CE-27001-23-31-000-2000-0519-01(AC-3095)-2002

SANCIÓN POR DESACATO - Improcedencia. Retardo en pago de sueldos por falta de disponibilidad presupuestal / DESACATO - No se configura. No pago de salarios por falta de disponibilidad presupuestal El Tribunal en este caso se ha limitado a afirmar que no hay constancia alguna encaminada a la satisfacción plena de los dineros que se deben a la señora Martha Cecilia Córdoba Palacios por concepto de salarios y que ello indica desidia y falta de acogimiento a la orden judicial. Aunque los señores Aroldo de Jesús Amaya y Miguel Ángel Guerrero no han cumplido en forma definitiva con lo ordenado en el fallo de tutela porque no ha sido satisfecho ese pago, ello no se debe a negligencia o desobedecimiento de su parte sino a falta de disponibilidades presupuestarias del municipio, que desde hace tiempo se encuentra en una difícil situación económica. Ello denota que no hubo abstención del funcionario, ya que atendió la decisión proferida para hacer efectivo el derecho de la señora Córdoba Palacios a recibir sus salarios, y pese a que no contaba con los recursos necesarios, dio cumplimiento a la orden judicial impartida, condicionada para efectos de su pago a la existencia de apropiación presupuestaria suficiente. Por tanto, la actuación del señor Amaya Chaverra no puede catalogarse como desacato y en ello habrá de ser revocada la decisión consultada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil dos (2.002).

Radicación número: 27001-23-31-000-2000-0519-01(AC-3095)

Actor: MARTHA CECILIA CÓRDOBA PALACIOS Demandado: ALCALDE Y EX ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ITSMINA Se resuelve la consulta de la providencia de 7 de marzo de 2.002 dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual impuso sanción por desacato a los señores Miguel Ángel Guerrero y Aroldo de Jesús Amaya, en su condición de Alcalde y ex Alcalde del municipio de Itsmina.

I. ANTECEDENTES El Tribunal Administrativo del Chocó mediante sentencia de 3 de agosto de 2.000 tuteló el derecho de la señora Martha Cecilia Córdoba Palacios a la subsistencia, vinculado al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, y para ello ordenó al Alcalde de Istmina que adoptara las medidas legales indispensables para que en el término de 30 días hábiles contados desde la notificación de esa providencia le pagara los salarios adeudados, corregidos monetariamente, mes a mes.

La señora Martha Cecilia Córdoba, a través de apoderado, planteó ante el mismo Tribunal incidente de desacato, porque considera que la autoridad obligada no ha dado cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de tutela y, por el contrario, ha mostrado negligencia y apatía para acatar el fallo, pese a que el Gobierno realizó las transferencias al municipio por concepto del impuesto al valor agregado (IVA), pero el Alcalde se ha limitado a cumplir otras obligaciones y a realizar conciliaciones extrajudiciales con abogados de su preferencia.

Durante el término del traslado el ex Alcalde, señor Aroldo de Jesús Amaya Chaverra, manifestó que mediante resolución emanada de su despacho le fue reconocida a la señora Martha Cecilia Córdoba la totalidad de las acreencias laborales adeudadas por el municipio, pero que la precaria situación en que se encontraban las finanzas municipales no había permitido cumplir lo ordenado en esa resolución; que recibió la Alcaldía el 11 de marzo de 2.000 por decisión del Gobernador del departamento del Chocó; que en ese entonces la administración municipal atravesaba la peor crisis de que se tenga registro, con una planta de personal que no se compadecía con los criterios de una administración moderna y con un déficit fiscal superior a los $5.000 millones, producto de las acreencias laborales y deudas a terceros; que la Nación giró al municipio tres bimensualidades por la participación en los ingresos corrientes de la Nación (ICN); que esos recursos no fueron manejados directamente ni en su integridad por la administración municipal, sino por vía de conciliaciones con los abogados de los acreedores del municipio; que agotadas esas gestiones se accedió al manejo de un mínimo porcentaje de esos giros, lo cual solo alcanzó para pagar dos meses de salarios a los empleados; que, además, uno de esos bimestres fue atrapado por el Banco de Bogotá en razón de que el municipio venía atendiendo sus obligaciones por medio de sobregiros que concedía ese banco, pero que llegado el momento éste se cobró el valor de los sobregiros que ascendía a más de 350

