CE - 26_250002324000200700354011SALVAMENTODEVSALVAMENTO20220531161041_TCListadoTitulados133113710935744146-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00354 01

Demandante: Flota San Vicente S.A.

Demandada: Nación - Ministerio de transporte Asunto: Salvamento de voto a la sentencia de 28 de abril de 2022 proferida por la

Sección Primera del Consejo de Estado SALVAMENTO DE VOTO CONJUNTO DE LOS MAGISTRADOS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN y HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, manifestamos que no compartimos la decisión contenida en la sentencia proferida el 28 de abril de 2022, razón por la cual presentamos salvamento de voto en los siguientes términos. Para efectos de explicar las razones del presente salvamento, su estudio se divide en las siguientes dos partes: i) la sentencia de 22 de abril de 2022 y consideraciones; y ii) el fundamento del respectivo salvamento, en el caso sub examine: las cuales se desarrollarán a continuación. La sentencia de 22 de abril de 2022 y consideraciones

1. La Sección Primera de esta Corporación, en la sentencia proferida el 22 de abril de 2022, resolvió: “[…]PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 18 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, mediante la cual se

denegaron las pretensiones de la demanda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Número único de radicación: 11001 0324 000 2006 00235 00

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución nro. 001835 del 18 de abril de 2013, expedida por el Ministerio de Transporte de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. […]”.

2. La Sala encontró probado que, si bien las rutas asignadas a la demandante y a la beneficiaria del acto acusado coincidían en el punto de origen y destino, no lo hacían respecto del recorrido o trazo vial de dicho desplazamiento1.

3. Como consecuencia de lo anterior, consideró suficiente la manifestación del demandante frente a la afectación de sus derechos según el planteamiento de la pretensión de restablecimiento, frente a lo cual sostuvo: “[…] lo que exige la ley para impetrar válidamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es que sea promovida por quien se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica (artículo 85 del Código Contencioso Administrativo), lo cual, en el caso concreto, se acredita, debido a que el derecho que se invoca como trasgredido es aquel relacionado con la afectación de sus ingresos como una empresa habilitada para prestar el servicio de transporte público de pasajeros […]”.

Fundamento del salvamento de voto y análisis del caso concreto

4. La legitimación en la causa ha sido concebida como la idoneidad jurídica que tiene una persona para formular la demanda, o para contradecir las pretensiones de ella por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial que plantea el proceso2.

5. Esta Sección3 ha diferenciado entre legitimación en la causa de hecho y la legitimación en la causa material, refiriéndose la primera a la relación procesal existente entre el demandante y demandado, la cual surge a partir de la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio y, la segunda a la 1 El fallo señaló: “[…] En tal perspectiva, lo que observa la Sala es que, tal como lo consideró el Tribunal, aun cuando las rutas asignadas a una y otra empresa coinciden en el punto de origen y destino, esto es, Cachipay – La Mesa y viceversa, los recorridos o vías autorizadas para servir la ruta NO SON LAS MISMAS, pues a la demandante le fueron asignadas las vías Anatoly y San Javier, mientras que a Cootransvilla El Ocaso – La Esperanza – La Gran Vía […]”. 2 Sentencia del Consejo de Estado del 17 de julio de 2014, Número de Radicado: 250002324 000200700076,

actor: Trasuran, Magistrado Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 3 Ibídem Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Número único de radicación: 11001 0324 000 2006 00235 00 conexión de las partes con los hechos constitutivos del litigio, bien porque dieron

lugar a la producción del daño o porque resultaron perjudicadas.

6. Este razonamiento ha sido reiterado por la Sala de la Sección Primera, específicamente, en materia de transporte, a fin de evidenciar respecto del demandante el interés que les asiste para recurrir ante la jurisdicción a través de este medio de control. Así lo puntualizó en reciente providencia esta Corporación: “[...] A partir de los anteriores criterios, la Sala constata que SOCOBUSES S.A., tal como lo sostuvo el a quo, posee unas rutas asignadas COMPLETAMENTE DIFERENTES a las determinadas en los actos acusados para FLOTA METROPOLITANA S.A., que impiden establecer una afectación directa entre sus operaciones de transporte, no permiten derivar una relación sustancial de derecho con la entidad demandada y, en consecuencia, CARECE DE LA POSIBILIDAD SUSTANTIVA PARA CONCURRIR AL PROCESO, LEGÍTIMAMENTE, como parte actora.4 [...]”(Subrayas y resaltas fuera del texto).

