CE - 25_250002326000201000665011SALVAMENTODEV20220722114549_TCListadoTitulados133131915491072286-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51407)

Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA

Demandado: NACIÓN-RAMA JUDICIAL

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto que profeso por las decisiones de la Sala, me permito expresar las razones que me llevaron a salvar el voto frente a la sentencia del 8 de junio de 2022, por medio de la cual la Subsección confirmó el fallo denegatorio del 13 de febrero de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Previo a explicar las razones por las cuales no comparto la decisión adoptada en el sub lite, con el fin de aclarar el contexto en el que ocurrieron los hechos, haré referencia al alcance de la sentencia que la parte demandante alegó como constitutiva de error judicial, luego, sintetizaré las razones invocadas por la Subsección al resolver el caso, para finalizar con el sustento del salvamento de voto.

1. El fallo del cual me aparto fue proferido en el proceso promovido por el departamento de Cundinamarca con el fin de que se declarara la responsabilidad patrimonial del Estado por el error judicial que, a su juicio, se configuró, en la sentencia de tutela SU-484 de 2008, por medio de la cual la Corte Constitucional

declaró con efectos inter comunis la violación de los derechos fundamentales “al mínimo vital, a la vida y a la seguridad social de los trabajadores vinculados con la Fundación San Juan de Dios”, dada la mora en el pago de varios de sus derechos laborales y pensionales. Para lo anterior, la Corte dispuso que la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá D.C., la Beneficencia de Cundinamarca, así como el departamento de Cundinamarca, debían pagar solidariamente1 a los empleados del centro médico 1 Determinaciones adoptadas en los siguientes términos: Radicación: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51407)

Actor: Departamento de Cundinamarca Demandado: NaciónRama Judicial Referencia: Acción de reparación directa San Juan de Dios los salarios, prestaciones sociales, descansos, indemnizaciones, los aportes al sistema integral de seguridad social y el respectivo pasivo pensional, en cuanto tales entidades “no solo participaron en algún momento en la administración de la Fundación San Juan de Dios sino que igualmente se beneficiaron en gran manera de los servicios de salud que esta prestaba”. 1.1. Como fundamento del fallo de tutela, la Corte Constitucional tuvo en cuenta que el Gobierno Nacional, a través de los Decretos 290 y 1374 de 1979, así como el 371 de 1998, calificó el centro médico como una “institución de utilidad común con el carácter de fundación” y adoptó sus estatutos, disposiciones que fueron anuladas por el Consejo de Estado, a través de sentencia del 8 de marzo de 2005, en cuanto tal institución era del orden departamental, por ende, era a las autoridades de dicho

nivel a las que les correspondía decidir sobre su funcionamiento. 1.2. Según la Corte Constitucional, a partir de la declaratoria de nulidad de tales decretos, la institución dejó de ser considerada como autónoma del orden nacional y volvió a ser parte de la entidad departamental a la que pertenecía -Beneficencia de Cundinamarca-, situación que, aunada a que sus bienes -que estaban en liquidación desde junio de 2006no resultaban suficientes para asumir los créditos laborales a su cargo, imponía definir: “[L]os asuntos que a raíz de la decisión del Consejo de Estado quedaron inconclusos, dentro de los cuales se encuentra la determinación de los efectos económicos de la decisión y principalmente, la forma en que las entidades deben concurrir a cancelar los compromisos laborales que adeuda la Fundación San Juan de Dios. “(…) Lo anterior por cuanto, la máxima autoridad contenciosa administrativa nada dijo sobre los efectos económicos del fallo y mucho menos sobre “DÉCIMO PRIMERO: ORDENAR que, en relación con el pago por concepto de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, que incluye el pasivo pensional (…) causado entre el primero (1º) de enero de 1994 y el 14 de junio de 2005, deben concurrir:

1. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un porcentaje del cincuenta por ciento (50 %). 2. Bogotá Distrito Capital, en un porcentaje del veinticinco por ciento (25%). 3. La Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un

porcentaje del veinticinco por ciento (25 %).

