CE - 25_250002341000202100721011SENTENCIASENTENCIA20220804154904_TCListadoTitulados133116979369054515-2022

Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-41-000-2021-00721-01

Demandante: GABRIEL CAMARGO SALAMANCA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Tema: Modifica en el sentido de negar las pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia dictada el 8 de abril de 2022, por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud El señor Gabriel Camargo Salamanca, por medio de apoderado judicial, y en ejercicio de la acción prevista en la Ley 393 de 1997, demandó a la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales1, con la finalidad de obtener el cumplimiento de los artículos 850 (inciso 2º), 853 y 857

(inciso 1º) del Estatuto Tributario2. 1.2. Hechos 1.2.1. El accionante presentó ante la UAE - DIAN las declaraciones: i) de renta del

año gravable 2015 y ii) del impuesto a la riqueza de 2015, 2016, 2017 y 2018, para lo cual aplicó la base del sistema de renta presuntiva y partió del avalúo del impuesto predial que realizó el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, respecto de los bienes inmuebles de su propiedad, predios LT Santa María y LT El Rosal, ubicados en el municipio de Facatativá. 1 En adelante UAE - DIAN 2 En adelante - ET. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01 1.2.2. Posteriormente, en Resolución 25-290-0004-2020 de 15 de enero de 2020, el IGAC disminuyó el avalúo de los referidos predios, según estimó el actor “en un 23% y un 33%”, respectivamente, “con efecto retroactivo al 2014”. 1.2.3. El 4 de febrero de 2021, el actor solicitó a la UAE - DIAN que ajustara el estado de las obligaciones, por medio de un acto administrativo, respecto de las declaraciones de renta del año gravable 2015 y el impuesto a la riqueza de 2015, 2016, 2017 y 2018, “en el sentido de imputar los valores pagados en exceso (…), a las obligaciones aún pendientes de pago, así como a las obligaciones objeto de

facilidades de pago otorgadas por la DIAN”, de acuerdo con la disminución de los avalúos anteriormente referida3. 1.2.4. El demandante indicó que “el 12 de marzo de 2021 una funcionaria de la DIAN, quien no señala a qué dependencia pertenece, envió un correo electrónico indicando que daba respuesta al derecho de petición presentado (…) indicando los efectos de una declaración tributaria, sugiriendo realizar las correcciones de las declaraciones (…) e indicando el trámite para solicitar la devolución y/o compensación del excedente que resulte luego de realizar dichas correcciones. Es de advertir que este correo electrónico de la DIAN no resuelve la solicitud presentada, no indica la procedencia de recurso alguno, y en general, no constituye en sí un acto administrativo que pueda ser susceptible de ser controvertido ni en vía administrativa ni en vía judicial”. 1.2.5. El señor Camargo Salamanca promovió acción de tutela, en la que invocó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, con el fin de que la UAE – DIAN resolviera la solicitud presentada el 4 de febrero de 2021, mediante acto administrativo. El Tribunal Superior del Distrito de Bogotá, en sentencia de segunda instancia de 7 de julio de 2021, confirmó la decisión del a quo4 de negar la petición de amparo, al concluir que la entidad dio contestación a la petición que formuló. 1.2.6. El 29 de julio de 2021, el actor presentó escrito, por medio de correo electrónico5 con el fin de constituir en renuencia a la UAE - DIAN de lo dispuesto en los artículos 850 (inciso 2º), 853 y 857 (inciso 1º) del ET, para “ajustar el estado

de la obligación financiera de las declaraciones presentadas (…) en relación con el impuesto sobre la renta del año gravable 2015 y el impuesto a la riqueza de los años gravables 2015, 2016, 2017 y 2018, y a la imputación de los valores pagados 3 La solicitud se envió por medio del correo electrónico jgiron@giron-asociados.com a 032402_gestiondocumental@dian.gov.co, página 12 del archivo. pdf “ED_02CUMPLIMIENTO(.pdf) NroActua2”, índice 2 de SAMAI. 4 Según la sentencia de segunda instancia que se aportó la autoridad judicial de primera instancia fue el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá. 5 La solicitud de renuencia se envió por medio del correo electrónico nmedina@gironasociados.com a 032402_gestiondocumental@dian.gov.co, página 60 del archivo. pdf “ED_02CUMPLIMIENTO(.pdf)NroAct ua2”, índice 2 de SAMAI. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01 en exceso, cuando hubo lugar a ello, a las obligaciones aún pendientes de pago y objeto de facilidades de pago otorgadas por la DIAN”, mediante acto administrativo. 1.2.7. La demandada, en respuestas de 3 y 4 de agosto de 2021, no accedió a lo solicitado.

