CE-251-1944-08-02

LITIS CONSORCIO – Un actor y diversos actos demandados / ACCION CONTENCIOSA – Equivocada / DEMANDA CONTRA VARIOS ACTOS – Ejercicio de odontología / INEPTA DEMANDA – Excepción perentoria CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: DIOGENES SEPULVEDA MEIIA Bogotá, agosto dos (02) de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944)

Radicación número:

Actor: CAMILO DELGADO MORALES

Demandado: Referencia: En demanda presentada ante el Consejo de Estado el 21 de enero de este año, el doctor Camilo Delgado Morales, solicitó que se decrete la nulidad de las siguientes Resoluciones originarias del Ministerio de Educación Nacional: 1º La número 28, de enero 19 de 1943, por medio de la cual se concedió licencia para ejercer libremente la odontología al señor Luis Alberto Moneada, mayor y vecino de Pamplona; 2º La número 119, de febrero de 1943, por la cual se da licencia al señor Milcíades Fernández, mayor y vecino de Sogamoso, también para el ejercicio de la odontología. 3º La número 256, de 24 de febrero de 1943, que concede licencia al señor José María Solano, mayor y vecino de Barrancabermeja. 4º La número 465, de abril 15 de 1943, que concede licencia a Marco Aurelio Toro Ramírez, mayor y vecino de Armenia. 5º La número 524, de 28 de abril de 1943, que concede licencia al señor Francisco Luis Velásquez, vecino de Quimbaya. 6º La número 628, de mayo 24 de 1943, que concede licencia al señor Máximo

Campo Campo, de Santa Marta. 7º La número 629, de mayo 24 de 1943, que concede licencia al señor Carlos A. Fajardo Casas, de Bogotá. 8º La número 645, de mayo '27 de 1943, que concede licencia a Alfredo Linero, de Barranquilla. 9º La número 663, de junio 5 de 1943, que concede licencia a Arcesio Gil Montoya, de Fresno. 10º La número 709, de junio 18 de 1943, que concede licencia al señor Fernando Ospina del Río, de Cali. 11º La número 737, de junio 26 de 1943, que concede licencia al señor Rafael Yépez, de Medellín. 12º La número 772, de julio 12 de 1943, que concede licencia al señor Euelides Toro, de Manizales. 13º La número 786, de julio 15 de 1943, que concede licencia a Inocencio Delgado, de Soatá; y 14º La número 967, de 2 de septiembre de 1943, que concede licencia al señor Clodomiro Medina, de Venta quemada. Dijo el demandante que basaba su acusación en la Ley 51 de 1937 y el Decreto número 32 de 1938, en especial los artículos 2 y 3 de la expresada Ley y 7 del Decreto referido. La acusación se refiere al hecho de haberse presentado las respectivas solicitudes de licencia extemporáneamente. La demanda fue admitida y se te dio el trámite correspondiente. A petición del actor se solicitó al Ministerio de Educación el envío de los catorce expedientes

relativos a las resoluciones acusadas, los cuales fueron enviados en oportunidad. Los señores Fernando Ospina del Río, Alfredo Linero, Marco Aurelio Toro Ramírez, Luis A. Moneada, Máximo Campo Campo, Milcíades Fernández liman a, José María Solano, Inocencio Delgado, Euclides Toro, José Clodomiro Medina, Carlos A. Fajardo Casas y Francisco Luis Velásquez, por medio de apoderados, se hicieron partes en el juicio. En el curso de éste el actor resolvió desistir de su acusación en lo referente a la Resolución que concedió la licencia del señor Máximo Campo Campo. El apoderado del señor José María Solano, doctor Félix Padilla, solicitó la práctica de algunas pruebas; pero por haberlo hecho fuera del término de fijación en lista, le fueron negadas. Alegaron de conclusión el doctor Francisco Barón, en representación de Inocencio Delgado; el doctor Alberto Echeverri, como apoderado de José Clodomiro Medina, Carlos A. Fajardo y Francisco Luis Velásquez M.; el doctor Eustorgio Sarria, como apoderado de Alfredo Linero G. y Milcíades Fernández Umaña; el doctor Bernardo Mejia Rivera, a nombre de Euclides Toro; el doctor Félix Padilla, a nombre de José María Solano; el doctor Timoleón Moneada, a nombre de Luis Alberto Moneada, y el doctor José Joaquín Rodríguez, en representación de Fernando Ospina del Río. Algunos de los impugnadores de la demanda le formulan el reparo esencial de haberse promovido el juicio de nulidad contra catorce actos administrativos