DÉCIMO SEGUNDO: ORDENAR que, en relación con el pago de los salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones, de la Fundación San Juan de Dios, mencionados en el numeral noveno causados hasta el 29 de octubre de 2001, en relación con el Hospital San Juan de Dios y los causados hasta el 14 de junio de 2005, en relación con el Instituto

Materno Infantil, deben concurrir:

1. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un porcentaje del treinta y cuatro por ciento (34 %). 2. Bogotá Distrito Capital, en un porcentaje del treinta y tres por ciento (33 %). 3. La Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un porcentaje del treinta y tres por ciento (33 %)”.

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Actor: Departamento de Cundinamarca Demandado: NaciónRama Judicial Referencia: Acción de reparación directa imputaciones como consecuencia de las responsabilidades correspondientes al pago de las acreencias que durante años asumió la extinta Fundación privada” (se destaca). 1.3. La Corte explicó que las decisiones adoptadas al respecto no implicaban imputación alguna de responsabilidad patrimonial al Estado, sino que tenían por objeto proteger los derechos fundamentales vulnerados, en cuanto: “[El] mecanismo, subsidiario, residual y extraordinario, que es la acción de tutela, no constituye el procedimiento idóneo para establecer en el caso que por

medio de la presente sentencia se trata, cuál es el daño antijurídico que sufrieron los demandantes y la imputabilidad de dicho daño a alguna de las entidades de carácter público vinculadas a la presente acción; elementos que (…) configuran la responsabilidad patrimonial del estado”. 1.4. Como fundamento de la decisión, la Corporación invocó los principios de: i) solidaridad; ii) equidad; iii) “quien se beneficie debe soportar ciertas cargas” y iv) “quien administra o vigila debe actuar con diligencia”. 1.5. Según la Corte Constitucional, “[es] el principio de solidaridad constitucional el que permite (…) salvaguardar los derechos fundamentales violados”, porque este implica una “responsabilidad estatal mucho más ligada a la obtención de resultados favorables a la satisfacción de las necesidades primigenias de la comunidad” y las razones para aplicarlo al caso analizado fueron: “a) existe una actuación irregular de la administración nacional al dictar decretos que crearon la Fundación San Juan de Dios, los cuales fueron posteriormente declarados nulos por el Consejo de Estado, b) la situación actual evidenciada en la presente sentencia es fruto de la administración ineficiente de los entes encargados de ello y por lo tanto deben responder constitucionalmente por los derechos violados a los trabajadores, c) por razones de solidaridad, la nación debe apoyar a los departamentos y municipios para la adecuada prestación de los servicios de salud y para el pago de los derechos laborales de los trabajadores, d) las entidades demandadas se han beneficiado del servicio de salud ofrecido por la Fundación San Juan de Dios; quien se beneficia debe recibir las cargas inherentes a esa actividad” (se destaca).

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Actor: Departamento de Cundinamarca Demandado: NaciónRama Judicial Referencia: Acción de reparación directa 1.7. En criterio de la Corte Constitucional, las anteriores situaciones se configuraron frente al departamento de Cundinamarca de la siguiente manera: “[La] Nación por conducto del Ministerio de Protección Social o por intermedio de la Superintendencia de Salud ( administró – vigiló ), que a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es responsable del pasivo prestacional del sector salud hasta el 31 de diciembre de 1993; verificado que tanto el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil han funcionado en la ciudad de Bogotá Distrito Capital; verificado el hecho de que la Gobernación de Cundinamarca por intermedio de su Gobernador designa al Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca y además integra su Consejo Directivo, verificado que los bienes de la Fundación San Juan de Dios y a raíz de la sentencia del Consejo de Estado (…) regresaron a la Beneficencia de Cundinamarca; es necesario que todos concurran de manera solidaria y equitativa con el fin de restablecer los derechos constitucionales fundamentales de los trabajadores de la Fundación San

Juan de Dios”.

