CE - 250002342000201800234011AUTOQUERESUEL20220708134227

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., 05 de julio de 2022

Proceso No. 2500023420002018-00234 (0892 – 2022)

Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. -

Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Asunto: Recurso de Queja que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. presentó contra el auto que negó el recurso de apelación, por improcedente.

Se declara bien denegado el recurso de apelación.

Auto Interlocutorio de Segunda Instancia

Se decide el Recurso de Queja que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. – presentó contra la providencia de 16 de marzo de 2021, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, profirió al decidir las excepciones previas de caducidad e indebido agotamiento de la vía gubernativa.

I. A N T E C E D E N T E S

1. El Departamento de Boyacá inició el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de

Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –

1. El Departamento de Boyacá inició el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P., para que se declare parcialmente nulo el artículo 3 de la Resolución No RDP 031966 de 30 de agosto de 2016, por la que reconoció la pensión deExpediente No 250002342000201 8002324-00 (0892-2022)

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 2

jubilación al señor José Crisanto Solano Jiménez, en el punto relacionado con el monto de la cuota parte de $845.797 que el Departamento de Boyacá debe concurrir; el auto ADP001189 de 15 de febrero de 2017, por el que no se tuvo en cuenta la objeción presentada y el auto ADP2981 de 24 de abril de 2017, que reiteró la negativa sobre la objeción.

2. La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 16 de marzo de 2021, resolvió declarar no probadas las excepciones de caducidad e indebido agotamiento de la vía administrativa que formuló la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P.

3. La entidad demandada presentó recurso de apelación contra el auto de 16 de marzo de 2021, el cual se negó por improcedente.

El auto objeto del recurso de queja

4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección

de marzo de 2021, el cual se negó por improcedente.

El auto objeto del recurso de queja

4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, resolvió rechazar el recurso de apelación que se interpuso contra el auto de 16 de marzo de 2021, al considerar que de acuerdo con la modificación que la Ley 2080 de 2021 hizo al numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, la decisión que resuelve las excepciones previas no es apelable , y que el artículo 243 de ésta, tampoco contempla la posibilidad de recurrir el auto que decide las excepciones mediante el recurso de apelación; por lo que el recurso procedente para ese efecto es el de reposición, conforme a lo previsto en el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, el recurso de reposición es procedente contra todos los autos, salvo que exista norma en contrario.

5. De acuerdo con lo anterior, el tribunal negó por improcedente el recurso de apelación, y mediante la providencia de 9 de junio de 2021, decidió no reponer el auto de 16 de marzo de 2021.Expediente No 250002342000201 8002324-00 (0892-2022)

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 3

6. La entidad interpuso el recurso de reposición contra el auto de 9 de junio de 2021, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por auto de 28 de septiembre de 2021, resolvió no reponerlo; y autorizó la expedición de copias para tramitar el recurso de queja ante el

2021, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por auto de 28 de septiembre de 2021, resolvió no reponerlo; y autorizó la expedición de copias para tramitar el recurso de queja ante el Consejo de Estado.

El recurso de queja

7. La parte demanda pretende con el recurso de queja que se revise el auto de 16 de marzo de 2021, que negó el recurso de apelación por improcedente, pues, en su sent ir, la providencia impugnada es pasible del recurso de apelación, toda vez que el recurso se presentó cuando aún no se encontraba en vigencia la Ley 2080 de 2021 , que reformó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

Competencia

8. El Consejo de Estado es competente para conocer el recurso de queja, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 que dice: “…El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto al que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia” (Se resaltó).

9. Por su parte, el artículo 20 de la Le y 2080 de 25 de enero de 2021, al

extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia” (Se resaltó).

9. Por su parte, el artículo 20 de la Le y 2080 de 25 de enero de 2021, al reformar el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, en donde se regulaba la expedición de las providencias, dispone lo siguiente:Expediente No 250002342000201 8002324-00 (0892-2022)

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 4

“ARTÍCULO 20. Modifíquese el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:

ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas:

1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias.

2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las

siguientes providencias:

a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código;

b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código;

c) Las que resuelvan los recursos de súplica. En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido;

d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código;

e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia;

d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código;

e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia;

f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala;

g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;

h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente.

3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja” (Se resaltó).

9. Entonces, de conformidad con el numeral 3º del artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, la competencia para decidir el recurso de queja corresponde al consejero ponente.

El caso concreto

10. En el caso que se examina, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. interpuso el recurso de apelación contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 16 deExpediente No 250002342000201 8002324-00 (0892-2022)

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 5

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 5

marzo de 2021, a través de la cual declaró no probadas las excepciones de caducidad e indebido agotamiento de la vía administrativa.

11. El tribunal consideró que como quiera que la Ley 2080 de 2021, por la cual se modificó la Ley 1437 de 2011, en el artículo 180, la providencia que resuelve las excepciones previas no es pasible del recurso de apelación sino del recurso de reposición.

