CE - 26_250002341000202200316011SENTENCIASENTENCIA20220804154648_TCListadoTitulados133116978514436539-2022

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz

Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-41-000-2022-00316-01

Demandante: DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ ORTIZ Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Tema: Confirma sentencia que niega las pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia dictada el 10 de junio de 2022, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud La señora Diana Patricia Hernández Ortiz, en ejercicio de la acción prevista en la Ley 393 de 1997, demandó a la Agencia Nacional de Tierras, con la finalidad de obtener el cumplimiento de los artículos 2, 25, 36 “numeral 1º, literal a y b” y 60 “numeral 1º” del Decreto Ley 902 de 20171. 1.2. Hechos La actora indicó que el ciudadano Fidel Esneider Rodríguez Hernández presentó ante la Agencia Nacional de Tierras solicitud de titulación del predio La Bolsa, identificado con el número 2539800-01-00-00-006-0014-0-00-00-000 en el

municipio de La Peña. La señora Hernández Ortiz explicó que el señor Rodríguez Hernández venía ejerciendo la posesión, como lo declaró el testigo Marco Fidel Rodríguez Romero ante el notario 55 del círculo de Bogotá. 1 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz

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Asimismo, que La Bolsa Uno hace parte del predio global La Bolsa, que se encuentra registrado con falsa tradición con el número 167-25306 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de La Palma, cuya solicitud de titulación fue hecha con el formulario 20192200999082PN 0145323 el 18 de septiembre de 2019. El citado señor vendió la posesión de La Bolsa Uno a la actora, según documento privado de 31 de agosto de 2019, por lo cual el trámite de adjudicación continúa a nombre de la señora Hernández. La solicitante agregó que por auto de 30 de octubre de 2018, el Juzgado Promiscuo Municipal de La Peña inadmitió la demanda de pertenencia del predio La Bolsa porque no cumplía los requisitos legales exigidos para adelantar este tipo de procesos.

Aseguró que no se ha emitido ningún pronunciamiento por parte de la entidad demandada, razón por la cual, el 14 de enero de 2022, requirió el cumplimiento de los artículos 2, 25, 36 “numeral 1º, literal a y b” y 60 “numeral 1º” del Decreto Ley 902 de 2017, respecto del trámite de titulación del predio La Bolsa Uno, sin recibir respuesta2. 1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes: “[…] Primera: Se ordene el cumplimiento del trámite del procedimiento administrativo con radicado número 20192200999082 PN-0145323 del predio La Bolsa Uno, con cédula catastral N° 2539800-01-00-00-00060014-0-00-00-000 por omisión de la norma con fuerza material de ley Decreto Ley 902 de 2017 en sus artículos 2, 25, 36 N° 1 literales a y b.

Segunda: Se ordene el trámite del procedimiento administrativo de adjudicación de tierras baldías a mi petición según admisión o recepción con número 20192200999082 PN-0145323, de acuerdo al procedimiento estipulado en el artículo 60 N° 1 del Decreto Ley 902 de 2017, en concordancia con el articulo 25 y 36 ibidem, y parte del procedimiento general de que trata el artículo 73 del CPACA o Código de Procedimiento Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a fin de obtener la titulación del predio denominado La Bolsa Uno, ubicado en la vereda de Minipí, La Peña, Cundinamarca, el cual se encuentra en

falsa tradición de acuerdo a la matrícula inmobiliaria N° 167-25306 expedida o registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de La Palma, Cundinamarca. A fin de obtener la titulación de dicho predio rural a favor de DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ ORTÍZ”. 2 En el referido escrito la actora señaló que recibe notificaciones en el correo electrónico fidelsn@hotmail.com, página 12 del archivo.pdf “ED_01DEMANDA18032022_08(.pdf)NroActua2”, índice 2 de SAMAI. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 1.4. Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por medio de auto de 4 de mayo de 2022, admitió la demanda3, decisión que se notificó a la

Agencia Nacional de Tierras y al Ministerio Púbico. 1.5. Informe La Agencia Nacional de Tierras se opuso a la solicitud de cumplimiento, porque este mecanismo no puede utilizarse para perseguir el reconocimiento de un derecho, ni la adjudicación de un predio. Resaltó que no es cierto que a la fecha de presentación de la demanda, la Agencia Nacional de Tierras se muestre renuente a cumplir lo dispuesto en el

Decreto Ley 902 de 2017, ya que en desarrollo del procedimiento y mediante comunicación 20202200556231 de 16 de julio de 2020, indicó a la señora Hernández Ortiz que debía atender un requerimiento en cuanto a la acreditación del tiempo de posesión, la cual aportó y adjuntó la constancia de envío a la demandante4. Explicó que a partir de los datos contenidos en el Formulario de Inscripción de Sujetos de Ordenamiento (FISO)5, la citada dependencia le informó a la actora que era necesario que allegara la documentación que acredite una ocupación del predio previa al 29 de mayo de 2017, por cuanto aquella posterior a dicha fecha, como la que fue consignada, no genera derecho alguno para solicitar la titulación del inmueble. Insistió en que el organismo viene adelantando de manera progresiva todos los procedimientos establecidos para el acceso a tierras y citó la sentencia dictada el 28 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda6, en un caso similar, en la cual declaró improcedente la acción al concluir que el Decreto Ley 902 de 2017 no es claro en lo que corresponde al deber legal cuyo cumplimiento se persigue en los términos pretendidos por la accionante. 3 Previa inadmisión de la demanda de acuerdo con el auto que se profirió el 28 de marzo de 2022, por el magistrado ponente del presente asunto en primera instancia y una vez la parte actora subsanó los yerros que se le advirtieron. 4 Página 10 y ss del archivo.pdf “ED_11CONTESTACIONDDAA(.pdf)NroActua2”, índice 2 de SAMAI.

