CE - 250002342000201603983021SENTENCIA20221006223821

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022)

Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 25000-23-42-000-2016-03983-02 (2095-2021)

Demandante: Ana Isabel Pavas Martínez

Demandado: Instituto Para la Economía Social (IPES)

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relaci ón laboral subyacente o encubierta

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto po r la parte demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 18 de septiembre de 2020, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), la ciudadana Ana Isabel Pavas Martínez , mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declar ara la nulidad de los oficios 110501 y 100501,

de la Ley 1437 de 2011), la ciudadana Ana Isabel Pavas Martínez , mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declar ara la nulidad de los oficios 110501 y 100501, de 20 de agosto y 17 de septiembre de 2015, respectivamente, a través de los cuales el subdirector jurídico y de contratación del Instituto Para la Economía Social (IPES) le negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) se declare la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad demandada, desde el 19 de noviembre de 2007 hasta el 20 de noviembre de 2013 ; ii) se ordene el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales que recibe un empleado de planta, tales como cesantías, primas, bonificaciones y vacaciones; y, iii) se condene a la demanda da a la devolución de los pagos efectuados por concepto de retención en la fuente, y por los aportes a la Seguridad Social en salud, pensión y caja de compensación familiar, que debieron ser compartidos.2

Radicado: 25000-23-42-000-2016-03983-02

Demandante: Ana Isabel Pavas Martínez

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1.1.2. Hechos:

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. Entre el 19 de noviembre de 2007 y el 20 de noviembre de 2013, la señora Ana Isabel

1.1.2. Hechos:

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. Entre el 19 de noviembre de 2007 y el 20 de noviembre de 2013, la señora Ana Isabel Pavas Martínez desarrolló actividades como gestora para el Instituto Para la Economía Social, a través de sucesivos contratos de prestación de servicios personales, habituales e ininterrumpidos.

1. Durante el p eríodo señalado, cumplió con un horario , recibió una contraprestación económica mensual y realizó sus labores de manera personal y bajo la continua subordinación de una «supervisora», quien le exigió cantidad de trabajo en cuanto a tiempo, modo y lugar y le impuso directrices y reglamentos.

1. Las actividades que ejecutó la señora Pavas Martínez se enmarcaron dentro del objeto misional de la entidad, cuya Junta Directiva, mediante el Acuerdo IPES -JD 0002 de 2007, estableció el desarrollo de varios proyectos con la Alcaldía Mayor de Bogotá, entre ellos el Proyecto 414 – Misión Bogotá, que, al no contar con personal de planta suficiente, requirió de la contratación de gestores y supervisores.

1. El 18 de agosto de 2015 , la señora Pavas Martínez presentó solicitud ante el Instituto Para la Economía Social, con el propósito de que le fuera reconocida la existencia de una relación laboral y se le pagaran las respectivas prestaciones sociales.

1. El 20 de agosto de 2015, mediante el oficio 110501, la entidad demandada negó sus peticiones; posteriormente, a través del oficio 100501, de 7 de septiembre de 2015, que

1. El 20 de agosto de 2015, mediante el oficio 110501, la entidad demandada negó sus peticiones; posteriormente, a través del oficio 100501, de 7 de septiembre de 2015, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo, el IPES confirmó su decisión.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Se citan como normas violadas los artículos 1, 53 y 209 de la Constitución; los convenios de la OIT; la Ley 80 de 1993; el Código Sustantivo del Trabajo; la Ley 1150 de 2007; la Ley 734 de 2002; el Decreto 4266 de 2010; el Decreto 734 de 2012; el Decreto 1510 de 2013; y los acuerdos IPES -JD 0001, 0002, 0003, 0004 de 2007; 0004 de 2009 y 0005 de 2011.

Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente:

1. En el caso concreto se prueba que la demandante fue vinculada bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios para disimular el verdadero carácter laboral de la relación, por cuanto en su ejecución se presentaron los tres elementos constitutivos de un contrato de trabajo, en especial, el de la subordinación, que se materializó a través de las órdenes de sus superiores y supervisores.3

Radicado: 25000-23-42-000-2016-03983-02

Demandante: Ana Isabel Pavas Martínez

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Radicado: 25000-23-42-000-2016-03983-02

Demandante: Ana Isabel Pavas Martínez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) En ese sentido, los actos administrativos demandados resultan violatorios de la Constitución y de la le yes, puesto que el contrato de prestación de servicios fue utilizado por la demandada para disfrazar un vínculo de dependencia o subordinación con la señora Pavas Martínez, desde el año 2007 hasta el 2013, y así evitar el pago de las prestaciones sociales y laborales que le correspondían como empleadora.

1. Por todo lo anterior, aunque entre la señora Pavas Martínez y la entidad demandada se hayan pactado contratos de prestación de servicios, la realidad que subyace es la de una auténtica relación laboral, la cual permite acceder a las pretensiones de la demanda.

1.2. Contestación de la demanda1

El Instituto Para la Economía Social, por conducto de su apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que a continuación se resumen:

1. Entre la demandante y el ente territorial se celebraron unos contratos de prestación de servicios para ejecutar labores de apoyo administrativo, en los cuales no hubo subordinación ni continuidad.