El problema jurídico

12. En el presente caso corresponde establecer si estuvo bien o mal denegado el recurso de apelación que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. interpuso contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativ o de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 16 de marzo de 2021, por medio de la cual s e resolvió declarar no probadas las excepciones de caducidad e indebido agotamiento de la vía administrativa.

13. Para la resolución del problema jurídico que se ha planteado, se consultará el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en donde se contemplan los autos que

son apelables. Dice la norma:

“ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. Tambié n serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de

siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.Expediente No 250002342000201 8002324-00 (0892-2022)

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 6

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 r elacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.

El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.

PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil (Se resaltó).

14. Como se observa de la lectura de la norma anterior, en ella se relacionan

del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil (Se resaltó).

14. Como se observa de la lectura de la norma anterior, en ella se relacionan los autos que son objeto del recurso de apelación y dentro de ese listado, no se encuentra la providencia través de la cual se resuelve n las excepciones previas.

15. Es del caso señalar que el recurso de queja que se encuentra regulado por el artículo 245 de la Ley 1437 de 2011, procede ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente; así mismo para que se conceda si fuere procedente o se corrija alguna equi vocación. Según la norma, también procede en aquellos casos en los que no se conceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia.

16. Igualmente, el recurso de queja como medio de impugnación de las providencias judiciales, se interpone para que el superior del juez respectivo conceda el de apelación o los recursos extraordinarios cuando aquél los niegue. Se trata, entonces, de un mecanismo jurídico que tiene por objeto pedir al superior de un juez que conceda los recursos de apelación, los extraordinarios o el de casación cuando éstos han sido negados, para que sean concedidos si fueren procedentes de acuerdo con lo señalado en la ley.

17. Así, este recurso se consti tuye en un instrumento de control de la admisibilidad de los recursos que se confiere al órgano competente para conocer de los mismos y obedece a la necesidad de evitar que la sustanciación de un determinado recurso pudi ese quedar a merced del propio órgan o

admisibilidad de los recursos que se confiere al órgano competente para conocer de los mismos y obedece a la necesidad de evitar que la sustanciación de un determinado recurso pudi ese quedar a merced del propio órgan o jurisdiccional que dictó la providencia que se pretende recurrir ; asimismo, elExpediente No 250002342000201 8002324-00 (0892-2022)

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 7

recurso no tiene atribuido efecto suspensivo, por lo que la decisión impugnada que resulte rechazada producirá sus efectos mientras se resuelve la queja.

18. El artículo 245 de la Ley 1437 de 2011 se modificó por el artículo 65 de la

Ley 2080 de 2021, que dice:

“ARTÍCULO 65. Modifíquese el artículo 245 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:

ARTÍCULO 245. Queja. Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente.

Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código.

Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso”.

19. El Consejo de Estado1 ha dicho lo siguiente, en relación con el recurso de

queja:

“[…] En primer lugar, debe señalarse que el recurso de queja se ha instituido

Código General del Proceso”.

19. El Consejo de Estado1 ha dicho lo siguiente, en relación con el recurso de

queja:

“[…] En primer lugar, debe señalarse que el recurso de queja se ha instituido como una figura jurídica para corregir los errores en que puede incurr ir el funcionario de inferior jerarquía cuando niega indebidamente la concesión de los recursos de apelación o casación. De aquí que su objeto sea determinar si estuvo bien o mal denegado el recurso…” (Se subrayó).

20. Como se observa de la lectura de los apartes de la decisión anterior, se ha señalado por la jurisprudencia que el recurso de queja es una figura jurídica que tiene por finalidad corregir los errores en que pueda incurrir el funcionario de inferior jerarquía cuando niega indebidamente la concesión de los recursos de apelación o casación, por tanto, su objeto es determinar si estuvo bien o mal denegado el recurso.

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION

"A", Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil diez (2010). Radicación número: 25000-23-25-000-2006-08470-03(1460-08) Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS Demandado: ALICIA REY DE ALONSO .Expediente No 250002342000201 8002324-00 (0892-2022)

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 8

21. Por otra parte, en el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011 se contemplaba

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 8

21. Por otra parte, en el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011 se contemplaba el recurso de reposición. Esta disposición se modificó por el artículo 61 de la

Ley 2080 de 2021, así:

“ARTÍCULO 61. Modifíquese el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:

ARTÍCULO 242. Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario . En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso” (Se resaltó).

22. Conforme a esta normativa, los autos que se profieran en el trámite de los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se deben impugnar a través del recurs o de reposición , salvo que exista norma que disponga lo contrario; y en cuanto a la oportunidad para interponerlo y tramitarlo, se tendrán en cuenta las disposiciones del Código General del Proceso , por la integración normativa prevista en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.