5 Según la explicación rendida por la autoridad demandada, el FISO es un instrumento dirigido a la captura de la información de los aspirantes y usuarios de los programas adelantados por la Agencia Nacional de Tierras, como trámite previo al avance de los mecanismos previstos en el Decreto Ley 902 de 2017 para el acceso a la tierra. 6 La cita corresponde a Tribunal Administrativo de Risaralda, sentencia de mayo 28 de 2021, expediente 66001-23-33-000-2021-00105-00. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 1.6. Sentencia de primera instancia La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 10 de junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda.

Indicó que el medio de control de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno, como lo ha señalado esta Corporación7. En el caso concreto, las normas cuyo acatamiento se requirió describen de manera general los sujetos beneficiarios, procedimiento y figuras aplicables para la adjudicación y formalización de tierras en implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, sin embargo, lo

realmente pretendido es que se resuelva la solicitud de titulación del predio denominado La Bolsa Uno, ubicado en la vereda de Minipí, La Peña, Cundinamarca, con matrícula inmobiliaria N° 167-25306, por lo tanto el asunto entraña el reconocimiento de un derecho subjetivo, lo cual no es viable dirimir por medio de esta acción. 1.7. Impugnación La accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó revocarla para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Manifestó que la decisión del Tribunal es incongruente porque la autoridad judicial afirmó que solicitó que se ordenara el reconocimiento de un derecho, lo cual indicó que no es cierto, por cuanto lo que pretende es que se dé trámite al procedimiento de titulación de tierras, no que se acceda a su favor. Transcribió las pretensiones y apartes del fallo de primera instancia, para precisar que “Lo que pido es que se dé la garantía procedimental citada, que ande o camine la solicitud, que fue radicada en la fecha del 18 de septiembre del 2019 con el radicado 20192200999082 PN-0145323.”, así lo requirió en la renuencia y considera que debe accederse a las pretensiones porque “es cierto que estoy ante una normatividad de aplicación general, pero con la documentación que acerque con el formulario FISO aprobado por la ANT tengo el derecho procedimental a que camine el proceso de adjudicación”. 7 Al respecto, se citó “(…) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Mauricio Torres Cuervo, Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce

(2012), Radicación número: 25000-2324-000-2012-00046-01(ACU)”. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver el asunto en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º de la Ley 393 de 19978, 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 20119, así como en el artículo 13, numeral 7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2. Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 10 de junio de 2022 de la Subsección “B” de las Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia a la demandada respecto de las normas cuyo obedecimiento se deprecó, de

conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la Agencia Nacional de Tierras que de trámite al proceso de titulación del predio La Bolsa Uno? 8 “Artículo 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. Parágrafo. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. Parágrafo Transitorio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 9 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 2.3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad y; (iii) análisis del caso concreto.

2.3.1. Generalidades10 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas. De este modo, la acción constituye el instrumento adecuado para demandar de las

autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción 10 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”11.

Sin embargo, para que la acción prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)12. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso

que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1.1. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política13. Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la 11 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”14.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado15. Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas

sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”16. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,17 a menos que estén apropiados;18 o cuando se 14 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU). 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 17 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 18 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86

Superior19. 2.3.2. De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este20 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”21. Igualmente, esta Sección22 ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que

incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la 19 Sentencia ibídem. 20Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que

sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”. (Negrita fuera de texto) 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 22 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, MP: Susana Buitrago. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de

ley o actos administrativos […]23” (Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”. Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano24. Al expediente, la parte actora acompañó copia de solicitud de cumplimiento de los artículos 2, 25, 36 “numeral 1º, literal a y b” y 60 “numeral 1º” del Decreto Ley 902

23 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. 24 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-0002016-00690-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Diana Patricia Hernández Ortiz Demandado: Agencia Nacional de Tierras Radicado: 25000-23-41-000-2022-00316-01 de 201725, invocados en las pretensiones de la demanda, con el fin de que la Agencia Nacional de Tierras dé trámite al procedimiento de titulación del predio La

Bolsa Uno. A su turno, no se evidencia del expediente digital, que la entidad emitiera respuesta frente a la referida solicitud. Por tanto, el requisito de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 se tiene por cumplido.

2.3.3. Análisis del caso concreto La accionante invocó como normas incumplidas los artículos 226, 2527, 36 “numeral 1º, literal a y b”28 y 60 “numeral 1º”29 del Decreto Ley 902 de 2017, por el cual 25 En el referido escrito la actora señaló que recibe notificaciones en el correo electrónico fidelsn@hotmail.com, página 12 del archivo.pdf “ED_01DEMANDA18032022_08(.pdf)NroActua2”, índice 2 de SAM