CE-257-1944-08-02

IMPUESTOS DE VALORIZACION – Su naturaleza / IMPUESTO DE VALORIZACION – A quiénes afecta / CONSULTA - La Nación y los Departamentos sí están obligados a pagar el impuesto de valorización que pueden cobrar los Municipios de conformidad con el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: SEPULVEDA MEJIA Bogotá, agosto cuatro (04) de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944)

Radicación número:

Actor: MINISTERIO DE HACIENDA

Demandado: Referencia: Honorables Consejeros: El señor Ministro de Hacienda, en oficio 5117 de junio 28 de este año, transcribe para que sea absuelta por esta corporación la consulta que a ese Despacho le ha formulado el señor Secretario de Gobierno de Antioquia, cuyo texto es el siguiente: "Me permito someter a su consideración este problema: La Oficina de Valorización de este Distrito ha dado órdenes a los Notarios y Registradores de no extender escrituras ni registrar instrumentos en que tenga interés el Departamento o la Nación sin que éstos prueben que están a paz y salvo por concepto de impuesto de valorización. El artículo 198 de la Ley 4ª de 1913 dice que los bienes de los Municipios no pueden ser gravados con impuestos directos nacionales o departamentales. No encuentro disposición expresa en el sentido de que los Municipios no puedan gravar los bienes nacionales y departamentales. No obstante, creo que las Leyes 25 de 1921, 113 del 27, 195 del 36 y 63 del 38, que hablan en general de las propiedades beneficiadas con obras de interés público

local, no abarcan las propiedades de la Nación y el Departamento, porque repugna a la razón el que una entidad de jerarquía municipal, como lo es la Oficina de Valorización, tenga poder suficiente para derramar impuestos sobre entidades de jerarquía superior como lo son las entidades nombradas, Nación y Departamento. "El señor Jefe de la Oficina de Valorización, sin embargo, dice que en Bogotá gravan a la Nación con este impuesto y ella paga. Añade que la razón que tuvo el legislador para no eximir a nadie es que se cobra sólo el costo de la obra; y si se exime a la Nación o Departamento dueños de propiedades que se valorizan, entonces ¿quién paga? Este argumento del. señor Jefe de la Oficina de Valorización hace bastante fuerza a este Despacho, y por eso suplico a usted, de manera respetuosa, se digne resolver esta consulta: ¿La Nación y los Departamentos están obligados a pagar el impuesto de valorización? De usted atento servidor (firmado), Obdulio Gómez, Secretario de Gobierno." Vuestra comisión hace las siguientes consideraciones: El impuesto de valorización establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 es una contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demande la construcción de obras de interés público local y que recae sobre las propiedades que se beneficien con la ejecución de ellas. No tiene, por consiguiente, los caracteres específicos del impuesto propiamente dicho, tales como la generalidad, periodicidad, etc., etc., dado que no afecta sino a las personas cuyas propiedades reciban en alguna forma el beneficio correspondiente. Su cuantía es equivalente al

valor de las respectivas obras y proporcional al beneficio que reporte la propiedad, y por este aspecto tiene más condiciones de tasa especial que de impuesto, porque la destinación de su producto es para re embolsar los dineros invertidos en la construcción de las respectivas obras, y no para atender a los fines generales de la Administración, como ocurre con los verdaderos impuestos. La contribución de que se viene hablando es, pues, en definitiva, una contraprestación individualizada y concreta en relación con las inversiones que realiza una entidad de derecho público en la construcción de obras de interés general, pero que aprovechan directamente, por el mayor valor que obtienen, a determinadas propiedades. En realidad el impuesto de valorización no aparece sino en las leyes que han modificado la 25 de 1921, que como la 51 de 1926 y la 107 de 1936, señalan un tributo efectivo sobre el mayor valor que adquieran las propiedades por la ejecución de las respectivas obras. El artículo 4º de esta última Ley se expresa así: "El impuesto de valorización establecido por el artículo 3o de la Ley 25 de 1921 y de que trata el punto c) del artículo precedente, que cobrará el Gobierno, será equivalente al valor total de las obras ejecutadas, más un treinta por ciento (30%) del beneficio que los terrenos desecados o regados recibieren, una vez construidas las obras, y se repartirá en forma proporcional al beneficio que las tierras obtuvieren." Como se ve, no se trata ya simplemente de obtener el reembolso de las cantidades gastadas o invertidas en la construcción de las obras, sino que el gravamen se endereza sobre la plus valía, lo cual es fundamentalmente distinto,