distintos, en una sola demanda, lo cual consideran equivocado, contrario a la economía procesal y a la uniformidad de las decisiones judiciales. Entre tales alegaciones figura la del doctor José Joaquín Rodríguez, cuyos párrafos primordiales dicen lo siguiente: "El demandante involucra, en una sola demanda, tantas acciones de nulidad cuantas resoluciones acusa, y esto no es jurídicamente posible, porque el acto administrativo impugnado no es único e indivisible, sino múltiple, y de cada uno de ellos se deriva para los dentistas licenciados derechos que, si tienen una misma fuente (la Ley 51 de 1937), y les confieren iguales facultades (el libre ejercicio de la odontología en el territorio de la República), se fundan en hechos distintos e independientes. "Optó el demandante por la acumulación de acciones, porque a su parecer, se llenan las condiciones legales que autorizan ese procedimiento. Un estudio atento de este aspecto del problema pondrá de relieve al honorable Consejo de Estado la ineptitud del medio escogido, por sí solo bastante para que la demanda sea desestimada. "Conviene ante todo haceros presente que la admisión de la demanda no obliga al honorable Consejo a entrar en el estudio de fondo del problema jurídico que se debate, porque si el auto de admisión no fue legal, no vincula al sentenciador para el momento del fallo. En los juicios, las únicas decisiones que obligan al Juzgador son las sentencias, porque por mandato expreso de la ley le es prohibido reformarlas o revocarlas, no providencias de otra clase, menos las de simple trámite. En otras palabras: contra la ley no hay decisiones, de trámite o

incidentales, ejecutoriadas. De otro lado, las normas procesales son siempre de orden público, de obligatoria observancia para el tallador y las partes. Hago mérito de principios de ciencia procesal, que la doctrina y la jurisprudencia profesan unánimemente. "Veamos ahora sí, por qué no es procedente en el presente caso, la acumulación de acciones. "Esta institución jurídica está regida entre nosotros por el artículo 209 del Código Judicial, provisión legal que autoriza reunir en una sola demanda varias acciones, siempre que se llenen las condiciones que detallan sus tres numerales. "Los principios dominantes en materia de acumulación, sea de acciones o de autos, son dos: 1 La economía procesal y 2o La unidad y uniformidad de las decisiones judiciales, evitando así fallos contradictorios en situaciones jurídicas idénticas. Esto último es lo que se llama continencia de la causa. "Intimamente relacionadas las normas legales que gobiernan la acumulación de acciones con las que lleguen la acumulación de autos, precisa conocer éstas, en lo pertinente, toda vez que la acumulación de autos no es sino una tardía acumulación de acciones. "A este efecto el artículo 398 de la obra en cita relaciona en cinco numerales los casos en que es procedente la acumulación de autos, para evitar que se divida la continencia de la causa. Constituyen esa conexión, de acuerdo con ese precepto, tres elementos: las personas, el título y la cosa. "Examinemos separadamente los tres elementos: "Personas. 'De acuerdo con las personas, basta el hecho ha dicho la Corte Suprema de Justicia de que sean objetiva o físicamente distintas para que las