1. A la señora Pavas Martínez no se le pagó un salario, sino los honorarios correspondientes al contrato; tampoco tuvo jefes inmediatos, por lo que solo hubo intervenciones y coordinaciones para verificar el cumplimiento de las obligaciones contraídas.

correspondientes al contrato; tampoco tuvo jefes inmediatos, por lo que solo hubo intervenciones y coordinaciones para verificar el cumplimiento de las obligaciones contraídas.

1. La relación de la demandante con la entidad se rigió por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en cuya virtud, las entidades públicas pueden vincular personal que atiende aspectos que no pueden desarrollarse con el personal de planta cuando este resulta insuficiente o no tiene los conocimientos específicos; vinculación que , en todo caso , no genera relación laboral ni mucho menos derechos laborales.

1. La prestación del servicio estuvo sujeta una relación de coordinación de actividades, por lo que el hecho de que la demandante debiera realizar determinadas obligaciones siguiendo unas pautas específ icas, no implica el nacimiento de un vínculo laboral o de una relación legal y reglamentaria.

1. En ese orden de ideas, propuso como excepciones las que así denominó: i) prescripción en los términos señalados en el Decreto 3135 de 1968 y en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016; ii) necesidad de contratación acorde con lo estipulado en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública; iii) carga de la prueba en materia de contrato realidad ante la jurisdicción c ontencioso administrativa; iv) indebida acreditación de los elementos que estructuran la existencia de un contrato realidad; iv) la genérica.

1.3. La sentencia apelada2

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E , mediante sentencia proferida el 18 de septiembre de 2020 , negó las pretensiones de la demanda.

1 Folios 341 al 346.4

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E , mediante sentencia proferida el 18 de septiembre de 2020 , negó las pretensiones de la demanda.

1 Folios 341 al 346.4

Radicado: 25000-23-42-000-2016-03983-02

Demandante: Ana Isabel Pavas Martínez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para tal efecto, se pronunció en los siguientes términos:

1. Analizado el marco jurídico y jurisprudencial de las relaciones laborales subyacentes, sus elementos jurídicos, así como el acervo probatorio y , específicamente, los contratos de prestación de servicios, es posible colegir que la accionante llevó a cabo labores de gestora en el marco de programas adelantados por el Instituto Para la Economía Social y la Alcaldía de Bogotá, entre los años 2007 al 2013.

1. Las actividades desarrolladas por la señora Pava Martínez tenían relación con las funciones propias del IPES, esto es, brindar alternativas productivas a la población de la economía informal de Bogotá; además, las ejecutó de forma personal, dentro y fuera de las instalaciones de la entidad y, a cambio, recibió una remuneración económica denominada honorarios.

1. No obstante lo anterior, la demandante no logró desvirtuar la autonomía e independencia en la prestación de sus servicios, pues si bien es cierto que al plenario se aportaron unos correos electrónicos, estos no ofrecen certeza sobre la existencia de una relación de dependencia entre las partes; en cambio, evidencian que la ejecución de las

independencia en la prestación de sus servicios, pues si bien es cierto que al plenario se aportaron unos correos electrónicos, estos no ofrecen certeza sobre la existencia de una relación de dependencia entre las partes; en cambio, evidencian que la ejecución de las obligaciones contractuales se dio bajo pautas de coordinación.

1. Con todo, la otra prueba que se aporta al plenario es la declaración de parte de la señora Pava Martínez; sin embargo, esta tampoco da certeza de la existencia de l elemento de subordinación y, por ende, de un «contrato realidad». Más aun cuando no existen otros soportes probatorios que corroboren su contenido y demuestren que no se beneficia de su propio dicho o manifestación.

1. Así las cosas, ante la falta de prueba del elemento de la subordinación continuada , procede declarar probadas las excepciones de «necesidad de contratación acorde con lo estipulado en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, carga de la prueba en materia de contrato realidad ante la jurisdicción contencioso administrativa e indebida acredit ación de los elementos que estructuran la existencia de un contrato realidad», así como la condena en costas de primera instancia.

1.4. El recurso de apelación3

La señora Ana Isabel Pavas Martínez, mediante apoderado, formuló la alzada en orden a presentar tres argumentos que considera relevantes para acreditar la existencia de la relación laboral y, por ende, obtener la revocatoria de la sentencia de primera instancia que negó sus pretensiones.

1. En primer lugar, el tribunal no realizó un análisis debido del elemento de la subordinación, puesto que no valoró los cronogramas de actividades semanales

relación laboral y, por ende, obtener la revocatoria de la sentencia de primera instancia que negó sus pretensiones.