pues ya se trata en realidad de un verdadero tributo o impuesto que dice relación al mayor valor que obtengan las propiedades respectivas. Pero no debe perderse de vista que este impuesto no se refiere sino a las zonas en donde se efectúen obras de riego o de desecación por el Gobierno Nacional, pues la Ley 107 de 1936 provee al mejoramiento económico de las tierras y da unas autorizaciones al Gobierno, en tanto que la Ley 25 de 1921 se refiere, además, a otra clase de obras, tales como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones y otras análogas. Y fue por esto por lo que al expedirse la Ley 195 de 1936, sobre facultades al Municipio de Bogotá, que luego se hicieron extensivas a aquellos que sean capitales de Departamento oque tengan un presupuesto no inferior a trescientos mil pesos, por la Ley 63 de 1938, se hizo especial referencia al artículo 3º de la Ley 25 de 1921.

Es éste su tenor: "Artículo 1º de la Ley 195 de 1936. Además de las facultades conferidas por la Ley 72 de 1926, el Concejo Municipal de Bogotá tendrá las siguientes: d) Dictar las medidas conducentes para hacer efectiva a favor del Municipio la contribución creada por medio del artículo 3º de la Ley 25 de 1921, y determinar su inversión. "Artículo 1º, Ley 63 de 1938. Extiéndese a los Municipios referidos en los artículos 1o y 2o de la Ley 89 de 1936 la facultad conferida al de Bogotá por medio del ordinal d) del artículo 1º de la Ley 195 de 1936, sin perjuicio de la reglamentación

de carácter general que posteriormente haga el Congreso. "Artículo 2º En consecuencia, quedan autorizados esos Municipios para establecer, organizar, recaudar e invertir el impuesto de valorización. Pero los acuerdos que se expidan en desarrollo de esta autorización no tendrán validez hasta que reciban la aprobación expresa del respectivo Gobernador o Intendente. La consulta del señor Secretario de Gobierno de Antioquia se hace en consideración a que no hay disposición expresa que prohíba a los Municipios gravar con el impuesto de valorización que esas entidades pueden cobrar de conformidad con la Ley 25 de 1921, los bienes de la Nación y de los Departamentos. En tanto que sí hay disposición expresa en el sentido de que los bienes de los Municipios no pueden ser gravados con impuestos directos nacionales, departamentales o municipales. (Ley 34 de 1920, artículo 3º). Todo lo cual se encuentra in equitativo y al parecer anómalo. Pero la duda desaparece si se considera la naturaleza del llamado impuesto de valorización que cobran los Municipios, que, como se ha dicho, no es propiamente un impuesto. A este respecto es pertinente transcribir aquí párrafos del fallo proferido por la honorable Corte Suprema de Justicia con fecha tres de diciembre de 1937, en la demanda sobre inexequibilidad del artículo 4º de la Ley 107 de 1936, que dicen así; "La erogación que el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 impuso a los dueños de las propiedades raíces, especialmente beneficiadas por la ejecución de obras públicas de interés local, consiste en una contribución a prorrata del beneficio y hasta