2. A juicio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la decisión de la Corte Constitucional no constituyó un error judicial, en cuanto se fundó en la normativa y jurisprudencia aplicable; además, su finalidad fue la de proteger los derechos fundamentales de los trabajadores del respectivo centro médico.

3. La anterior decisión fue apelada por el departamento de Cundinamarca, por considerar que la Corte, al imponerle el pago de un pasivo laboral y pensional: i) desbordó el ámbito de competencia de la tutela; ii) le imputó responsabilidad sin tener pruebas para ello; iii) lo consideró como deudor solidario con fundamento en un principio constitucional, sin que se cumplieran los supuestos establecidos en el artículo 1568 del Código Civil; y iv) la Beneficencia de Cundinamarca era una entidad independiente.

4. Al resolver la apelación, previo a estudiar los argumentos de la demandada, la Subsección precisó que los cargos en los que se edifica el error judicial “no es necesario invocarlos directamente, pues basta con que el juez de instancia pueda interpretarlos de una valoración integral de la demanda, siempre y cuando aparezcan de manera clara, precisa y estén debidamente argumentados”.

En tal contexto, el demandante “deberá establecer, por lo menos, un señalamiento de las normas que se consideran como transgredidas y una explicación sucinta de la manera en que ellas fueron infringidas” y si se alega un error de hecho “las pruebas sobre las que recayó el yerro y por qué (…) se violó la ley”. 4

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Actor: Departamento de Cundinamarca Demandado: NaciónRama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Aclarado lo anterior, la Subsección concluyó que en el caso concreto la parte actora “no logró acreditar la trascendencia y suficiencia de los yerros enrostrados a la

providencia”, dado que los cargos que formuló no contenían una argumentación clara y precisa contra lo decidido en sede de tutela. En criterio de la Sala, si bien la demandante invocó una indebida aplicación del principio de solidaridad, lo cierto era que a partir de tal acusación no era posible revisar la providencia, porque ello “desdibujaría el propósito de la acción de reparación directa, por error judicial”, máxime cuando la entidad se limitó a sostener que no podía imponérsele el pago del pasivo laboral y pensional con el único argumento que no tenía la condición de empleadora de las personas en favor de las cuales se concedió el amparo. Además, la demandada adujo que el fallo cuestionado carecía de sustento probatorio, pero no señaló el hecho concreto que no fue acreditado y, en lo atinente a la supuesta falta de competencia, la entidad “pasó por alto señalar los preceptos normativos presuntamente violados”.

5. A mi juicio, en este asunto los argumentos sobre los que el departamento de Cundinamarca edificó la imputación por error judicial contra la sentencia de la Corte Constitucional cumplen los supuestos señalados expresamente por la Sala en el fallo objeto de salvamento, dado que de la lectura del recurso de apelación interpuesto por la demandada es posible inferir las falencias de hecho y de derecho endilgadas a la providencia objeto de la litis, de ahí que resultaba procedente su estudio de fondo, a efectos de determinar si la referida sentencia de tutela cumplía con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 270 de 1996.

En cuanto a la suficiencia de los cargos, en concreto, aquel según el cual el juez de

tutela desbordó sus facultades, considero que, si bien en sede constitucional resulta procedente ordenar de manera excepcional el pago de derechos laborales para proteger el mínimo vital, lo cierto es que una decisión en tal sentido debe sujetarse al ordenamiento jurídico, de ahí que para imponerle a determinado sujeto el deber de asumir solidariamente el pasivo pertinente debe cumplirse lo previsto en el artículo 1568 del Código Civil, que establece que la solidaridad debe provenir de la ley o del contrato. 5

Radicación: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51407)

Actor: Departamento de Cundinamarca Demandado: NaciónRama Judicial Referencia: Acción de reparación directa En el sub lite, la Corte Constitucional le impuso al departamento de Cundinamarca el deber de asumir de manera solidaria el pasivo laboral y pensional del personal del centro médico San Juan de Dios radicado en cabeza de su propietaria, la Beneficencia de Cundinamarca, a pesar de que esta entidad contaba con personería jurídica, así como patrimonio propio, y sin que tal corporación verificara las normas que regulan lo relativo a los supuestos de las obligaciones solidarias.

