CE - 25_110010326000202000021001SENTENCIA20220418160732_TCListadoTitulados133131703657113428-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., siete (07) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2020-00021-00 (65.707) Actor: Rosa Elena Núñez Martínez y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otros

Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia

Asunto: Sentencia Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos y objeto – CARENCIA DE OBJETO POR SUSTRACCIÓN DE

MATERIA.

La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Rosa Elena Núñez Martínez y otros, contra la sentencia del 9 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Bolívar.

I. A N T E C E D E N T E S

1. El 13 de septiembre de 2012, la señora Rosa Elena Núñez Martínez y demás integrantes de su núcleo familiar1, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se les declare patrimonialmente responsables de los perjuicios derivados de la privación de la libertad de la señora

Rosa Elena Núñez Martínez, ocurrida en el marco de una investigación penal adelantada en su contra por el delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes.

2. Surtido el trámite procesal correspondiente, mediante sentencia del 27 de agosto de 2014, el Juzgado Décimo Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cartagena, declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación – Fiscalía General de la Nación y, en consecuencia, la condenó a pagar los perjuicios morales y materiales reclamados, bajo el régimen de responsabilidad objetivo2. 1 Ernelda Martínez Zabaleta (madre), quien actúa en nombre propio y en representación de los menores Ilen Paola, Ernelda Carolina, Vilma del Carmen Rodelo Martínez (hermanas), Yan Carlos Retamoza Martínez (hermano), Jorge Enrique Núñez Zabaleta (padre), quien actúa en nombre propio y en representación de la menor Natalia Núñez Benítez (hermana) y Juan Antonio Núñez Martínez (hermano) 2 Folios 407 a 430 del cuaderno 2.

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Radicación: 11001032600020200002100 (65.707) Actor: Rosa Elena Núñez Martínez y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otros Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia

3. Con ocasión del recurso de apelación presentado por la Fiscalía General de la Nación, en sentencia del 9 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar revocó la anterior decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la señora Rosa Elena Núñez Martínez fue capturada bajo la

causal de flagrancia prevista en el numeral 3º del artículo 301 de la Ley 906 de 2004, al ser encontrada en el inmueble donde fue hallada la sustancia psicoactiva y, por tanto, estaba en el deber jurídico de soportar la medida restrictiva de su libertad, ante su posible autoría o participación en el hecho punible.

4. Contra la sentencia antes indicada, los demandantes presentaron3 recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por considerar que la decisión de segunda instancia es contraria a la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, radicación 66001-23-31-000-2010-00235-01 (46.947), dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en tanto que, a su juicio, las actuaciones de la señora Rosa Elena Núñez Martínez no son constitutivas de la eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima y, en consecuencia, resultaba procedente acceder a las pretensiones de la demanda.

5. En proveído del 27 de abril de 2020, se admitió el recurso extraordinario indicado.

En esta misma decisión se corrió traslado a las entidades demandadas y al Ministerio Público, quienes guardaron silencio4.

6. Mediante auto de 27 de enero de 2021, esta Corporación concedió el término de diez (10) días a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto5.

7. La Nación – Fiscalía General de la Nación, señaló que, durante la etapa investigativa existieron indicios de responsabilidad suficientes para privar de la

libertad a la demandante; indicó, además, que no se probó que la medida de aseguramiento hubiera sido ilegal, arbitraria o desproporcionada.

8. Adicionalmente, adujo que el recurso interpuesto debe ser desestimado, puesto que los accionantes pretenden que se realice una revisión de instancia respecto de los aspectos fácticos, probatorios y/o jurídicos valorados por el juez ad quem, por estar en desacuerdo con su decisión6.

9. La Nación – Rama Judicial, indicó que la sentencia objeto de recurso no desconoció la sentencia de unificación de 15 de agosto de 2018, dado que el Tribunal Administrativo de Bolívar valoró la antijuridicidad del daño, concluyendo 3 Actuación surtida el 28 de agosto de 2019 4 Folios 82 a 86 del cuaderno principal. 5 Folio 91 del cuaderno principal. 6 Samai, índice 21.

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Radicación: 11001032600020200002100 (65.707) Actor: Rosa Elena Núñez Martínez y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otros Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que la medida de aseguramiento impuesta a la señora Rosa Elena Núñez Martínez fue producto de la inferencia razonable sobre su autoría o participación en el delito, por hallarse en el inmueble donde se incautó la sustancia ilícita que configura la conducta punible, sin que la actuación del juez de control de garantías pueda analizarse bajo los parámetros de certeza que se exigen para proferir sentencia

condenatoria.

