CE - 250002342000201800633011SENTENCIA20221115220356

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-2021) Demandante: Fanny Raquel Silva Lara Demandado: Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, no prueba subordinación, odontólogo

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 9 de abril de 2021 por el Tribunal Admi nistrativo de Cundinamarca , por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), la señora Fanny Raquel Silva Lara , mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso -administrativo

consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), la señora Fanny Raquel Silva Lara , mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso -administrativo en orden a que se declare la nulidad del Oficio del 24 de agosto de 2017, expedido por el gerente de la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha, por medio del cual se negó el reconocimiento de los derechos prestacionales y de seguridad social reclamados, así como l a existencia de una relación laboral entre l a demandante y la entidad.2

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) declarar la existencia de una relación laboral entre aquella y la ESE demandada durante el período comprendido entre «el 1° de agosto de 1995 al 31 de diciembre de 1996, y del 1° de enero de 1997 al 31 de diciembre de 1997 , finalizando la vinculación el 31 de dicie mbre de 2016» ; ii) declarar que fue despedida sin justa causa el 31 de diciembre de 2016; iii) cancelar las prestaciones sociales que perciben los demás empleados públicos de la entidad, teniendo en cuenta para ello las sumas señaladas en la demanda , tales como auxilio de cesantías, intereses sobre las cesantías, primas de navidad, vacaciones y servicios; i v) reconocer la sanción moratoria por el no pago de salarios y cesantías en forma completa , así como el derecho a la nivelación salarial respecto de la remuneración que reciben

sobre las cesantías, primas de navidad, vacaciones y servicios; i v) reconocer la sanción moratoria por el no pago de salarios y cesantías en forma completa , así como el derecho a la nivelación salarial respecto de la remuneración que reciben los profesionales adscritos a la entidad; v) reintegrar a la actora al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior jerarquía en la planta de empleo de la ESE; vi) indexar los valores que resulten; vii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 del CPACA; y v iii) condenar en costas a la demandada.

1.1.2. Hechos

Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes:

1. La señora Fanny Raquel Silva Lara prestó servicios como profesional en odontología para el Centro de Salud Compartir, que luego se transformó en la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha, desde el 1° de agosto de 1995 al 31 de diciembre de 1997, en forma permanente.

1. Posteriormente, del 1° de enero de 1998 al 31 de julio de 2003, prestó servicios a la referida ESE por medio de contratos estatales de prestación de servicios.

1. De igual forma prestó servicios profesionales en odontología para la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha a través de «contratos de prestación de servicios» celebrados con las Cooperativas de Trabajo Asociado Alianza , entre3

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

servicios» celebrados con las Cooperativas de Trabajo Asociado Alianza , entre3

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

agosto de 2003 y septiembre de 2006, y Coopseprocon Cta. del 1° de octubre de 2006 al 31 de noviembre de 2011.

1. Por último, se vinculó nuevamente de forma directa con la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha mediante contratos de prestación de servicios entre el 1° de diciembre de 2011 y el 31 de diciembre de 2016.

1. Durante toda su vinculación con la entidad c umplió funciones bajo condiciones de subordinación propias de una relación laboral, recibía órdenes, debía acatar un horario de ocho horas diarias, y seguía con rigor las órdenes de su «jefe inmediato».

1. La contratación se realizó por cuanto en la planta de empleos de la entidad no existía suficiente personal para satisfacer la totalidad de requerimientos necesarios para cumplir con la prestación del servicio de odontología.

1. Las labores fueron realizadas directamente, de manera personal y exclusiva a la entidad demandada, y nunca se le cancelaron las prestaciones sociales a las que normalmente tenían derecho los trabajadores de planta.

1. El 28 de julio de 2017, solicitó el reconocimiento de los derechos deprecados; sin embargo, la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha mediante el Oficio del 24 de agosto de 2017 dio respuesta negativa a su petición.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

sin embargo, la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha mediante el Oficio del 24 de agosto de 2017 dio respuesta negativa a su petición.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 13, 23, 25, 53, 93, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; 4 y 46 de la Ley 2351 de 1965; 4 del Decreto 2351 de 1965; 6, 33, 34, 35 y 71 de la Ley 50 de 1990; 10 y 51 de la Ley 100 de 1993; 1, 3 y 63 de la Ley 1429 de 2010; y 2.2.6.5.1. al 23 del Decreto 1072 de 2015.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado d e la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación:4

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

1. El acto administrativo demandado transgrede los derechos de la demandante, toda vez que las labores para las cuales se contrató encuadran dentro de una clara relación de naturaleza legal y reglamentaria, pues de manera evidente aparecen los elementos esenciales del contrato de trabajo a que alude el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