concurrencia del valor de las obras, no constituye propiamente, de acuerdo con los principios que reglan la ciencia tributaria, un impuesto, un gravamen, que implica el desprendimiento de una parte de la riqueza particular en favor del Erario Público sin un sentido de equivalencia ni de compensación. Es más bien que un fenómeno de tributación fiscal, una asociación impuesta, un consorcio obligatorio, como lo llaman algunos tratadistas, para la realización de obras, como saneamientos, irrigaciones, desecaciones y otros trabajos públicos, en que a la vez que se benefician algunos particulares se obtiene también un beneficio general indirecto para la comunidad. No pugna esta interpretación con la definición del Profesor Seligman, traída por el demandante, y que habla de contribución obligatoria impuesta para atender al gasto que demanden obras de interés público, pero que solamente benefician directamente determinadas propiedades raíces." Y agrega la Corte: "Sólo en la medida en que el gravamen exceda el reembolso al Estado de lo que éste haya gastado en la ejecución de las obras de beneficio, es en lo que tiene realidad el impuesto; lo demás es una simple devolución de dineros públicos empleados en obras de beneficio particular que no tiene por qué pesar sobre el común de los contribuyentes." Considerado de esta manera el llamado impuesto de valorización de que trata el artículo 39 de la Ley 25 de 1921 y que pueden cobrar los Municipios al realizar determinadas obras de interés local, debe entenderse que alcanza a toda clase de propiedades, sea cual fuere su dueño. No se encuentra el motivo, por ejemplo, para que, si la Nación o un Departamento cualquiera, es dueño de una finca o

terreno de secano y un Municipio realiza obras de irrigación a sus expensas, mejorando así la condición del respectivo bien de propiedad de la Nación o del Departamento, que hace parte de su patrimonio, no pueda cobrar aquél la cuota correspondiente que debe caberle a la dicha propiedad en el costo de la construcción de las obras ejecutadas, habida consideración de que no se trata sino de obtener el reembolso de las cantidades gastadas por el Municipio sin aporte de la entidad propietaria del bien beneficiado, y siendo como es evidente que constitucionalmente los patrimonios de las entidades de derecho, Nación, Departamentos y Municipios, se administran separada e independientemente. En consecuencia vuestra comisión considera que la Nación y los Departamentos sí están obligados a pagar el impuesto de valorización que pueden cobrar los Municipios de conformidad con el artículo 3º de la Ley 25 de 1921. Si el informe anterior fuere acogido por vosotros, me permito proponer que se transcriba al señor Ministro de Hacienda en respuesta a la consulta contenida en su oficio número 5117. Vuestra comisión, Diógenes Sepúlveda Mejia Bogotá, agosto 2 de 1944.

Consejo de Estado EN LA FECHA SE APROBO EL INFORME ANTERIOR. SALVAN EL VOTO LOS

DOCTORES CARREÑO MALLARINO Y PEÑARANDA ARENAS. , LUIS E.

GARCIA V; SECRETARIO

SALVAMENTO DE VOTO Consejero ponente: CARREÑO MALLARINO Y PEÑARANDA ARENAS Respecto al dictamen del consejo relacionado con la consulta del gobierno sobre impuesto de valorización.

El Ministerio de Hacienda consultó al Consejo si podían los Municipios exigir. a la Nación y a los Departamentos el impuesto de valorización. Dicha consulta, que a su turno fue hecha por el Secretario de Gobierno de Antioquia al Ministerio, empieza por informar que la Oficina de Valorización del Distrito de Medellín ha dado órdenes a los Notarios y Registradores de no extender escrituras, ni registrar instrumentos en que tenga interés el Departamento o la Nación, sin que éstos prueben que están a paz y salvo por concepto del impuesto de valorización. La mayoría del Consejo conceptúa que como el impuesto de valorización no tiene en realidad el carácter de tal, sino que es una mera contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demande la construcción de ciertas obras, ya que su cuantía es equivalente al valor de ellas y proporcionada al beneficio que reporte a la propiedad, la (Nación y los Departamentos sí están obligados a pagar el impuesto de valorización que cobran los Municipios, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 25 de 1921. Son muy respetables los fundamentos del concepto a que aludimos, pero los consideramos equivocados, y por ello dejamos constancia de nuestro disentimiento, aunque una y otra opinión carecen de interés práctico, desde luego que el Gobierno decidió la cuestión antes de que llegara a su conocimiento el parecer del Consejo de Estado. Parece muy claro el concepto de la mayoría de que sólo por cuanto la valorización en su opinión no tiene carácter de impuesto, puede ser cobrado por los Municipios a los Departamentos y a la Nación. Luego si fuera un impuesto, la mayoría concluiría que no podría ser exigido.