1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes: “[…] a. Declarar que la DIAN está incumpliendo con el mandato legal conferido en el inciso 2 del artículo 850 del Estatuto Tributario (E.T.), en concordancia con los artículos 853 y 857, inciso 1, ib. b. Ordenar a la DIAN que resuelva la solicitud de ajuste presentada mediante un acto administrativo, con el fin de que mi representado pueda ejercer su derecho a la defensa, si a ello hay lugar”. 1.4. Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por medio de auto de 14 de enero de 2022, admitió la demanda6, decisión que se notificó a la UAE – DIAN, al Ministerio Púbico y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado. 1.5. Informe La UAE – DIAN se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Señaló que la entidad resolvió la solicitud que presentó el actor el 4 de febrero de 2021, mediante los oficios 1-32-243-435-5419, 32-243-436-511 y 1-32-239-4180384 de 8, 12 y 16 de marzo de 2021. En cuanto a la falta de expedición de un acto administrativo que resuelva su petición, la entidad se refirió a las consideraciones que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá realizó en la sentencia de 7 de julio de 2021, con ocasión de la acción de tutela que el actor promovió en su contra, en donde

concluyó que “la DIAN sí dio contestación a la solicitud sin perjuicio de que se hubiese realizado mediante Oficio y no mediante un acto administrativo”. Asimismo, indicó que si bien, no se resolvió la solicitud de devolución de saldos a favor, esto se debió a que el contribuyente no dio trámite al proceso de devolución por medio del Servicio Informático Electrónico (SIE). 6 Previa inadmisión de la demanda de acuerdo con el auto que se profirió el 16 de noviembre de 2021, por el magistrado ponente del presente asunto en primera instancia y una vez la parte actora subsanó los yerros que se le advirtieron. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01 Indicó que, pese a lo anterior, el demandante presentó el 29 de julio de 2021, una solicitud idéntica a la de 4 de febrero de 2021, pero con el fin de constituirla en renuencia, a la cual dio respuesta, mediante los Oficios 32243-436-1573 y 1-32435-14691 de 3 y 4 de agosto de 2021, en que no accedió a las peticiones, le explicó los excedentes que reportaba el impuesto de renta del año gravable 2015 y el procedimiento que debía adelantar para resolver sobre la devolución de esos valores, para poder proveer por medio de un acto administrativo.

Precisó que lo realmente pretendido por el señor Camargo Salamanca es que se modifiquen las declaraciones tributarias de los años 2015 a 2018, como consecuencia de una disminución del valor patrimonial de los bienes inmuebles de su propiedad, a partir de la resolución de 2020 proferida por el IGAC. Sin embargo, sostuvo que es improcedente porque le corresponde al propio actor realizar la corrección de sus declaraciones, en el término previsto en el artículo 859 del Estatuto Tributario, lapso que ya le ha indicado que se encuentra vencido. Señaló que las normas invocadas en la demanda, esto es, los artículos 850, 853 y 857 del Estatuto Tributario refieren al trámite de devoluciones y/o compensación, de los pagos en exceso, el cual, el actor debe adelantar como lo establece el Estatuto Tributario, el Decreto 1625 de 2016 y las Resoluciones 151 de 2012, 57 de 2014 y 82 de 2020, razón por la cual no se le puede endilgar incumplimiento a la entidad si el demandante no atiende el procedimiento y acude a través de los medios que se le indicaron para el efecto. 1.6. Sentencia de primera instancia La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 8 de abril de 2022, declaró la improcedencia. Indicó que el medio de control de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno, como lo ha señalado esta Corporación7.