1. La Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha obró de mala fe teniendo en cuenta que pese a la prohibición dispuesta en el artículo 70 de la Ley 1233 de 2008, utilizó el mecanismo de intermediación laboral vulnerando derechos mínimos

1. La Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha obró de mala fe teniendo en cuenta que pese a la prohibición dispuesta en el artículo 70 de la Ley 1233 de 2008, utilizó el mecanismo de intermediación laboral vulnerando derechos mínimos e irrenunciables de los trabajadores

1. Está plenamente acreditado que la función que realizaba la señora Silva Lara fue de carácter permanente , nunca la desarrolló con autonomía e independencia , fue contratada por más de 15 años en forma continua , cumplía horario porque la actividad así lo exigía , y recibía órdenes e instrucciones del gerente del hospital , luego su vinculación no fue transitoria , pues cubrió funciones misionales lo que desvirtúa en su totalidad el contrato estatal de prestación de servicios.

1.2. Contestación de la demanda

La Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha no emitió pronunciamiento alguno en esta etapa procesal.1

1.3. La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E , mediante sentencia escrita proferida el 9 de junio de 2021,2 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:

1 Folio 335. 2 Folios 357 al 379. Con ponencia del magistrado Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon.5

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

1. De las pruebas aportadas al proceso se logra establecer que la demandante laboró para la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha a través de contratos

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

1. De las pruebas aportadas al proceso se logra establecer que la demandante laboró para la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha a través de contratos de asociación con la Cooperativa de Trabajo Asociado Coopserprocon Cta. Del 1° de mayo al 30 de junio de 2008 , del 1° de septiembre de 2 008 al 30 de junio de 2009; del 1° de enero de 2010 al 31 de enero de 2011.

1. Del mismo modo, resulta claro que entre la actora y la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha existió una relación contractual con el fin de desarrollar labores de odontología dentro de sus instalaciones, por lo que se encuentra probado el elemento de la prestación personal del servicio desde el 1° de enero de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2016, con siete interrupc iones mayores a 15 días hábiles: la primera de cinco meses por el período comprendido entre el 1° de enero y el 31 de mayo de 2001; la segunda por dos meses entre el 1° de enero y el 28 de febrero de 2002; la tercera por 15 meses del 1° de abril de 2002 al 30 de junio de 2003; la cuarta, de cuatro años y nueve meses por el lapso del 1° de agosto de 2003 al 30 de abril de 2008; la quinta por dos meses entre el 1° de julio y el 31 de agosto de 2008; la sexta por seis meses del 1° de julio al 31 de diciembre de 2009; y la séptima, por el interregno de 10 meses entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 2011.

de 2008; la sexta por seis meses del 1° de julio al 31 de diciembre de 2009; y la séptima, por el interregno de 10 meses entre el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 2011.

1. El elemento de la remuneración se encuentra probado, pues los contratos de prestación de servicios evidencian que se pactaron unos honorarios por l as actividades desarrolladas por la señora Silva Lara y, de igual modo, en los contratos de asociación se acordó una compensación.

1. Para acreditar el elemento de la subordinación al expediente se aportaron las certificaciones expedidas por la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha en las que se indica que la demandante prestaba sus servicios como odontóloga cumpliendo un horario de 8 horas diarias, tanto a través de contratos de prestación de servicios, como por intermedio de cooperativas de trabajo asociado ; también copias de la programación de algunos turnos , de solicitudes de permiso, de memorandos por medio de los cuales se le entregaba n elementos de trabajo y de6

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

«un llamado de atención».

1. Al realizar una sana crítica a la valoración de las pruebas aparecen elementos que permiten establecer que la demandante no ten ía libertad para realizar las labores encomendadas, no escogía c ómo y cu ándo prestar el servicio como odontóloga, seguía instrucciones para cumplir sus tareas por parte de los funcionarios de la entidad y, además, le fueron suministrado s los elementos para poder desarrollar la labor confiada, por lo que se encuentra desvirtuada la relación contractual.

odontóloga, seguía instrucciones para cumplir sus tareas por parte de los funcionarios de la entidad y, además, le fueron suministrado s los elementos para poder desarrollar la labor confiada, por lo que se encuentra desvirtuada la relación contractual.

1. De igual modo se desvirtuó la temporalidad propia de un contrato de prestación de servicios si se tiene en cuenta el tiempo laborado y la actividad que ejerció, que hace parte del objeto misional de la entidad.

1. Las pretensiones de sanción moratoria e indemnización por despido injusto se despach aron de manera desfavorable , ya que no se está reconociendo un vínculo legal y reglamentario con este proceso.