10. De esta manera, precisó que, de acuerdo con la sentencia de unificación, en todos los casos debe establecerse si la privación de la libertad resulta ser injusta y, en consecuencia, antijurídica, entendida como una actuación contraria a los presupuestos y procedimientos convencionales, constitucionales y legales que legitiman la restricción de la libertad; además, debe evaluarse si concurre la culpa exclusiva de la víctima o cualquier otra eximente de responsabilidad, y si la respuesta es negativa, entonces, debe determinarse qué autoridad debe responder7.

11. El Ministerio Público rindió concepto en el que indicó que el recurso no está llamado a prosperar, por cuanto la sentencia recurrida se encuentra conforme con las reglas jurisprudenciales unificadas en materia del régimen de responsabilidad de privación injusta de la libertad, en concreto, respecto de la aplicación de la eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima.

12. Sostuvo que la sentencia de unificación que sustenta el recurso no estableció la condena automática del Estado en los casos de responsabilidad por privación injusta de la libertad en los que se precluya la investigación, y que el recurso se limitó a plantear una discusión sobre la valoración probatoria realizada por el juez de instancia, la cual se encuentra vedada en el presente trámite8.

13. En esta oportunidad procesal, la parte actora y la Policía Nacional guardaron silencio.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

Competencia

14. La Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en atención a su especialidad, de conformidad con los dictados del

7 Samai, índice 23. 8 Samai, índice 24. 3

Radicación: 11001032600020200002100 (65.707) Actor: Rosa Elena Núñez Martínez y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otros Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia artículo 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.)9.

Procedencia

15. El artículo 257 del C.P.A.C.A. dispone que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en única o en segunda instancia.

16. La mencionada disposición señala, además, que tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico el recurso procede cuando las pretensiones de la demanda, en procesos de reparación directa, sea igual o superior a cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

17. En este caso el fallo cuestionado fue proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar en segunda instancia y versa sobre pretensiones que superan los mil trescientos noventa (1.390) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de modo que el fallo de segunda instancia es pasible del recurso extraordinario interpuesto.

Legitimación para interponer el recurso

15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 260 del C.P.A.C.A.10, la parte que se considere agraviada con la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo -en segunda o en única instanciase encuentra legitimada para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, siempre y cuando hubiere apelado

la sentencia de primera instancia, cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio del primero dictado.

16. En el presente asunto, se observa que la parte demandante presentó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia a través del apoderado judicial que representó sus intereses en el curso del proceso inicial11 y también se encuentra que, en este caso no es posible exigir a la parte recurrente que hubiere apelado la sentencia de primera instancia, toda vez que fue favorable a sus intereses12. 9 “Artículo 259. Competencia. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación”. 10 “Artículo 260. Legitimación. Se encuentran legitimados para interponer el recurso cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan resultado agraviados por la providencia, quienes deberán actuar por medio de apoderado a quien se haya otorgado poder suficiente; sin embargo, no se requiere otorgamiento de nuevo poder. “Parágrafo. No podrá interponer el recurso quien no apeló la sentencia de primer grado ni adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella”. 11 Folios 29 a 36 del cuaderno 1. 12 En igual sentido se ha pronunciado esta Subsección en providencia del 3 de octubre de 2018, exp. 59.840,

M.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera.

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Radicación: 11001032600020200002100 (65.707)

Actor: Rosa Elena Núñez Martínez y otros

Demandado: Nación – Rama Judicial y otros Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Oportunidad para la presentación del recurso

17. El artículo 261 del C.P.A.C.A.13 consagra que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe interponerse, a más tardar, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo correspondiente.

18. La sentencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, quedó en firme el 29 de agosto de 201914 y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se presentó el 28 del mismo mes y año, esto es, cuando no había iniciado el término previsto para tal fin, razón por la cual se impone concluir que fue formulado en tiempo oportuno, esto es, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia15. Es de anotar que el recurso fue sustentado ante dicho tribunal administrativo16.

Sentencia de unificación que habría sido desconocida por el Tribunal Administrativo de Bolívar

19. La parte demandada mencionó como sustento de su recurso, la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 15 de agosto de 2018, en el proceso con número de radicación 66001-23-31000-2010-00235-01 (46.947).

Análisis del recurso interpuesto. Carencia de objeto por sustracción de materia.

20. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia introducido en el ordenamiento jurídico a través de la Ley 1437 de 2011, fue instituido como un

instrumento judicial para proteger el precedente vertical consagrado en sentencias de unificación proferidas por esta Corporación, cuya finalidad es la de garantizar la unidad del derecho, lo cual incluye su interpretación y aplicación uniforme, así 13 “Artículo 261. Interposición. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta. “En el auto en el que el Tribunal, en Sala de Decisión, conceda el recurso ordenará dar traslado por veinte (20) días al recurrente o recurrentes para que lo sustenten. Vencido este término, si el recurso se sustentó, dentro de los cinco (5) días siguientes remitirá el expediente a la respectiva sección del Consejo de Estado. Si no se sustenta dentro del término de traslado el recurso se declarará desierto. “La concesión del recurso no impide la ejecución de la sentencia, salvo cuando haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso, pero aun en este caso si el recurso no comprende todas las decisiones, se cumplirá lo no recurrido”. 14 La sentencia recurrida le fue notificada a las partes el 26 de agosto de 2019 (folios 66 y 67 del cuaderno del Consejo de Estado), razón por la cual el término de ejecutoria transcurrió entre el 21 y el 25 de septiembre de 2017, dado que el 23 y 24 correspondieron a sábado y domingo, respectivamente. 15 Folio 18 del cuaderno principal. 16 Folios 82 a 86 del cuaderno principal.

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Radicación: 11001032600020200002100 (65.707) Actor: Rosa Elena Núñez Martínez y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otros Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como, salvaguardar los derechos de las partes y de los terceros perjudicados con la sentencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales, según se indica en el artículo 256 del mismo cuerpo normativo.

21. Este mecanismo procesal materializa uno de los principales objetivos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cual es, proteger “la igualdad de quienes acuden a la administración pública y al Juez Contencioso Administrativo, proporcionándoles la garantía de que sus casos serán resueltos como se han decidido otros similares”17. Por ello, la única causal que da lugar a su procedencia se configura “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”18.

22. Como se advirtió al momento de establecer este este mecanismo, el legislador ha buscado consolidar el principio de seguridad jurídica tanto en sede administrativa como judicial, puesto que a través las sentencias de unificación se se brinda certeza a la administración y a los jueces respecto de la posición jurisprudencial vigente en el tribunal supremo de lo contencioso administrativo, en relación con un determinado tema.

23. En este sentido, la función unificadora del Consejo de Estado otorga efectos relevantes al contenido y a la regla o norma jurídica que se expone en una sentencia de unificación, la cual tiene las características de permanencia, identidad y carácter

vinculante, en tanto, desarrolla los principios de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima – artículos 13 y 83 de la Constitución Política –.

24. No obstante, aun cuando el precedente judicial se caracteriza por su permanencia en el tiempo y la uniformidad de su aplicación, ello no significa que sea inamovible, pues bien, por el contrario, ante imperativos de adaptación a los cambios sociales, económicos y normativos, resulta posible que los órganos de cierre modifiquen las reglas fijadas en los precedentes jurisprudenciales, bajo la estricta exigencia argumentativa de demostrar las razones que justifican dicho cambio19.

25. Al lado de lo anterior, en circunstancias excepcionales, puede suceder que el precedente de unificación pierda su fuerza vinculante, como sucedería en el caso de que por orden del juez constitucional la sentencia de unificación sea removida del orden jurídico al considerar que las bases y fundamentos para la solución de un caso se ubican en contraposición con derechos fundamentales, extinguiéndose tanto el deber de acatamiento inmediato que tiene la administración y los jueces, 17 Alvarado Ardila, Víctor Hernando y otros: “Instituciones del derecho administrativo en el nuevo código: una

mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011”, Bogotá D.C., Banco de la República, 2012, p, 209. 18 “Artículo 258. Causal. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. 19 Sentencia SU-406 de 2016

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Radicación: 11001032600020200002100 (65.707) Actor: Rosa Elena Núñez Martínez y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otros Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como la posibilidad del interesado de obtener su aplicación igualitaria en un caso de similares connotaciones.

26. Precisado lo anterior, se advierte que el asunto que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, carece de objeto por sustracción de materia, pues la sentencia de unificación que dio lugar a la interposición del recurso extraordinario de unificación que se debate fue dejada sin efectos mediante providencia del 15 de noviembre de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, en la acción de tutela con número de radicado 11001-03-15-0002019-00169-01, decisión que posteriormente ha sido ratificada por la Corte Constitucional en sede de revisión, mediante sentencia SU-363 de 2021, por encontrar acreditada la vulneración de los derechos fundamentales de quien obró como demandante.