Dedúcese de lo dicho que es preciso establecer dos cuestiones: Primera; ¿Pueden los Municipios gravar con impuestos a los Departamentos o la Nación? Segunda; El impuesto de valorización a que alude la consulta, ¿qué carácter tiene, en virtud de qué potestad fue establecido, y qué personas deben sufragarlo?

Primera cuestión: en verdad la respuesta negativa surge naturalmente del simple hecho de formularla. En efecto, el impuesto conforme a los rudimentos de la Hacienda Pública es la contribución obligatoria exigida por el Estado a los ciudadanos para sufragar los gastos ocasionados por el interés general o por las necesidades del mismo. Naturalmente, como el Estado es uno y, por lo tanto, gravar a uno de sus componentes equivaldría a gravarse a sí mismo, no se consideró necesario prohibir a los Municipios gravar los bienes de los Departamentos o del Estado, no solamente por lo obvio de tal restricción, sino porque el control para hacerla efectiva quedaba en manos de las Asambleas, las que seguramente no olvidarían expresar, de manera categórica, lo que el legislador consideró como una prohibición redundante. Y que ello fue así, se deduce de normas como las establecidas por la Asamblea de Antioquia, cuando dijo en la Ordenanza 50 de 1919: "Es prohibido a los Concejos Municipales: Primero. Establecer contribuciones e impuestos sobre las propiedades de la Nación, los Departamentos o los Municipios". Y en otros Departamentos se encuentran prohibiciones análogas.

De modo que, en nuestro concepto, la mayoría coincide con nosotros en que repugna a la organización constitucional, en materia de Hacienda Pública, o lo que

es lo mismo, al régimen tributario nacional, que una entidad de jerarquía municipal pueda dictar normas impositivas contra entidades de carácter superior, como los Departamentos y la Nación, cuando ni siquiera les es permitido gravar objetos ya gravados por el Estado (artículo 196 de la Ley 4ª de 1913).

Segunda cuestión: en cuanto a las características del impuesto de valorización, basta hacer un examen sucinto de las leyes con él relacionadas, para concluir que si efectivamente, desde el punto meramente doctrinario o científico, no corresponde al concepto de impuesto, entre nosotros sí fue establecido como tal, y que por lo tanto así debe considerarse, sin atenerse a opiniones doctrinarias que contradicen el texto terminante de la ley.

Aparece entre nosotros este impuesto en la Ley 25 de 1921 con el fin de favorecer ciertas obras de interés público local, como desecaciones y regadíos; su organización inicial es descentralizada, pues se delega a juntas especiales; su monto no podía exceder del costo de la obra, por lo cual, más que características de un impuesto, tenía las modalidades de un aporte de contingentes para una labor cooperativa. La Ley 51 de 1926 mantuvo la orientación inicial, pero sustituyó las juntas especiales de la Ley 25 por "el Gobierno", centralizando radicalmente la organización, percepción e inversión del impuesto, y adicionó el monto máximo de éste sobre la base del costo en un 10% como remuneración al Gobierno; sin embargo, para la distribución proporcional del tributo entre los diversos contribuyentes, se tomó ya como punto de referencia la valorización de cada fundo, es decir, la diferencia entre su valor actual y el que debía tener cuando