Análisis del caso concreto

7. En relación con la decisión de declarar la nulidad de la Resolución núm. 001835 de 18 de abril de 2013, expedida por el Ministerio de Transporte, nos permitimos manifestar que no la compartimos, en la medida que la parte demandante no estaba legitimada en causa por activa para promover la demanda de nulidad y restablecimiento, en razón a que ningún derecho suyo se lesionaba con la resolución controvertida.

8. Este razonamiento ha sido reiterado por la Sala de la Sección Primera, específicamente, en materia de transporte, a fin de evidenciar respecto del

demandante, el interés que les asiste para recurrir ante la jurisdicción a través de este medio de control. Así lo puntualizó en reciente providencia esta Corporación: “[...] A partir de los anteriores criterios, la Sala constata que SOCOBUSES S.A., tal como lo sostuvo el a quo, posee unas rutas asignadas COMPLETAMENTE DIFERENTES a las determinadas en los actos acusados para FLOTA METROPOLITANA S.A., que impiden establecer una afectación directa 4 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 29 de julio de

2021. Número único de radicación 1700123000002005011350. Actora: SOCOBUSES S.A. C.P. Nubia Margot Peña Garzón. Salvó voto dr. Oswaldo Giraldo López.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Número único de radicación: 11001 0324 000 2006 00235 00 entre sus operaciones de transporte, no permiten derivar una relación sustancial de derecho con la entidad demandada y, en consecuencia, CARECE DE LA POSIBILIDAD SUSTANTIVA PARA CONCURRIR AL PROCESO, LEGÍTIMAMENTE, como parte actora. [...]”5(Subrayas y resaltas fuera del texto).

9. Ante la evidencia, según la cual “[…] no es cierto que la ruta autorizada a las empresas Flota San Vicente y Cootransvilla sea la misma, aun cuando coincidan en punto de origen y destino […]”, procedía declarar que la parte demandante carecía de legitimación en la causa para promover la nulidad y el restablecimiento,

puesto que bajo el escenario probatorio que se consideró en el fallo, ningún derecho suyo resultó lesionado por la resolución acusada.

10. Esta apreciación la pasó por alto la sentencia6 y, contrario a ello, justificó como razón para acreditar la legitimación, la petición de restablecimiento y el reclamo de un presunto perjuicio, manifestaciones que no son suficientes para promover la demanda, pues su acreditación no puede quedar en el plano de la mera alegación, sino que ha de probarse la relación jurídica con el acto objeto de control, siendo imperioso tener interés cierto y real que la legitime. 5 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 29 de julio de

2021. Número único de radicación 1700123000002005011350. Actora: SOCOBUSES S.A. C.P. Nubia Margot Peña Garzón. Salvó voto dr. Oswaldo Giraldo López. 6 Al respecto el fallo concluyó: “[...] Bajo esa perspectiva, lo que exige la ley para impetrar válidamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es que sea promovida por quien se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica (artículo 85 del Código Contencioso Administrativo), lo cual, en el caso concreto, se acredita, debido a que el derecho que se invoca como trasgredido es aquel relacionado con la afectación de sus ingresos como una empresa habilitada para prestar el servicio de transporte público de pasajeros, así como la vulneración de derechos de índole personalísimo de esa sociedad tales como al buen nombre, de libertad de empresa, a la igualdad, entre otros, circunstancia bajo la

cual entiende la Sala estructurado el interés en la declaratoria de nulidad de los actos en mención. Además, si bien la demandante no es la titular de la ruta que controvierte, lo cierto es que funge como actora del mercado de transporte, que considera que la expedición de dicha decisión es ilegal y que le ocasiona perjuicios, razón por la cual solicita la nulidad de dicho acto, con la finalidad de retrotraer la decisión del Ministerio de Transporte a la situación anterior, que es lo propio del restablecimiento del derecho en la acción correspondiente para que, en consecuencia, pueda volver a operar en las condiciones que lo hacía antes de la expedición de la Resolución censurada. A este propósito, conviene recordar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho busca el pronunciamiento de invalidez del acto con la finalidad exclusiva de procurar la pretensión consecuencial, de restablecimiento o indemnización, por lo que la decisión final tiene claros efectos inter partes, es decir, frente a quienes participen de la actuación judicial como partes o litisconsortes necesarios. Lo que significa entonces que, de prosperar las pretensiones, el pronunciamiento de nulidad no se hace extensivo a sujetos ajenos al proceso respectivo, ni tiene efectos erga omnes, como sí sucede en la acción o medio de control de nulidad, que busca la protección del orden jurídico y el interés general. Bajo el presupuesto indicado, lo que legitima a la empresa actora para intentar la nulidad de un acto administrativo en la acción o medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es el interés que le asiste en el restablecimiento o la indemnización del perjuicio que pide como pretensión consecuencial, pues la