Para lo anterior, en la sentencia de tutela se invocó el principio de “solidaridad constitucional”, que imponía una “responsabilidad estatal mucho más ligada a la obtención de resultados favorables a la satisfacción de las necesidades primigenias de la comunidad”, sin que de tal definición se adviertan las razones que le permitían a la Corte Constitucional inaplicar la normativa que establece cuando un sujeto debe

concurrir solidariamente al pago de las obligaciones laborales radicadas en cabeza de una entidad independiente. De otro lado, si bien la Corte precisó que no estaba adelantando un juicio de responsabilidad patrimonial en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, lo cierto es que no se limitó a ordenar el pago del pasivo laboral y pensional a las entidades que, al margen de su conducta subjetiva, estaban llamadas a responder, bien por haber expedido los decretos que cambiaron la naturaleza jurídica del centro médico o porque eran sus propietarias, sino que materialmente adelantó un juicio de tal naturaleza y adoptó decisiones propias del juez de la responsabilidad patrimonial. Lo expuesto en cuanto determinó la responsabilidad patrimonial de entidades como el departamento de Cundinamarca, bajo postulados como el que “quien administra o vigila debe actuar con diligencia”, con base en lo cual concluyó que “la situación actual evidenciada en la presente sentencia es fruto de la administración ineficiente de los entes encargados de ello y por lo tanto deben responder constitucionalmente por los derechos violados a los trabajadores”, conclusión a la que llegó “sin sustento probatorio”, como se indicó en la apelación interpuesta en el sub lite, pues no señaló cuáles eran las pruebas que le permitían inferir que el departamento citado coadministró y que su eventual gestión fue ineficiente. Al respecto, la Corporación explicó que la actuación del departamento de Cundinamarca estaba determinada por el hecho de designar el gerente y ser parte del consejo directivo de la Beneficencia de Cundinamarca, entidad que, se insiste, 6

Radicación: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51407)

Actor: Departamento de Cundinamarca Demandado: NaciónRama Judicial Referencia: Acción de reparación directa era independiente, en cuanto tenía la condición de establecimiento público, como se indicó expresamente en el fallo de tutela citado.

En tal escenario las consecuencias derivadas de la gestión adelantada por la Beneficencia de Cundinamarca frente al centro médico San Juan de Dios recaían directamente en dicha entidad. De otro lado, si bien la Corte indicó que, en el evento en el que las entidades a las que se les ordenó concurrir al pago en distintos porcentajes no estuviesen de acuerdo con la distribución, podían acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para definir las relaciones entre ellos y la respectiva responsabilidad patrimonial por sus actos, hechos, omisiones u operaciones, lo cierto es que tal posibilidad se estableció en relación con la graduación del respectivo monto, pero no para exonerarse de la obligación de manera definitiva y, en todo caso, el hecho de poder debatir en otro proceso la posibilidad de pago no implicaba que el juez constitucional pudiera en sede de tutela adoptar decisiones que no resultaran consecuentes con el ordenamiento jurídico ni con las pruebas allegadas en el respectivo trámite, máxime cuando la obligación impuesta no dependía de que el juez administrativo conociera del caso, sino que las órdenes dadas se tornaron exigibles desde la notificación de la tutela. En las condiciones analizadas, me aparto de la decisión adoptada por la Sala, pues considero que los cargos sobre los que el departamento de Cundinamarca sustentó la imputación por error judicial no solo fueron argumentados, sino que cumplían los

requisitos de suficiencia requeridos de cara al error judicial al que se refiere el artículo 66 de la Ley 270 de 1996. En los anteriores términos dejo plasmado mi salvamento de voto. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 7