CE-25001-23-25-000-2004-01321-01(ACU)-2005

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Falta de prueba del incumplimiento normativo alegado / INTERSECCION VIAL - Obligación de reducir velocidad. Conductores de vehículos de transporte / VEHICULOComportamiento del conductor. Eventos en que procede reducción de velocidad. Marco legal En el caso en estudio el accionante, actuando en nombre propio, ejerce la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. y a la Empresa de Transporte del Tercer Milenio, Transmilenio S.A. que cumpla lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 74 de la Ley 769 de 2002 respecto de la reducción de velocidad en las intersecciones por parte de los buses articulados del sistema Transmilenio. Esa norma consagra una obligación en cabeza de los conductores de vehículos automotores consistente en disminuir la velocidad a treinta (30) kilómetros por hora en proximidad a una intersección. No obstante, como lo concluyó el Tribunal, tal obligación no puede interpretarse aisladamente, con prescindencia de las demás previstas en el Código Nacional de Tránsito, pues no se trata de la única norma que regula la velocidad de conducción ni el comportamiento que se debe seguir cuando se está en cercanía de una intersección vial. Si bien la norma invocada como incumplida señala que al acercarse a una intersección, sin excepción, la velocidad del vehículo debe reducirse a determinada velocidad, lo cierto es que del análisis del conjunto de disposiciones que integran el Código Nacional de Transporte se desprende la existencia de una compleja regulación del comportamiento del

conductor en eventos como el analizado, en atención a diversas circunstancias previstas en la misma ley y que, por tanto, deben analizarse en cada caso para poder determinar el desacato a lo previsto en el artículo 74 de la Ley 769 de 2002. De lo afirmado por las entidades demandadas no se desprende afirmación alguna que permita tener por demostrado lo sostenido por el actor en el sentido de que los conductores de los buses articulados del sistema Transmilenio no reducen la velocidad a 30 kilómetros por hora en cercanía de una intersección. En efecto, lo que de allí sí se deduce es que esa reducción de velocidad sí es tenida en cuenta al elaborar la programación del flujo vehicular de los buses articulados del sistema Transmilenio, aunque no para todos los eventos en que uno de dichos vehículos debe atravesar una intersección. Y ello es así porque lo dispuesto en el artículo 74 del Código Nacional de Tránsito no es exigible en todos los eventos en que se esté en proximidad a una intersección, pues, como acertadamente lo indica la empresa demandada, existen otras normas que, al igual que la invocada en la demanda, también regulan el comportamiento de los conductores al cruce por intersecciones y ocurre que, en determinadas condiciones, dichas disposiciones obligan, o bien a detenerse, o bien a continuar la marcha sin reducción de velocidad. En esta forma, para la Sala es claro que en este caso no es posible acceder a las pretensiones de la demanda, pues no fue demostrado el incumplimiento de la obligación contenida en la norma invocada como desatendida.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 25001-23-25-000-2004-01321-01(ACU)

Actor: JAVIER FERMIN GACHARNA Demandado: SECRETARIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE DE BOGOTA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 21 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento por el Señor Javier Fermín

Gacharná Muñoz.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El Señor Javier Fermín Gacharná Muñoz, actuando en nombre propio, ejerció la acción de cumplimiento contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá

D.C. con el objeto de que se le ordene el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 74 de la Ley 769 de 2002 en lo que respecta a los buses articulados del sistema Transmilenio.

B. HECHOS Como fundamento de la acción, el demandante señala que la velocidad con la que los buses articulados del sistema Transmilenio pasan las intersecciones es mayor a la establecida en el numeral 5° del artículo 74 de la Ley 769 de 2002.