1. En primer lugar, el tribunal no realizó un análisis debido del elemento de la subordinación, puesto que no valoró los cronogramas de actividades semanales impuestos por la entidad , como tampoco las órdenes impartidas para la asistencia a reuniones dadas por «la coordinación del programa» , contenidas en los correos electrónicos que se aportaron al plenario. Asimismo, el tribunal no dio credibilidad a la declaración de la señora Pavas Martínez, quien fue clara en manifestar que «no tuvo autonomía e independencia», ya que permaneció sometida al cumplimiento de reuniones

2 Folios 458 al 476. 3 Folios 489 al 494.5

Radicado: 25000-23-42-000-2016-03983-02

Demandante: Ana Isabel Pavas Martínez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permanentes, recibió llamados de atención y debió acatar lo establecido en el manual de procedimiento del IPES.

1. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta el «informe de visita fiscal de la Contraloría al IPES», que en septiembre de 2012, «encontró presuntas irregularidades en el registro de contratos sucesivos con los mismos contrati stas» para el desempeño de funciones permanentes.

1. Por último, aunque «no se creyó que fuera de impor tancia incorporar al expediente , como lo es en este momento», se considera pertinente el estudio de la prueba de un hecho nuevo que se presentó «a los tres años de haber finalizado el último contrato de

1. Por último, aunque «no se creyó que fuera de impor tancia incorporar al expediente , como lo es en este momento», se considera pertinente el estudio de la prueba de un hecho nuevo que se presentó «a los tres años de haber finalizado el último contrato de prestación de servicios», cual es que, el 27 de mayo de 2016, el IPES «dio apertura de indagación preliminar disciplinaria con base en la Ley 734 de 2002» y citó a la señora Ana Isabel Pavas Martínez a rendir versión libre.

1. Por todo lo anterior, la demandante sí logró acreditar que prestó sus servicios personales bajo continuada subordinación o dependencia, de manera que «nacieron derechos y obligaciones que se ubican en el ámbito de la regulación laboral ordinaria».

1.5. Alegatos de conclusión en la segunda instancia

1.5.1. La parte s procesales y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, según constancia de la Secretaría de la Sección Segunda. 4 Asimismo, de acuerdo con el auto de fecha 19 de agosto de 2021, no hubo solicitud de pruebas en el recurso de apelación.5

1.5.2. Concepto del ministerio público . Mediante memorial adjunto en el índice 9 del aplicativo Samai, el agente del ministerio público rindió concepto en el sentido de solicitar la confirmación de la sentencia de primera instancia, toda vez que la parte activa no pudo demostrar que la ejecución de los contratos de prestación de servicios se hizo de manera subordinada. Al respecto, consideró que el informe de la visita especial de la Contraloría Distrital al IPES, si bien pudo partir de afirmaciones conforme a las cuales, en casos como

demostrar que la ejecución de los contratos de prestación de servicios se hizo de manera subordinada. Al respecto, consideró que el informe de la visita especial de la Contraloría Distrital al IPES, si bien pudo partir de afirmaciones conforme a las cuales, en casos como el de la demandante, podrían existir verdaderas relaciones laborales, dicho informe no acredita la subord inación que echó de menos el a quo. Del mismo modo, señaló que el proceso disciplinario que, según la apelación, se inició en el IPES contra de la actora, al no formar parte del caudal probatorio allegado al proceso, no puede tomarse como prueba demostrativa de la subordinación.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

4 Folio 510. 5 Folio 509.6

Radicado: 25000-23-42-000-2016-03983-02

Demandante: Ana Isabel Pavas Martínez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme al artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación , salvo que ambas partes hayan recurrido, caso en el cual decidirá sin limitaciones.

2.2. Problema jurídico

De acuerdo con los argumentos expuestos por la parte demandante en la alzada , corresponde a la Sala resolver i) si entre la señora Ana Isabel Pavas Martínez y el

2.2. Problema jurídico

De acuerdo con los argumentos expuestos por la parte demandante en la alzada , corresponde a la Sala resolver i) si entre la señora Ana Isabel Pavas Martínez y el Instituto Para la Economía Social (IPES) existió una relación laboral encubierta o subyacente, derivada de la ejecución de contratos de prestación de servicios entre el 19 de noviembre de 2007 y el 20 de noviembre de 2013 . De ser así, si tiene derecho al reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales y laborales que reclama; y, ii) determinar, de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SUJ -025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de vinculación debidamente acreditados.

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones la borales encubiertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, or igen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilida d a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formale s de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.7

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Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Esta do, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-6 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor », el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización7, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con obj eto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Ameri cana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «(...) l a oportunidad de obtener los medios pa ra llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas,

oportunidad de obtener los medios pa ra llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias (...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador 16 establecieron la obligación de los Estados parte d e adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden me noscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglament o, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reg lamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, i ii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos

6 Aprobada el 11 de abril de 1919. 7 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.8

Radicado: 25000-23-42-000-2016-03983-02

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco juríd ico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

2.3.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por

pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015, 8 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que

hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la admini stración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

1. Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».9

1. El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o

8 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 9 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las la bores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad.9

Radicado: 25000-23-42-000-2016-03983-02

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Demandante: Ana Isabel Pavas Martínez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».10

A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractu al, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes.

2.3.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios

Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) qu e consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que, si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos

de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relaci