero si laborado. En ese sentido, manifestó que lo que motiva la apelación es que falta reconocer un tiempo real que no se reportó en el contractual ni en la sentencia de primera instancia. Finalmente, peticionó aclarar quién es el destinatario del traslado de los porcentajes a los que se refiere el literal b) de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en tanto bajo su interpretación, los valores correspondientes a pensión y salud deben ser trasladados a la demandante y no a otras entidades; y adicionar al numeral segundo el tiempo faltante de 56 meses y 26 días. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 8 Folios 317 a 320, C1.6

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

La parte demandada9 hizo alusión a los argumentos expuestos en el escrito de alzada, y resaltó la valoración probatoria que debía realizarse de las pruebas documentales y testimoniales arrimadas al proceso. La parte demandante y el Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa procesal, de conformidad con constancia visible a folio 363. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso11, y bajo la premisa de que ambas partes interpusieron alzada contra la sentencia de primera instancia, se advierte que la Sala puede resolver el presente asunto sin tener en cuenta el límite allí expuesto. Problema jurídico De conformidad con los planteamientos derivados de la sentencia impugnada y de los recursos de apelación elevados por las partes demandante y demandada, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se circunscriben a: 1. ¿La señora Odalis María Sánchez Romero demostró la configuración de los elementos de la relación laboral durante el tiempo que estuvo vinculada como trabajadora social con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas? En caso afirmativo, 2. ¿Hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, al haber transcurrido más de tres años entre la finalización de todos o algunos de los periodos contractuales y la reclamación administrativa? 3. ¿El traslado de los porcentajes correspondientes a salud y pensión a que hace referencia el literal b) del ordinal segundo de la sentencia de primera 9 Folios 355 a 362, C1. 10 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este

de la sentencia de primera 9 Folios 355 a 362, C1. 10 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 11 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.»7

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

instancia, deben ser entendidos como una devolución que debe efectuarse a la demandante? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,12 constituye, junto con otros principios convencionales,13 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se

las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 12 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 13 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».8

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado. En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o

actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política.14 Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: 14 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez9

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro. De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos

de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente. En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,15 según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización,16 por lo que de no 15 sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 16 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos

contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si10

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

presentarse la reclamación en ese periodo, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no está sometidos a dicho término.17 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la