2. CONTESTACION

De la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C.- El apoderado de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., contestó

la demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma. Señaló que esa dependencia viene garantizando el cumplimiento no sólo de la norma invocada como desacatada, sino de todos los principios rectores del transporte público, como quiera que a ella le corresponde adoptar las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas y animales por las vías públicas (artículo 3°, numeral 3°, del Código Nacional de Transporte). En ese sentido, indicó que el control y la vigilancia del sistema Transmilenio son ejercidos por un cuerpo especializado de la policía de tránsito, quien hacen el reporte de las infracciones en los portales y no en el lugar donde se cometen, para evitar el colapso de las vías y del mismo sistema. Al respecto, allegó una lista de comparendos impuestos a los conductores de los buses articulados del sistema Transmilenio. De la Empresa de Transporte del Tercer Milenio, Transmilenio S.A. La Empresa de Transporte del Tercer Milenio, Transmilenio S.A., fue vinculada al proceso. Dentro de la oportunidad concedida para contestar la demanda, la apoderada de la citada empresa intervino para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma. En primer lugar precisó que esa empresa es una sociedad pública por acciones, cuyo capital se encuentra suscrito y pagado en su integridad por entidades de derecho público del orden distrital y, por tanto, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado. Así mismo, señaló que no se encuentra habilitada para prestar el servicio público de transporte masivo, pero sí para cumplir respecto de ese servicio público las funciones de gestión,

organización, planeación, supervisión, regulación y control. Luego de hacer una extensa descripción del sistema y sus ventajas, se refirió al asunto sometido a debate para aclarar que la norma señalada como incumplida, en cuanto ordena la reducción de velocidad en proximidad a una intersección, es tenida en cuenta al momento de realizar la programación del flujo vehicular de la flota que comporta ese sistema. Al respecto, también precisó que lo ordenado en esa norma no puede interpretarse aisladamente del conjunto de disposiciones del Código Nacional de Tránsito, pues además de que ese estatuto prevé diferentes comportamientos en las intersecciones (como ocurre cuando se está en presencia de un semáforo), lo cierto es que el conductor se encuentra obligado a cumplir con las señales de tránsito que advierta y, en atención a ellas, la disminución de velocidad en ciertas intersecciones puede generar un accidente.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda.

Para adoptar esa decisión consideró, en primer lugar, que la norma cuyo cumplimiento se solicita debe interpretarse en conjunto con las demás normas que integran el Código Nacional de Tránsito y teniendo en cuenta que su aplicación estricta haría excesivamente lento el tránsito en una ciudad en la que, como sucede en Bogotá, existe gran cantidad de intersecciones. En ese sentido, destacó que el mismo Código prevé un orden de prelación en el uso de las vías públicas para hacer más fluido el tránsito por las mismas, dentro

de las cuales las troncales o vías del sistema Transmilenio tienen prelación sobre cualquier otra vía urbana, según lo dispuesto en la Resolución número 1402 de

2000. Así mismo, señaló que, en las intersecciones señalizadas con semáforos, los vehículos articulados de ese sistema no están obligados a cumplir la norma invocada que, se entiende, rige para cruces en donde no exista semáforo.

Finalmente aclaró que, para garantizar el cumplimiento de las normas de tránsito por parte de los conductores de los buses articulados del sistema Transmilenio, las autoridades de tránsito han tenido que implementar un sistema especial de imposición de sanciones en cada uno de los portales para no afectar la movilidad del sistema, lo cual hace que dicha actuación no sea advertida por los usuarios.

4. LA IMPUGNACION El demandante impugnó la sentencia del Tribunal y como sustento de su inconformidad con el mismo, expuso, en resumen, lo siguiente: 1° Siguiendo la interpretación del Tribunal, se concluye que los conductores de los buses articulados del sistema Transmilenio no sólo estarían violando la norma objeto de la presente acción, sino la contenida en el artículo 118 del Código Nacional de Transporte, que ordena la detención cuando el semáforo se encuentra en luz amarilla. 2° La prelación en el uso de las troncales del sistema Transmilenio a que alude el Tribunal no implica una autorización para el desconocimiento de la norma invocada; antes por el contrario, la exclusividad que respecto de esas vías tiene el sistema le asigna al mismo una mayor responsabilidad en el acatamiento de las normas de tránsito.