acciones que se instauren sean diferentes, a menos que esas personas se presenten con la misma calidad. Es lo que se denomina identidad subjetiva de las acciones (Casación, XLIV, 1914-1915, julio 9 de 1936, pág. 74). "En la presente causa las personas son distintas; como demandante la misma; como demandados, catorce diferentes. Aunque se acepte que la calidad es la misma, ella proviene de causas distintas. Si, verbigracia, A es acreedor de B y C, por sumas de dinero dadas en calidad de mutuo, 'la acción que tiene A para obtener la restitución, no es acumulante con la que tiene contra C, porque si bien es idéntica la calidad de los prestatarios, provienen de causas distintas. En el ejemplo propuesto es entendido que respecto a cada deudor existe un contrato de mutuo independiente. "Titulo. Este elemento habría que considerarlo integrado aquí por cada una de las catorce resoluciones acusadas, y cada una de ellas es diferente en los catorce demandados. Por un solo acto no se concedieron las licencias, sino que se creó un acto para cada una de ellas. "Cosa. El objeto del pleito es la nulidad de las catorce resoluciones. Ante el Contencioso de anulación, todo vicio del acto administrativo será siempre objeto del recurso de nulidad, pero una cosa es la nulidad, objetivamente considerada, y otra muy distinta los motivos en que se funde. Respecto de actos de funcionarios administrativos del orden nacional, será la infracción de la Constitución o de la ley; respecto de actos de funcionarios departamentales, igual quebranto y, además, la

violación del reglamento ejecutivo, etc. En el presente caso, la misma acción de nulidad sé invoca contra todas las resoluciones enumeradas en el libelo de la demanda, pero de allí no podría concluirse la identidad de todas las acciones, ni siquiera de la afirmación que hace la demanda al decir que el hecho fundamental en que se apoya es la violación de la Ley 51 de 1937 y de su decreto reglamentario, en las disposiciones que el actor considera pertinentes, porque si el honorable Consejo estudia con la debida atención los expedientes de las licencias, observará que los hechos alegados por los peticionarios son distintos; unos que presentaron en oportunidad legal sus solicitudes de licencia y por extravío no llegaron a conocimiento de las autoridades administrativas correspondientes sino con posterioridad al término fijado en la ley mencionada; otros, que si bien presentaron la petición fuera de término, les impidió hacerlo oportunamente circunstancias de fuerza mayor, fundando los motivos de impedimento en hechos distintos, aportando para su demostración diversos y variados elementos de comprobación." El actor expresa en su alegato de conclusión y aun en la misma demanda su inconformidad con las resoluciones acusadas, por cuanto, en su sentir, ellas vulneran derechos adquiridos de los profesionales que han cursado en las Facultades las respectivas carreras; sin embargo, la acción intentada es la de nulidad, que el demandante llama pública, pues a ella equivale, y parece enderezarse a obtener el restablecimiento del orden jurídico que se considera quebrantado, en forma general. Pero el hecho de haber desistido el demandante en lo referente a la resolución que concedió la licencia al señor Máximo (yunpo

Campo, que es un caso análogo al de la licencia concedida al señor Luis Alberto Moneada, quien también afirmó haber hecho su solicitud en tiempo, pero alegó su extravío, y hubo de recurrir a la certificación de la Dirección de Educación respectiva para acreditar el hecho de haber presentado oportunamente su solicitud de licencia, revela que no es exclusivamente la defensa del orden jurídico lo que ha determinado la iniciación del juicio que se está fallando. Si este caso, como se ha dicho, es análogo a otro u otros de los contemplados en las resoluciones demandadas, debiera correr la misma suerte. Al examinar los expedientes remitidos por el Ministerio de Educación, se ha observado lo siguiente: Resolución número 28 de 1943. Con respecto al señor Luis Alberto Moneada la expedición de su licencia tuvo como base el hecho de que el peticionario presentó en la debida oportunidad ante la Gobernación de Santander la documentación correspondiente, lo cual acreditó con un certificado de la misma Gobernación y de la Secretaria de Educación; pero tal documentación no fue hallada después en los archivos, razón por la cual hubo de levantar una nueva documentación. Resolución número 119 de 1943, febrero 3. Con respecto al señor Milcíades Fernández se alega la imposibilidad en que estuvo, por causa de enfermedad, para allegar y presentar su documentación dentro de los ciento ochenta días de que habla el artículo 39 del Decreto 32 de 1938, por causa de enfermedad comprobada, que no le permitió presentarse oportunamente a solicitar su licencia. Resolución número 256 de 1943, febrero 24. José María Solano se halla en las

