CE-25001-23-25-000-1999-5833-01(5908-03)-2004

PRIMA TECNICA - Anula el acto administrativo que reconocía este derecho porque el actor no cumple con los requisitos que exige la ley Se pretende en el sub judice la nulidad del acto que reconoció prima técnica a un empleado público al servicio del Departamento de Cundinamarca que no cumplía los requisitos para acceder al derecho. Observa la Sala que con las pruebas aportadas por la entidad se acredita que CASTAÑEDA DURANGO no tenía en el momento de expedición del acto demandado, el título de postgrado que la normatividad pertinente exigía para acceder al derecho a prima técnica. Dichas pruebas no merecieron reparo de la demandante cuya defensa se limitó a sostener la firmeza del acto administrativo por caducidad. Ello impone declarar la nulidad pretendida por la entidad, precisando que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe con anterioridad a la declaración de nulidad que esta sentencia contiene. CADUCIDAD DE LA ACCION - Inexistencia. El acto administrativo que reconoce una prima técnica mensual no está sometido a los términos de caducidad / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOInexistencia de caducidad de la acción contra un acto que reconoce una prima técnica / PRESTACION PERIODICA - Concepto. Aplicación a toda clase de obligación de orden laboral El problema jurídico plantado consiste en definir si la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de contenido laboral que reconoce el derecho a prima técnica mensual, está sometida al término de caducidad que el artículo136 del C.C.A. estipula o no. Se debe señalar que esta

Corporación ha modificado el criterio original y ha asumido una interpretación más adecuada a la institución que se regula, desentrañando el verdadero sentido de las palabras “prestaciones periódicas” que definen la excepción al régimen de caducidad de la acción. De acuerdo con lo anterior, el término “prestación” estipulado en el artículo 136 del C.C.A. tiene un concepto genérico aplicable a todas las obligaciones por constituir el objeto de todas ellas. Conviene precisar que en los asuntos contencioso administrativos-regulados por el artículo 136 del C.C.A.-, además de las obligaciones laborales existen otras obligaciones con origen distinto, cuyo contenido puede ser igualmente el cumplimiento de una prestación “periódica”. Por ello no resulta acertado reducir el contenido de la norma a prestaciones de orden laboral. De acuerdo con la Interpretación que la Sala acoge en esta sentencia, se entiende que la caducidad de la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho de carácter laboral, no opera frente a los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas contenidas en cualquier obligación de orden laboral. Por lo anterior la Sala revocará la sentencia del Tribunal de Cundinamarca que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y abordará el fondo del asunto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 25001-23-25-000-1999-5833-01(5908-03)

Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: SANDRA XENIA CASTAÑO DURANGO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 11 de octubre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en el proceso iniciado por EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA contra su propio acto administrativo, que afecta a SANDRA XENIA CASTAÑO DURANGO.

ANTECEDENTES El DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA por medio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. instauró demanda para que se declare la nulidad de la resolución 0383 de 25 de agosto de 1995 expedida por la Gobernadora del Departamento, mediante la cual se reconoció a SANDRA XENIA CASTAÑO DURANGO prima técnica por valor equivalente al 10% de la asignación básica mensual. Manifiesta que el acto demandado reconoció prima técnica sin tener la beneficiaria título de postgrado, requisito exigido por la normatividad aplicable. Considera que se infringieron normas Constitucionales y el artículo 3º de decreto 1126 de mayo de 1995 expedido por el Departamento de Cundinamarca, mediante el cual se señalaron los requisitos para acceder al derecho de prima técnica. Solicitó la suspensión provisional del acto administrativo demandado. El Tribunal de Cundinamarca al admitir la demanda, declaró la suspensión provisional del acto y ordenó la notificación personal de la afectada por el resultado del proceso. En respuesta a la demanda y por medio de apoderado, SANDRA

XENIA CASTAÑO DURANGO se opuso a las pretensiones. Propuso las excepciones de “indebido ejercicio de la acción” y caducidad. Considera que la acción planteada resulta inadecuada porque la eventual nulidad del acto trae como consecuencia necesaria un restablecimiento del derecho consistente en la negación del pago que se le viene reconociendo. Por ello la acción interpuesta es la consagrada en el artículo 85 del C.C.A., sobre la cual había operado la caducidad en el momento de presentar la demanda. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Considera que por virtud del numeral 7º del artículo 136 del C.C.A., la Administración Contaba con dos años para demandar su propio acto y dicho término ya había transcurrido al presentar la demanda. Afirma que la excepción del numeral 2º del artículo 136 no resulta aplicable al caso presente porque “…Establecida entonces la diferencia que existe entre salario y prestación social, es claro para la Sala que, la prima técnica concedida a la actora es un reconocimiento que se integró a su salario, formando parte intrínseca del mismo, y por ende, se releva (sic), no constituye una prestación social…” LA APELACIÓN La entidad interpuso recurso de apelación. Solicita que se revoque la sentencia. Manifiesta que la excepción consignada en el numeral 2o del artículo 136, según la cual los actos que reconozcan prestaciones periódicas se pueden demandar en cualquier tiempo, se aplica al caso presente porque incluye las “… retribuciones salariales periódicas… y se advierte que en la norma anterior