millones de pesos, y del mismo bimestre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) en ejercicio de la jurisdicción coactiva tomó el dinero restante y dejó a la administración sin posibilidad de atender sus obligaciones; que, por otra parte, la casi totalidad de los ex trabajadores del municipio acudieron a la vía ejecutiva para lograr el pago de sus prestaciones; que la Nación giró el bimestre correspondiente a los meses de septiembre y octubre, y por orden del Juzgado Civil del Circuito de Istmina esos dineros fueron convertidos en título judicial a nombre de los abogados; y que no fue su intención soslayar la decisión judicial, pero que en realidad el municipio no contaba con recursos suficientes para cumplir el respectivo pago, el cual fue reconocido mediante resolución, lo que demuestra a la vez su intención de pagar a la persona que impetró la solicitud de tutela. Y solicitó la práctica de unas pruebas. Por su parte el Alcalde de Istmina, señor Miguel Ángel Guerrero Garcés, dijo que se hizo un acuerdo con los abogados litigantes contra el municipio, en el sentido de que la administración municipal recibiría el 55% del ICN y aquellos el 45%; que en el mes de enero de 2.001 recibió la administración la suma de $251’935.149 y los abogados $206’128.758; que en el mes de marzo, por el bimestre de enero y febrero, recibió la suma de $239’472.983 y los abogados $195’392.440; que en ese momento desconocía la existencia del fallo de tutela, sin embargo, el abogado Dorton Pino, quien a la firma del referido acuerdo actuaba como apoderado de la

señora Martha Cecilia Córdoba Palacios, “recibió recursos de estos acuerdos en forma proporcional al monto de la deuda demandada”; que los recursos sobrantes no alcanzaban para cubrir los gastos de la administración, pues la nómina costaba $248’000.000 mes, y a través de una reforma autorizada por el Concejo Municipal en el mes de febrero se pudo reducir a 142’000.000, pero continuó el déficit; que por tal razón acudió a los lineamientos de las leyes 550 de 1.999 y 617 de 2.000; que a pesar de haber recibido el 55% del ICN no pudo cumplir el fallo de tutela, ya que si se desglosaban esos recursos y se efectuaban las transferencias no se habría podido pagar a los empleados activos y pensionados; que no violó mandato constitucional alguno, pues no tenía conocimiento del fallo de tutela de 3 de agosto de 2.000, en razón de lo cual solicitó un plazo prudente hasta cuando se firmara el acuerdo de reestructuración de pasivos que, dijo, generará el giro de los recursos del crédito de la ley 617 de 2.000. Y en escrito de 25 de enero de 2.002 dijo, además, que el 27 de diciembre de 2.001, fecha de giro del IVA del sexto bimestre, ya había sido votado favorablemente el acuerdo de reestructuración de pasivos por parte de los acreedores del municipio; que la señora Martha Cecilia Córdoba Palacios, quien se desempeña como docente al servicio del municipio, para la fecha indicada “había participado y aceptado el compromiso de pago pactado en forma verbal

con los docentes, el cual consistía en cancelarles el mes de diciembre y la prima de navidad y el resto de la deuda por concepto salarial se pagaría conforme lo establecido en el escenario financiero en el marco de la ley 550/99”; que ese acuerdo fue refrendado por la señora Córdoba Palacios, cuando firmó el voto favorable y la planilla de registro correspondiente, lo que demuestra que aceptó voluntaria, libre y espontáneamente someterse a la forma de pago prevista en el acuerdo de reestructuración de pasivos. Y acompañó algunos documentos para probar los hechos que adujo. El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante auto de 7 de marzo de 2.002, sancionó por desacato a los señores Miguel Ángel Guerrero y Aroldo de Jesús Amaya con arresto de 10 días, que debían cumplir en días hábiles en las instalaciones del Departamento Administrativo de Seguridad (Das), en esa ciudad, y con multa de dos salarios mínimos mensuales a favor del Consejo Superior de la Judicatura. Y conminó al Alcalde, señor Miguel Ángel Guerrero, para que a más tardar el 15 de marzo de 2.002 cumpliera lo ordenado en el fallo de tutela. Dijo que las razones de la defensa si bien son de recibo no son exculpantes, porque aunque el municipio de Istmina debe cumplir las demás obligaciones, los salarios adeudados constituyen créditos preferenciales por ministerio de la ley, además de haber sido ordenados mediante fallo de tutela; que no hay constancia de gestión alguna encaminada a la satisfacción plena de los dineros que se le

adeudan a la señora Córdoba Palacios, lo que demuestra desidia y falta de acogimiento al Estado de derecho y a las órdenes judiciales; que lo menos que se puede pedir a un administrador es que realice las gestiones tendientes a satisfacer las obligaciones laborales, ya que emanan del trabajo como derecho fundamental y obligación social; que no hay prueba de ese actuar por parte del Alcalde de Istmina; y que hacía caso omiso a las múltiples excusas del Alcalde en cuanto a que el municipio se acogió al acuerdo de reestructuración de pasivos establecido en la ley 550 de 1.999, toda vez que los fallos de tutela son de cumplimiento inmediato y no deben ser sometidos a esa ley, según lo dispuesto en la resolución 654 de 2.001 dictada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según el artículo 52 del decreto 2.591 de 1.991, la persona que incumpla una orden del juez proferida con base en ese decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que se haya señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar; además, la sanción ha de ser impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y ser consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.