mismas condiciones del anterior. Se trata de grave incapacidad por enfermedad y el Ministerio acepta la tesis del caso fortuito o fuerza, mayor. Resolución número 465 de 1943, abril 15, relativa al señor Marco Aurelio Toro Martínez. Se refiere al hecho de haber ejercido dicho señor, mediante licencia, apócrifa firmada por el señor Francisco Moncayo, en su carácter de Secretario de la Junta Central de Títulos Odontológicos, y autorizada con el sello del ¿Ministerio de Educación, licencia que le fue decomisada por las autoridades de la ciudad de Armenia (C.) y remitida a la Junta. En vista de que la Junta no dio respuesta sobre la validez de la licencia, hubo de recurrir a la creación de una nueva documentación. Resolución número 524 de 1943, abril 28. Se basa en el hecho de haberse hallado enfermo el peticionario y en condiciones de imposibilidad para solicitar la licencia oportunamente. Resolución número 628 de 1943. Máximo Campo Campo. Con respecto a esta Resolución desistió el actor. Se trata de que el señor Campo afirma que presentó ante el Director de Educación una solicitud de licencia en los últimos meses de 1937, la cual fue devuelta en febrero de 1938 por no haberla considerado la Junta Seccional de Títulos Odontológicos. Que la documentación se extravió cuando iba a ser enviada a la Junta de Títulos de Bogotá. Resolución número 629 de 1943, mayo 24. Carlos A. Fajardo Casas, por causa de enfermedad que no le permitió presentar la documentación en los términos de la

Ley y el Decreto 32. Resolución número 645, mayo 27 de 1943. Alfredo Linero, también por causa de enfermedad. Resolución 709 de 1943, junio 18. Enfermedad acreditada con certificados médicos. Resolución 737 de junio 26 de 1943. Rafael Yépez. Se basa en el hecho de haberse presentado ante la Dirección de Educación de Antioquia una solicitud de revalidación de una licencia, cuando regía el Decreto 453 de 1931. Tal solicitud se había hecho en el año de 1934. Resolución 7727 de 1943, julio 12.m La licencia de Euclides Toro había sido negada por faltarle determinados documentos, entre ellos el certificado de dos dentistas graduados acerca de su capacidad, y la libreta militar. Posteriormente volvió a solicitarla y acompañó tales documentos. Resolución 786 de 1943, julio 15. Inocencio Delgado. Se basa en el hecho de no haber funcionado la Junta Seccional de Títulos Odontológicos de Boyacá. Acredita con testimonios haber ido a presentarla, y con certificado de la Gobernación el hecho de que tal Junta no funcionaba en esos días. Resolución 967 de 1943. José Clodomiro Medina alega que sufrió incapacidad física a causa de una fractura. Como se ve por la anterior sucinta relación del contenido de las resoluciones acusadas, se tiene que se trata de catorce actos administrativos distintos; proferidos sobre situaciones diversas y con respecto a las cuales no hay de común sino el hecho de que tienen origen en la expedición de licencias para el ejercicio de la profesión de odontología, y que, por otra parte, el demandante considera que