23. Ahora, el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, al modificar el artículo 180

de la Ley 1437 de 2011, dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 40. Modifíquese los numerales 6, 8 y 9 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y adiciónense dos parágrafos al mismo artículo, así:

6. Decisión de excepciones previas pendientes de resolver. El juez o

1437 de 2011 y adiciónense dos parágrafos al mismo artículo, así:

6. Decisión de excepciones previas pendientes de resolver. El juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver. (Se resaltó).

8. Posibilidad de conciliación. En cualquier fase de la audiencia el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias, caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento.

No se suspenderá la audiencia en caso de no ser aportada la certificación o el acta del comité de conciliación.

9. Medidas cautelares. En esta audiencia el juez o magistrado ponente se pronunciará sobre la petición de medidas cautelares en el caso de que esta no hubiere sido decidida.Expediente No 250002342000201 8002324-00 (0892-2022)

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 9

En los procesos de nulidad electora l la competencia será del juez, sala, subsección o sección.

PARÁGRAFO 1. Las decisiones que se profieran en el curso de la audiencia inicial pueden ser recurridas conforme a lo previsto en los artículos 242, 243, 245 y 246 de este código, según el caso.

PARÁGRAFO 2. Las audiencias relativas a procesos donde exista similar discusión jurídica podrán tramitarse de manera concomitante y concentrada.

24. En el punto relacionado con la posibilidad de apelar la providencia mediante la cual se resuelven las excepciones previas, el Consejo de Estado2

discusión jurídica podrán tramitarse de manera concomitante y concentrada.

24. En el punto relacionado con la posibilidad de apelar la providencia mediante la cual se resuelven las excepciones previas, el Consejo de Estado2

ha precisado lo siguiente:

“[…] En efecto, el artículo 12 del Decreto 806 de 2020 previene que el auto que resuelve las excepciones previas en los procesos de primera instancia es apelable, norma concordante con las previsiones del artículo 180.6 en su versión original (…).

No obstante, con las modificaciones que la Ley 2080 del 25 de enero de 2021 introdujo a esta última codificación, tal decisión dejó de ser apelable. Primero, porque el artículo 180 en su nueva versión ya no contempla dicho recurso; y segundo, porque no fue incluido dentro del catálogo de decisiones apelables del actual artículo 243 […]”.

25. En este orden de ideas, se llega a la conclusión de que el auto por medio del cual se resuelven las excepciones previas, no es pasible del recurso de apelación sino del recurso de reposición, de conformidad con las modificaciones que la Ley 2080 de 2021 in trodujo a la Ley 1437 de 2011, normativa que comenzó a regir a partir de la fecha de su publicación ocurrida el 25 de enero de 2021, salvo las normas mediante las cuales se modificaron las competencias de los juzgados y de los tribunales administrativos, las cuales comenzaron a regir un año después de la publicación de la ley, según el contenido del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021.

26. En virtud de que la providencia por medio de la cual se resuelven las

cuales comenzaron a regir un año después de la publicación de la ley, según el contenido del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021.

26. En virtud de que la providencia por medio de la cual se resuelven las excepciones previas, no es pasible del recurso de apelación sino del recurso de reposición, según las previsiones de la Ley 2080 de 2021 que modificó la Ley 1437 de 2011, se declarará bien denegado el recurso de apelación que la

2 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta. 17 de marzo de 2021. Expediente No 54001-23-33-000-2020-00520-01Expediente No 250002342000201 8002324-00 (0892-2022)

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 10

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. interpuso contra el auto de 16 de marzo de 2021, mediante el cual la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones previas de caducidad e indebido agotamiento de la vía administrativa.

27. El despacho precisa que de acuerdo con la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021, el recurso de apelación contra el auto que resuelve excepciones, que estaba previsto en el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, no es posible su interposición ; toda vez que al entrar a regir aquélla, dicho recurso desapareció; sin embargo, la decisión sobre las excepciones se puede impugnar a través del recurso de reposición.

1437 de 2011, no es posible su interposición ; toda vez que al entrar a regir aquélla, dicho recurso desapareció; sin embargo, la decisión sobre las excepciones se puede impugnar a través del recurso de reposición.

Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B,

R E S U E L V E

PRIMERO: DECLARAR bien denegado el recurso de apelación que la parte demandada, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P. – presentó contra la providencia de 16 de marzo de 2021, por la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, declaró no probadas las excepciones de caducidad e indebido agotamiento de la vía administrativa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado devuélvase el e xpediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y déjense las constancias respectivas en el sistema de información SAMAI.Expediente No 250002342000201 8002324-00 (0892-2022)

Actor: Departamento de Boyacá

Demandado: U.G.P.P.

Recurso de Queja 11

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Firma electrónica

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Consejera

Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Firma electrónica

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Consejera

Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http:/relatoría.consejodeestado.gov.co:8081/vistas/documentos/evalidador.