1. En atención a las interrupciones presentadas entre cada contrato de prestación de servicios, incluido el tiempo laborado en la cooperativa Coopserprocon, en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la prescripción de las prestaciones sociales causadas con anterioridad al 31 de enero de 2011 , salvo los aportes al sistema de seguridad social en pensiones.

1. Así pues, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, la existencia de una relación laboral en tre las partes entre el 1° de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2016, salvo los períodos de interrupción que se detallaron anteriormente, y probada la excepción de prescripción trienal de las prestaciones sociales dejadas de percibir con anterioridad al 31 de enero de 2011 ; ordenó el reconocimiento y pago de cada una de las prestaciones sociales devengadas por los servidores de planta de la ESE, tomando como base para la liquidación los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios , por el período7

reconocimiento y pago de cada una de las prestaciones sociales devengadas por los servidores de planta de la ESE, tomando como base para la liquidación los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios , por el período7

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

comprendido entre el 1° de diciembre de 2011 y el 31 de diciembre de 201 6; calcular, si existe diferencia, entre los aportes realizados mes a mes por la contratista durante el 1° de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2016, salvo las respectivas interrupciones, y los que se debieron realizar en calidad de empleador, para efectuar la cotización respectiva al sistema de Seguridad Social en pensión; y negó las demás pretensiones de la demanda.

1.4. El recurso de apelación

El apoderado de la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha interpuso recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, y en su luga r, se denieguen l as pre tensiones de la demanda. Como sustento de su petición expuso lo siguiente:3

1. La contratación por prestación de servicios no implicó la existencia de subordinación. Asimismo, la estipulación de un promedio de horas para ejecutar las actividades propias del contrato de prestación de servicios se aprecia como parámetro natural y lógico de la coordinación existente para llevar a buen término el encargo suscrito.

1. La con tratista tenía plena autonomía e independencia , características principales del contrato de prestación de servicios, luego dada su especialidad como

parámetro natural y lógico de la coordinación existente para llevar a buen término el encargo suscrito.

1. La con tratista tenía plena autonomía e independencia , características principales del contrato de prestación de servicios, luego dada su especialidad como odontóloga y que la ESE solo tenía habilitada la prestación de ese servicio en consulta externa, solo podía ejecutar el contrato en el horario en el que habitualmente se atiende a los usuarios y pacientes.

1. Es palmaria la autonomía profesional de los odontólogos en las instituciones prestadoras de salud en el marco del sistema de salud colombiano, ya que conforme a sus conocimientos especializados son quienes deciden la realización de procedimientos, los protocolos de atención, así como tienen las habilidades y

3 Folios 389 al 391.8

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

conocimientos adquiridos frente a l os cuales la entidad no puede incidir, pues el galeno es el que debe decidir y actual de forma independiente.

1. En suma, la contratista al haber desarrollado una eminente prestación de servicios carente de los elementos constitutivos de una relación laboral, en especial el relacionado con la subordinación, teniendo en cuenta la autonomía que siempre le asistió, no tiene derecho a beneficiarse de la declaratoria de la existencia de una relación laboral.

1.5. Pronunciamiento frente al recurso de apelación

La señora Fanny Raquel Silva Lara por intermedio de su apoderado emitió pronunciamiento respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en el que concretamente señaló que tanto los protocolos de atención y

La señora Fanny Raquel Silva Lara por intermedio de su apoderado emitió pronunciamiento respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en el que concretamente señaló que tanto los protocolos de atención y los conocimientos adquiridos en la academia en lo relacionado con el ejercicio de la profesión de odontólogo, como la autonomía profesional respecto de la atención de pacientes, son independientes de la forma de vinculación, que en últimas es lo que se discute dentro de este medio de control, luego, al haberse probado en el proceso el elemento de la subordinación debe confirmarse la decisión de primera instancia.

1.6. El ministerio público

El agente del ministerio público no rindió concepto.4

La Sala decide, previas las siguientes

2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico

4 Ibidem.9

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación la Sala debe establecer si está probado en el plenario que entre la señora Fanny Raquel Silva Lara y la Empresa de Salud ESE del municipio de Soacha existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente.

2.2. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25 . El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios

fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar10

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-5 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización6, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos

y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia rat ificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el d erecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias (...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

5 Aprobada el 11 de abril de 1919. 6 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.11

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para

garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que « no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a fal ta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto

Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a fal ta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.12

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que o frece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

2.2.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un ti po de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la regulac ión del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015, 7 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las d isposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional»,13

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00633-01 (1998-21)

Demandante: Fanny Raquel Silva Lara

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamient o de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

1. Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».8

1. El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».9

A este respecto, conviene aclarar que lo que de be existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horar io o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes.

2.2.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios

Si bien