todas fueron expedidas fuera del término de que tratan la Ley 51 de 1937 y el Decreto 32 de 1938, reglamentario de ella. Para que la acción del demandante fuera procedente en la forma en que ha propuesto, sería necesario que la conexión jurídica de los diversos actos acusados fuera también absoluta. Porque en la realidad, lo que hay en el presente negocio es una diversidad de juicios que el actor quiso reunir inicialmente en uno solo. En realidad se trata de una verdadera acumulación de acciones. Y si bien es cierto que es un derecho del demandante buscar esta acumulación, no siempre se justifica el procedimiento. Al respecto puede citarse la siguiente opinión del expositor José Chiovenda; "La unión de los pleitos es un derecho del demandado, cuando concurra la condición de su conexión jurídica. El Juez debe acceder a la demanda de unión. Pero este derecho del demandado y la correlativa obligación del Juez no son absolutas, puesto que las mismas razones que pueden aconsejar la escisión de los pleitos unidos, puede desaconsejar, en la apreciación motivada del Juez, la unión de los pleitos separados. Si los pleitos deben ser decididos, necesariamente con sentencia única y uniforme, la unión es necesaria." No es menester ahondar demasiado sobre este particular, desde luego que al considerar la demanda presentada en este juicio, se ve claramente que la situación especial que se contempla en cada uno de los casos sometidos al estudio del Consejo es distinta, y aun cuando hay algunos de ellos que guardan una marcada analogía, es lo cierto que el fallo no podría ser único y uniforme, puesto que los casos son diversos; razón por la cual uno de los actos

administrativos que han sido acusados mediante una sola demanda requeriría especial estudio y singular pronunciamiento. Por este concepto, considera el Consejo que el demandante equivocó el camino al producir su acusación conjuntamente contra catorce resoluciones del Ministerio de Educación, cuya sustancia aparentemente es la misma, pero que se originan en hechos diversos, sin ninguna conexión entre sí. Por otra parte, no está por demás observar que si es verdad que la habilitación para el ejercicio de una profesión es derecho subjetivo público, como lo afirma Chiovenda, una decisión que afecta derechos de personas que no han tenido oportunidad de defender su situación personal, por deficiencias procesales, envolvería una verdadera injusticia, puesto que se proferiría sin dar a los interesados la oportunidad de defender sus derechos. Y no valdría alegar que todas las personas interesadas pudieron intervenir en el juicio, porque la verdad es que en el hecho, un proceso que reúne a un mismo tiempo una pluralidad de acciones con respecto a diversos actos administrativos a los cuales se hallan vinculadas al mismo tiempo, pero por distintas causas, varias personas, ofrece menos campo de defensa para quienes puedan llegar a ser afectados por la respectiva sentencia. Y es que al Consejo le importa, a un mismo tiempo, el imperio de la legalidad, tanto en lo que hace a las cuestiones de orden sustantivo como en lo tocante con las formas externas de los actos de la Administración; así como el respeto al derecho de las personas cuando hay intereses personales vinculados a los juicios, que no pueden ser definidos con la debida amplitud. Por estas razones no habrá de entrar el Consejo a analizar la cuestión de fondo

que la demanda plantea, ya que procesalmente, como lo afirman algunos de los impugnadores, la demanda se ha hecho ineficaz, por inepta, y así habrá de declararse en este fallo. El señor Fiscal de la corporación en su vista de fondo participa de estas ideas y llega a la conclusión de que la demanda es inepta y que, por consiguiente, debe declararse la excepción de petición de un modo indebido. También algunos de los impugnadores hagan la misma excepción y solicitan que así se reconozca en la sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, de acuerdo con su Fiscal, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, falla: Declárase probada la excepción perentoria de inepta demanda sustantiva, y en consecuencia, no hay lugar a hacer las declaraciones pedidas en la demanda. Devuélvanse al Ministerio de Educación los expedientes que fueron traídos al juicio. Notifíquese, comuniqúese y cópiese. ANIBAL BADEL, DIOGENES SEPULVEDA MEJIA, GABRIEL CARREÑO MALLARINO, GONZALO GAITAN, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, CARLOS RIVADENEIRA G., TULIO ENRIQUE TASCON , LUIS E. GARCIA V.,

SECRETARIO