En el caso concreto, precisó que el demandante solicita que la DIAN ajuste el estado de la obligación financiera de las declaraciones de renta del año gravable 2015 y el impuesto a la riqueza de 2015, 2016, 2017 y 2018, para que se corrijan y se imputen los valores pagados en exceso a las obligaciones adeudadas a la DIAN. No obstante, sostuvo que dicho trámite debe iniciarse a través de un procedimiento administrativo por medio de la plataforma de Servicio Informático 7 Al respecto, se citó “(…) TORRES CUERVO, Mauricio (C.P.) (Dr.). H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 22 de noviembre de 2012.

Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00109-01(AC)”.

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01 Electrónico (SIE), lo cual no ha realizado el actor con el lleno de los requisitos que exige el Estatuto Tributario. En consecuencia, señaló que, a través de este mecanismo de defensa, no podía suplirse, ni pretender relevarse de los trámites administrativos que deben iniciar los contribuyentes, con el fin de solicitar de forma apropiada la devolución y compensación tributaria. 1.7. Impugnación El accionante, por medio de su apoderado, impugnó la sentencia de primera

instancia y solicitó revocarla para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Manifestó que la decisión del Tribunal es incongruente porque la autoridad judicial afirmó que pidió que se ordenara a la UAE-DIAN que ajuste el estado de la obligación financiera, se corrijan unas declaraciones tributarias y se imputen unos pagos, lo cual indicó que no es cierto, por cuanto lo que pretende es que se resuelva, por medio de un acto administrativo, la solicitud de ajuste de su estado tributario. Transcribió las pretensiones y los apartes normativos de las disposiciones invocadas en la demanda y sostuvo que “(…) JAMÁS se ha pretendido que se le ordene a la UAE DIAN que acceda a la solicitud de ajuste del estado de la obligación financiera de mí representado, ni a la corrección de sus declaraciones tributarias, ni mucho menos a la imputación de unos pagos. Lo único que se persigue es que (sic) la decisión de darle o no trámite a esas solicitudes se materialice en un verdadero acto administrativo, y sobre ello el Tribunal de primera instancia erró totalmente su aproximación”. Seguidamente, dijo que el a quo afirmó que no solicitó el ajuste de obligación financiera e imputación de pagos a través del Servicio Informático Electrónico (SIE), ante lo cual aludió “(…) que es totalmente irrelevante pues el SIE NO está habilitado para esos propósitos. Es decir, el H. Tribunal le dio plena relevancia a lo afirmado por la DIAN en la contestación de la acción en el sentido de que el trámite debía adelantarse por el SIE, sin siquiera verificar si eso era posible. Pues bien, el SIE, insisto, no está habilitado para trámites como el pretendido por mí

representado, luego era imposible acudir a él para ello. Y no obstante, el H. Tribunal negó la acción también por esta razón”. Finalmente, señaló que el artículo 228 de la Constitución Política prevé que en las actuaciones de la administración de justicia debe prevalecer el derecho sustancial, lo cual, en su criterio, no ocurrió en el presente asunto, porque la sentencia de 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01 primera instancia parte de hechos ajenos a la realidad y supone “el incumplimiento de un trámite que por demás es inaplicable”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver el asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 19978, 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 20119, así como en el artículo 13, numeral 7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2. Problema jurídico a resolver

Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 8 de abril de 2022 de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia a la DIAN respecto de las normas cuyo obedecimiento se deprecó, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la DIAN que solucione por medio de un acto administrativo la solicitud de ajuste de sus obligaciones tributarias respecto de los años 2015 y 2018? 8 “Artículo 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. Parágrafo Transitorio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los

Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 9 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01 2.3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad y; (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Generalidades10 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios,

derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas. De este modo, la acción constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción 10 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación

20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01 de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”11. Sin embargo, para que la acción prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)12. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este

requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1.1. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política13. Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la 11 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21

de enero de 1999, radicado ACU-546. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01 administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”14. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado15. Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación

gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”16. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,17 a menos que estén apropiados;18 o cuando se 14 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU). 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012,

radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 17 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01 pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior19. 2.3.2. De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este20 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”21. Igualmente, esta Sección22 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la

renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o 18 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 19 Sentencia ibídem. 20Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el

deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”. (Negrita fuera de texto) 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 22 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Gabriel Camargo Salamanca Demandado: UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN Radicado: 25000-23-41-000-2021-00721-01 expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento

reclamado. Y