quedara concluida la obra. De esta suerte, aunque todavía no se vincula el impuesto al enriquecimiento sin causa, operado por la sola actividad oficial, sino al costo de la obra, ya va surgiendo, aunque sólo sea como punto de referencia o base de liquidación proporcional, el verdadero carácter de la valorización. La Ley 113 de 1937 amplió el concepto inicial del tributo, refiriéndolo también "al mayor valor que adquieran las propiedades raíces urbanas con la pavimentación de las calles", disposición cuyo principal interés reside en que, interpretando con autoridad la 25 de 1921 y no modificándola, decidió que aquella enumeración de obras públicas de interés local no era taxativa, y que dentro de las "análogas" cabe la pavimentación. La Ley 195 de 1936 recomenzó la descentralización del nuevo impuesto, hasta entonces puramente nacional, atribuyéndolo también al Municipio de Bogotá. La Ley 63 de 1938 extendió la facultad concedida al de Bogotá por la 195 de 1936, "a los Municipios referidos en los artículos 1º y 2º de la Ley 89 de 1936", vale decir entre otros al Municipio de Medellín. Pero obsérvese, ante todo, en esta breve historia, que todas las disposiciones posteriores se refieren a la Ley 25 de 1921, cuyo articulo 3o empieza así: "Establécese el impuesto directo de valorización...." No hay, pues, necesidad de citar a los autores, ni recurrir a las jurisprudencias del Consejo de Estado y la Corte, ni examinar si el origen del impuesto de valorización corresponde en cada

caso al verbo "hacer" o al verbo "tener", para concluir que es inequívocamente un impuesto directo. Y es tan indiscutible que entre nosotros la valorización se está cobrando como un impuesto, que el mismo Secretario de Gobierno de Antioquia anuncia que los Registradores y Notarios no extienden escrituras en que tengan interés el Departamento y la Nación, sin que éstos prueben que están a paz y salvo por este impuesto. Y ello, porque la Ley 1º de 1943 autoriza tal medida mientras uno no demuestre que está a paz y salvo con el Municipio por cualquier impuesto. Como las tesis jurídicas hay que tomarlas con todas sus consecuencias y según el Consejo de Estado sí puede cobrarse esté impuesto a la Nación y a los Departamentos, quedaría justificada la inmovilización de sus propiedades cuando el impuesto no hubiera sido satisfecho. Esta cuestión no está analizada en el concepto a que nos referimos, no obstante que el Gobierno la plantea en la consulta. Pero estamos seguros de que la mayoría no patrocina tal conclusión, por razones obvias, que estarían de más en este salvamento. Pero hay una razón de más para no aceptar el ilustrado concepto de la mayoría: la valorización, así se la considere tasa, contribución o impuesto, sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público, no puede recaer sino sobre los ciudadanos. La razón es muy sencilla: sólo los bienes de éstos, que están en el comercio y que por lo mismo se valorizan con las obras, pudiendo sus dueños aprovecharse de esa valorización, son objeto natural del gravamen; no así los bienes de la Nación o de los Departamentos, que por su

origen, destinación y servicio, no ganan ni pierden con la cantidad en que aparezcan en los respectivos inventarios. Todo esto no quiere decir que si un Municipio proyecta una obra en la cual se van a beneficiar la Nación o el Departamento, no puede entrar en convenios especiales para llevarla a cabo con el aporte de los respectivos Tesoros. Pero, si la obra se realiza en forma autónoma por el Municipio, no podría éste cobrar la misma valorización que cobra a los particulares y mucho menos llegar a la medida extrema de inmovilizar las propiedades nacionales o departamentales, como ocurre en el caso de la consulta, que no sería improbable que se realizara cuando los respectivos funcionarios, aun dispuestos a inclinarse a una situación de hecho, no pudieran hacerlo por no contar con la respectiva autorización legal o por no haber partida en el presupuesto. Como consideramos que estas situaciones no pueden ignorarse, hemos creído nuestro deber plantearlas en este salvamento, para que el Gobierno dicte las medidas que considere indicadas, o las proponga oportunamente al Congreso Nacional.

GABRIEL CARREÑO MALLARINO, GUILLERMO PEÑARANDA AREÑAS; LUIS

E. GARCIA V., SECRETARIO