27. Como se aprecia en su lectura, en los mencionados proveídos, los jueces constitucionales encontraron que algunas de las bases argumentativas y de análisis de la sentencia de unificación incurrían en una violación directa de la Constitución y en un defecto sustantivo, en tanto que, de un lado, con su adopción se habían vulnerado los principios de cosa juzgada, juez natural y presunción de inocencia, al reabrir el debate penal del procesado y realizar una valoración fáctica alterna a la revisada y ponderada por la autoridad penal; y, de otro, pero de manera

complementaria, que la conducta de la parte demandante (víctima) solo podría e ser valorada desde la perspectiva de las actuaciones objeto de investigación y juzgamiento, y no de aquellas que pudieron estar encaminadas a entorpecer, dilatar o desviar la actuación penal.

28. Así pues, teniendo como referente las anteriores decisiones judiciales , es claro que en el sub lite la sentencia de unificación antes indicada fue removida del conjunto de criterios auxiliares de la actividad judicial20, no por haber sido llamada a ser reemplazada por una nueva determinación de unificación en atención a los cambios sociales, económicos y normativos, sino atendiendo a consideraciones constitucionales en tanto resultaba contraria a variados cánones iusfundamentales, proyectándose como una afrenta directa a los derechos de las víctimas.

29. En ese orden de ideas, habida consideración que el juez debe tener en cuenta cualquier circunstancia modificativa o extintiva de la relación sustancial que se debate en el proceso21, no resulta pertinente proceder a dictar una decisión de fondo en procura de buscar que se ordene la aplicación de una sentencia de unificación carente de efectos jurídicos, máxime cuando tal situación devino, en criterio del juez constitucional, de una infracción a la Constitución, por cuanto ello 20 ARTICULO 230º—Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. 21 Artículo 281 CGP

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Radicación: 11001032600020200002100 (65.707)

Actor: Rosa Elena Núñez Martínez y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otros Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia iría en contra de la naturaleza misma del presente instrumento judicial, el cual no es otro, se itera, que garantizar la unidad del derecho, lo cual incluye su interpretación y aplicación uniforme, resultando inconducente su análisis de fondo frente a una sentencia de unificación que no está llamada a producir efectos jurídicos.

30. En virtud de las anteriores consideraciones, si bien la parte recurrente presentó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia el 28 de agosto de 2019, esto es, con anterioridad a la decisión del juez constitucional de dejar sin efectos la sentencia de unificación que se aduce desconocida, lo cierto es que la circunstancia descrita altera el sustrato jurídico del recurso extraordinario que se estudia, tanto en lo sustancial como en lo procesal pues, a no dudarlo, se ha extinguido la causa que motivó su interposición, en la medida que la sentencia de unificación cuya aplicación se busca, fue retirada del conjunto de criterios auxiliares del ordenamiento jurídico.

Bajo ese escenario, la Sala desestimará el recurso interpuesto.

31. Como consecuencia de lo anterior, no se impondrá condena en costas22, toda vez que la desestimación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deviene de la extinción, por circunstancias ajenas al recurrente, de la causa material que motivó su formulación, resultando evidente que la condena en costas resulta improcedente.

III. PARTE RESOLUTIVA

32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, RESUELVE: PRIMERO: DESESTIMAR el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Rosa Elena Núñez Martínez, Ernelda Martínez Zabaleta, Ilen Paola, Ernelda Carolina, Vilma del Carmen Rodelo Martínez, Yan Carlos Retamoza Martínez, Jorge Enrique Núñez Zabaleta, Natalia Núñez Benítez y Juan Antonio Núñez Martínez, contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 9 de agosto de 2019.

SEGUNDO: Sin condena en costas. 22 “ARTÍCULO 267. EFECTOS DE LA SENTENCIA. Si prospera el recurso, total o parcialmente, la sala anulará, en lo pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla o adoptará las decisiones que correspondan. Si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente”

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Radicación: 11001032600020200002100 (65.707) Actor: Rosa Elena Núñez Martínez y otros Demandado: Nación – Rama Judicial y otros Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARIA ADRIANA MARÍN

Presidente

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO NICOLÁS YEPES CORRALES Ausente con permiso Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador VF 9