3° La funcionalidad del sistema no puede menoscabar la seguridad de los usuarios, que constituye, esta sí, un principio de las normas de tránsito, lo cual no admite interpretación en contrario.

II. CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.

En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. En el caso en estudio el Señor Javier Fermín Gacharná Muñoz, actuando en nombre propio, ejerce la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. y a la Empresa de Transporte del Tercer Milenio, Transmilenio S.A. que cumpla lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 74 de la Ley 769 de 2002 respecto de la reducción de velocidad en las intersecciones por parte de los buses articulados del sistema Transmilenio. Ocurre que mediante la Ley 769 de 2002, el Congreso de la República expidió el

Código Nacional de Transporte. En ese Código se indican los principios que rigen el transporte terrestre, los conceptos que se utilizan en esa materia, las autoridades y organismos de tránsito y sus respectivas competencias, las normas de comportamiento que deben observar conductores y peatones, el uso y clasificación de las vías, las señales de tránsito y las sanciones por incumplimiento de las normas de tránsito. De la obligación contenida en la norma señalada como incumplida.- El artículo de la Ley 769 de 2002, cumplimiento se solicita en este proceso es del siguiente tenor: “Artículo 74. Los conductores deben reducir la velocidad a treinta (30) kilómetros por hora en los siguientes casos: (…) En proximidad a una intersección.” De manera que esa norma consagra una obligación en cabeza de los conductores de vehículos automotores consistente en disminuir la velocidad a treinta (30) kilómetros por hora en proximidad a una intersección. No obstante, como lo concluyó el Tribunal, tal obligación no puede interpretarse aisladamente, con prescindencia de las demás previstas en el Código Nacional de Tránsito, pues no se trata de la única norma que regula la velocidad de conducción ni el comportamiento que se debe seguir cuando se está en cercanía de una intersección vial. En efecto, al lado de la disposición transcrita se encuentran normas pertinentes al caso, como son, entre otras, las siguientes: “Artículo 55. Comportamiento del conductor, pasajero o peatón. Toda persona que tome parte en el tránsito como conductor, pasajero o peatón, debe

comportarse en forma que no obstaculice, perjudique o ponga en riesgo a las demás y debe conocer y cumplir las normas y señales de tránsito que le sean aplicables, así como obedecer las indicaciones que les den las autoridades de tránsito.” “Artículo 66. Giros en cruce de intersección. El conductor que transite por una vía sin prelación deberá detener completamente su vehículo al llegar a un cruce y donde no haya semáforo tomará las precauciones debidas e iniciará la marcha cuando le corresponda. En ningún caso el conductor podrá detener su vehículo sobre la vía férrea, un paso peatonal o una intersección o un carril exclusivo, paralelo preferencial de alimentadores o compartidos con los peatonales, pertenecientes al STTMP. Todo conductor deberá permanecer a una distancia mínima de cinco (5) metros de la vía férrea. Parágrafo. Ningún conductor deberá frenar intempestivamente y disminuir la velocidad sin cerciorarse que la maniobra no ofrezca peligro.” “Artículo 70. Prelación en intersecciones o giros. Normas de prelación en intersecciones y situaciones de giros en las cuales dos (2) o más vehículos puedan interferir: Cuando dos (2) o más vehículos transiten en sentido contrario por una vía de doble sentido de tránsito e intenten girar al mismo lado, tiene prelación el que va a girar a la derecha; en las pendientes, tiene prelación el vehículo que sube. En intersecciones no señalizadas, salvo en glorietas, tiene prelación el vehículo que se encuentre a la derecha. Si dos (2) o más vehículos que transitan en sentido opuesto llegan a una