nulidad del acto es el presupuesto obligado para que este interés sea satisfecho; y es esa la razón por la cual no se hace extensiva a terceros, circunscribiéndose en consecuencia a las partes los efectos de una nulidad así decretada [...]” Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Número único de radicación: 11001 0324 000 2006 00235 00

11. En la sentencia, de la cual nos apartamos, se consideró como suficiente la manifestación del demandante frente a la afectación padecida según el planteamiento de la pretensión de restablecimiento, lo cual desconoció que el examen de la legitimación amerita un análisis que no puede vaciarse simplemente en lo formal sino que debe transcender a lo material, bajo el entendido que debe acreditarse con certeza que su posición y actividad procesal surge de la oposición del acto administrativo y de éste se deriva la afectación a un derecho que le asiste.

12. Por lo expuesto anteriormente, consideramos respetuosamente que debió acreditarse que la sociedad FLOTA SAN VICENTE S.A. operaba la misma ruta; y que el permiso conferido a COOTRANSVILLA, la afectó en el desarrollo de su actividad, debiendo en todo caso, acreditar los perjuicios invocados.

13. En este orden de ideas, es oportuno traer a colación las consideraciones expuestas por la Sala en sentencia de 9 de noviembre de 20207: “[…] 147. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de prueba idónea y conducente

que permita llegar a la certeza de que la sociedad Jarrín Carrera Cía. Ltda. es la

propietaria del vehículo tractocamión, NO SE ENCUENTRA DEMOSTRADA LA

LEGITIMACIÓN MATERIAL COMO REQUISITO NECESARIO PARA PROFERIR

SENTENCIA DE MÉRITO FAVORABLE.

148. Frente a la legitimación material como requisito necesario para dictar sentencia de mérito favorable se pueden consultar, entre otras, las sentencias de 28 de marzo de 2012 [38], de 26 de agosto de 2015 [39]de 14 de diciembre de 2016 [40] y de 8 de junio de 2017 [41].

149. Por ejemplo, en sentencia de 12 de marzo de 2012 [42], esta Corporación indicó: […] la legitimación en la causa material se entiende como la “posición sustancial” que tiene el sujeto procesal “en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exoneran de las segundas” [43]. La legitimación en la causa, por lo tanto, permite reconocer al sujeto autorizado para intervenir en el proceso, formulando u oponiéndose a las pretensiones de la demanda

(dependiendo de la calidad de sujeto activo o pasivo frente a la relación jurídica). Así mismo, la legitimación en la causa material es una cuestión de mérito […] [44]. 7 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 9 de noviembre de 2020. Radicación: 52001 2331 000 2010 00653 01.Demandante: COMPAÑÍA JARRIN CARRERA CÍA. LTDA.

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Salvó voto dr. Oswaldo Giraldo López. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Número único de radicación: 11001 0324 000 2006 00235 00

150. En síntesis, si bien la sociedad Jarrín Carrera Cía. Ltda. está legitimada procesalmente en tanto se creía lesionada en un derecho al tenor de lo dispuesto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, NO LO ESTÁ MATERIALMENTE, pues no demostró ser la propietaria del vehículo automotor objeto de debate, de modo tal que al ser dicho presupuesto necesario para que se pueda proferir sentencia de mérito, procede la confirmatoria de la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda por esa misma razón, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído […]” (Subrayas y resaltas fuera del texto).

14. Así las cosas, bajo las anteriores conclusiones, lo que procedía era la confirmación de la sentencia que denegó las pretensiones de la demanda, pero por las razones aquí consignadas, esto es, la declaratoria de falta de legitimación por activa que impedía el control de legalidad del acto acusado y, en consecuencia, el análisis de su pretensión de restablecimiento, independientemente de que en el fallo del que nos apartamos, esta petición se hubiere denegado.

En estos términos dejamos expuesto el salvamento de voto. Fecha ut supra

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento de voto fue firmado electrónicamente por los suscritos magistrados en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co