(artículo 136 del C.C.A.) también se podían demandar en cualquier tiempo los actos que RECONOZAN las retribuciones…” CONSIDERACIONES Se pretende en el sub judice la nulidad del acto que reconoció prima técnica a un empleado público al servicio del Departamento de Cundinamarca que no cumplía los requisitos para acceder al derecho. El problema jurídico plantado consiste en definir si la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de contenido laboral que reconoce el derecho a prima técnica mensual, está sometida al término de caducidad que el artículo136 del C.C.A. estipula o no. La caducidad de la acción, es un fenómeno de creación legal por virtud del cual el simple paso del tiempo impide el debate judicial sobre la legalidad de los actos de la administración. Se entiende como una forma de dar firmeza a las decisiones administrativas y otorgar seguridad a los ciudadanos. Por ser la caducidad de la acción una institución que restringe el acceso a la justicia, la interpretación de las normas que la regulan debe hacerse igualmente de forma restrictiva para no extender sus efectos a situaciones diferentes a aquellas que el legislador expresamente haya contemplado. El numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. establece lo siguiente: “.. La –acciónde restablecimiento del derecho caducará en el término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las

prestaciones pagadas a particulares de buena fe.” El contenido de dicha norma permite interpretaciones posibles frente a las frases resaltadas de la proposición normativa: “..sin embargo los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados..”. Una de dichas interpretaciones fue asumida por el Tribunal a quo con fundamento en sentencias de esta Corporación proferidas en el pasado. En tales providencias se entiende la excepción normativa al régimen de caducidad, únicamente cuando se trata de prestaciones sociales periódicas. Se debe señalar que esta Corporación ha modificado el criterio original y ha asumido una interpretación más adecuada a la institución que se regula, desentrañando el verdadero sentido de las palabras “prestaciones periódicas” que definen la excepción al régimen de caducidad de la acción. Para ello ha considerado el criterio gramatical de interpretación que resulta coincidente con los criterios lógico sistemático y teleológico: La palabra “prestación” según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española es una “cosa o servicio exigido por una autoridad o convenido en un pacto; una cosa o servicio que un contratante da o promete a otro”. Tal sentido común, coincide con el sentido técnico jurídico de la palabra: la prestación según la doctrina jurídica se entiende como el objeto de toda obligación y se traduce en Dar, hacer o no hacer. De acuerdo con lo anterior, el término “prestación” estipulado en el artículo 136 del C.C.A. tiene un concepto genérico aplicable a todas las obligaciones por constituir el objeto de todas ellas. Conviene precisar que en los asuntos contencioso administrativos-regulados por el artículo 136 del C.C.A.-,

además de las obligaciones laborales existen otras obligaciones con origen distinto, cuyo contenido puede ser igualmente el cumplimiento de una prestación “periódica”. Por ello no resulta acertado reducir el contenido de la norma a prestaciones de orden laboral. Cualquier calificación adicional que el interprete pretenda asignar al concepto genérico, se traduce en una discriminación que el legislador no ha hecho y que es odiosa al verdadero sentido de la norma, en cuanto extiende erróneamente el efecto de caducidad a acciones para el reclamo o impugnación de obligaciones de la administración no contempladas en la ley. Por ello, cuando el legislador trata las “prestaciones periódicas” está regulando todas las obligaciones que contienen una prestación periódica y que bien pueden ser “prestación social” como la pensión de jubilación, o no ser “prestación social” como el pago del salario o de una prima que tenga carácter salarial como la prima técnica. De acuerdo con la Interpretación que la Sala acoge en esta sentencia, se entiende que la caducidad de la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho de carácter laboral, no opera frente a los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas contenidas en cualquier obligación de orden laboral. Por lo anterior la Sala revocará la sentencia del Tribunal de Cundinamarca que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y abordará el fondo del asunto. Observa la Sala que con las pruebas aportadas por la entidad se acredita que SANDRA XENIA CASTAÑEDA DURANGO no tenía en el momento de expedición del acto demandado, el título de postgrado que la normatividad

pertinente exigía para acceder al derecho a prima técnica. Dichas pruebas no merecieron reparo de la demandante cuya defensa se limitó a sostener la firmeza del acto administrativo por caducidad. Ello impone declarar la nulidad pretendida por la entidad, precisando que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe con anterioridad a la declaración de nulidad que esta sentencia contiene. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVOCASE la sentencia proferida el 11 de octubre de 2002, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en el proceso iniciado por el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA contra SANDRA XENIA CASTAÑO DURANGO por medio de la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción. En su lugar se dispone lo siguiente: DECLARASE la nulidad de la Resolución 0383 de agosto 25 de 1995 expedida por Gobernador del Departamento de Cundinamarca mediante la cual se reconoció prima técnica a SANDRA XENIA CASTAÑO DURANGO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO

MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

(Ausente)

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad.hoc.