intersección y uno de ellos va a girar a la izquierda, tiene prelación el vehículo que va a seguir derecho. Cuando un vehículo se encuentre dentro de una glorieta, tiene prelación sobre los que van a entrar a ella, siempre y cuando esté en movimiento. Cuando dos vehículos que transitan por vías diferentes llegan a una intersección y uno de ellos va a girar a la derecha, tiene prelación el vehículo que se encuentra a la derecha. Cuando un vehículo desee girar a la izquierda o a la derecha, debe buscar con anterioridad el carril más cercano a su giro e ingresar a la otra vía por el carril más próximo según el sentido de circulación. “Artículo 106. Límites de velocidad en zonas urbanas público. En vías urbanas las velocidades máximas serán de sesenta (60) kilómetros por hora excepto cuando las autoridades competentes por medio de señales indiquen velocidades distintas.” “Artículo 107. Límites de velocidad en zonas rurales. La velocidad máxima permitida en zonas rurales será de ochenta (80) Kilómetros por hora. En los trayectos de las autopistas y vías arterias en que las especificaciones de diseño y las condiciones así lo permitan, las autoridades podrán autorizar velocidades máximas hasta de (100) kilómetros por hora por medio de señales adecuadas. Parágrafo. De acuerdo con las características de operación de la vía y las clases de vehículos, las autoridades de tránsito competentes determinarán la correspondiente señalización y las velocidades máximas y mínimas permitidas. “Artículo 118. Simbología de las señales luminosas. Las señales luminosas

para ordenar la circulación son las siguientes: Roja: Indica el deber de detenerse, sin pisar o invadir la raya inicial de la zona de cruce de peatones. Si ésta no se encuentra demarcada, se entenderá extendida a dos metros de distancia del semáforo. El giro a la derecha, cuando la luz está en rojo está permitido, respetando la prelación del peatón. La prohibición de este giro se indicará con señalización especial. Las autoridades de tránsito, en su jurisdicción, podrán autorizarlo.

Amarilla: Indica atención para un cambio de luces o señales y para que el cruce sea desalojado por los vehículos que se encuentran en él o se abstengan de ingresar en el cruce aun disponiendo de espacio para hacerlo. No debe iniciarse la marcha en luz amarilla, ni incrementarse la velocidad durante ese lapso.

No se debe ingresar en amarillo a la intersección y si un vehículo ya está en la intersección en luz amarilla mantendrá la prelación hasta culminar el cruce.

Verde: Significa vía libre Parágrafo 1°. En ciertas situaciones o en determinados horarios, las autoridades de tránsito, en su jurisdicción y mediante resolución motivada, podrán utilizar la intermitencia de la luz de los semáforos. Esta intermitencia se da en amarillo y en rojo. El amarillo se utilizará para las vías con prelación y el rojo para todas las que acceden a éstas. La señal intermitente roja se asimila a una señal de PARE.” De manera que, si bien la norma invocada como incumplida señala que al acercarse a una intersección, sin excepción, la velocidad del vehículo debe

reducirse a determinada velocidad, lo cierto es que del análisis del conjunto de disposiciones que integran el Código Nacional de Transporte se desprende la existencia de una compleja regulación del comportamiento del conductor en eventos como el analizado, en atención a diversas circunstancias previstas en la misma ley y que, por tanto, deben analizarse en cada caso para poder determinar el desacato a lo previsto en el artículo 74 de la Ley 769 de 2002. De la demostración del incumplimiento. La acción de cumplimiento tiene por objeto hacer efectivo el contenido de la ley o del acto administrativo desconocidos por la autoridad demandada, lo cual supone la demostración de tal incumplimiento y, por tanto, a ello se contrae el thema probandum del proceso. En atención a lo anterior y para efectos de verificar el incumplimiento endilgado a las entidades demandadas, esta Sala, en decisión adoptada mediante auto del 2 de septiembre de 2004, solicitó al Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. y a la Gerente General de Transmilenio S.A. la indicación concreta de las intersecciones viales de los carriles destinados en forma exclusiva a los buses articulados de dicha empresa en donde se exige la reducción de velocidad a 30 kilómetros por hora. Al primero, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 74 de la Ley 769 de 2002 y a la segunda según la programación de las rutas de dichos buses. En su respuesta, la Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de Transmilenio S.A. señaló, en resumen lo siguiente (folios 144 a 146): 1° La programación de la operación de la flota la hace esa empresa con

fundamento en las decisiones de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., según los mecanismos adoptados para la regulación del tránsito vehicular y peatonal. 2° En la elaboración de dicha programación se tiene en cuenta, además, la prelación de vías urbanas, el límite máximo de velocidad en las mismas y la prohibición de detención o reducción de velocidad en determinados eventos (artículos 66, 105 y 106 de la Ley 769 de 2002). 3° Así mismo, se toman en consideración eventos como la salida de patio, salida de cabecera, control de paso por una estación, llegada a cabecera y salida a patio. Además, la reducción de velocidad obligada en los tramos en obra. 4° Además de lo anterior, para las troncales que actualmente se encuentran en operación, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., señaló la siguiente reducción de velocidad:

SITIO VELOCIDAD MAXIMA (Km/h)

Eje Ambiental (Calle 13 al oriente de la Av. Caracas) 20 Portal Norte 30 AutoNorte sobre puente calle 92 30 Conexión Av. Caracas - Calle 80 40 Portal 80 30 Conexión Calle 13 - Av. Américas 20 Portal Américas 20 Tramo Cárcel La Picota - Portal Usme 50 Portal Usme 30 Portal Tunal 30 A su turno, el Subsecretario Jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte remitió al expediente el informe rendido al respecto por el Subsecretario Técnico de esa entidad. Este último señaló que los buses articulados del sistema

Transmilenio deben reducir la velocidad en las intersecciones semaforizadas y pasos peatonales semaforizados de los corredores adecuados al sistema, en la incorporación del carril Transmilenio sentido sur - norte de la Avenida Caracas para incorporarse a la Autopista Norte (calle 78) a la altura del Monumento Los Héroes, y en los sitios en donde la geografía de la vía requiera disminuir la velocidad por posibles riesgos de accidentalidad, tales como descenso de puentes vehiculares, circulación debajo de los puentes vehiculares, giros, retornos, glorietas, cruces con la línea férrea e ingreso a los portales y estaciones para el ascenso y descenso de usuarios (folio 170). En este caso, es claro que de lo afirmado por las entidades demandadas no se desprende afirmación alguna que permita tener por demostrado lo sostenido por el actor en el sentido de que los conductores de los buses articulados del sistema Transmilenio no reducen la velocidad a 30 kilómetros por hora en cercanía de una intersección. En efecto, lo que de allí sí se deduce es que esa reducción de velocidad sí es tenida en cuenta al elaborar la programación del flujo vehicular de los buses articulados del sistema Transmilenio, aunque no para todos los eventos en que uno de dichos vehículos debe atravesar una intersección. Y ello es así porque lo dispuesto en el artículo 74 del Código Nacional de Tránsito no es exigible en todos los eventos en que se esté en proximidad a una intersección, pues, como acertadamente lo indica la empresa demandada, existen otras normas que, al igual que la invocada en la demanda, también regulan el

comportamiento de los conductores al cruce por intersecciones y ocurre que, en determinadas condiciones, dichas disposiciones obligan, o bien a detenerse, o bien a continuar la marcha sin reducción de velocidad. En esta forma, para la Sala es claro que en este caso no es posible acceder a las pretensiones de la demanda, pues no fue demostrado el incumplimiento de la obligación contenida en la norma invocada como desatendida. En esta forma, la Sala no advierte un incumplimiento actual e injustificado a lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 769 de 2002 por parte de las autoridades demandadas y, por tanto, la decisión del Tribunal se debe confirmar.

III. LA DECISION Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Confírmase la sentencia dictada el 21 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

FILEMON JIMENEZ OCHOA REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General