El Tribunal en este caso se ha limitado a afirmar que no hay constancia alguna encaminada a la satisfacción plena de los dineros que se deben a la señora

Martha Cecilia Córdoba Palacios por concepto de salarios y que ello indica desidia y falta de acogimiento a la orden judicial. Aunque los señores Aroldo de Jesús Amaya y Miguel Ángel Guerrero no han cumplido en forma definitiva con lo ordenado en el fallo de tutela porque no ha sido satisfecho ese pago, ello no se debe a negligencia o desobedecimiento de su parte sino a falta de disponibilidades presupuestarias del municipio, que desde hace tiempo se encuentra en una difícil situación económica. En efecto, el ex Alcalde, señor Amaya Chaverra, con el fin de cumplir el fallo de 3 de agosto de 2.000 dictado por el Tribunal Administrativo del Chocó, por el cual se ordenó adoptar las medidas legales indispensables para pagar a la señora Córdoba Palacios sus salarios corregidos monetariamente, mes a mes, mediante resolución emanada de su despacho reconoció a esta las acreencias laborales adeudadas por el municipio, pero debido a la precaria situación de las finanzas municipales, no pudo dar cumplimiento a lo ordenado en la resolución, según explicó en el escrito recibido en el Tribunal el 27 de noviembre de 2.000. Ello denota que no hubo abstención del funcionario, ya que atendió la decisión proferida para hacer efectivo el derecho de la señora Córdoba Palacios a recibir sus salarios, y pese a que no contaba con los recursos necesarios, dio cumplimiento a la orden judicial impartida, condicionada para efectos de su pago a la existencia de apropiación presupuestaria suficiente. Por tanto, la actuación del señor Amaya Chaverra no puede catalogarse como

desacato y en ello habrá de ser revocada la decisión consultada. En cuanto al Alcalde, señor Miguel Ángel Guerrero Garcés, cabe considerar que en el escrito recibido en el Tribunal el 30 de noviembre de 2.001 manifestó que no tuvo conocimiento del fallo de tutela sino parcialmente mediante el oficio de 21 de septiembre de 2.001; que hizo un acuerdo con los abogados litigantes, según el cual la administración recibiría el 55% y los abogados el 45% del ICN; que a la fecha de recibo de los recursos por el bimestre de enero y febrero desconocía la existencia del fallo de tutela, sin embargo el abogado Dorton Pino que actuaba como apoderado de la señora Martha Cecilia Córdoba “recibió recursos de estos acuerdos en forma proporcional al monto de la deuda demandada”. Por otra parte, se advierte cierta contradicción en cuanto que la docente Córdoba Palacios suscribió el voto favorable al acuerdo de reestructuración de pasivos del referido municipio y sus acreedores de conformidad con la ley 550 de 1.999, según las pruebas documentales allegadas por el Alcalde, mientras que para efectos de este incidente de desacato, en declaración que rindió el 2 de febrero de 2.002 ante el Notario Primero del Círculo de Quibdó, allegada al expediente, manifestó que asistió a una reunión a mediados de diciembre de 2.001 en el despacho del Alcalde de Istmina en la cual se propuso hablar sobre la ley 550 y votar para obtener el sueldo cada dos meses en vez de entregar los procesos a

los abogados y que dos días después “fue un empleado de la administración con un formato pequeño, donde me decía que como empleada debiera depositar mi voto a la ley 550, pero este formato pequeño iba anexado con dos hojas tamaño oficio donde venía escrito el nombre del abogado, los meses que se le habían entregado al abogado, pero como yo tenía una tutela en proceso no quise firmar”. Del material probatorio traído al expediente se desprende, en efecto, que según la certificación expedida por la Directora de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue aceptada la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por el Alcalde de Istmina con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de esa entidad territorial, acorde con lo dispuesto en el artículo 58 de la ley 550 de 1.999. Y que de conformidad con la misma ley, el 8 de enero de 2.002 fue suscrito el acuerdo de reestructuración de pasivos entre el municipio de Istmina y sus acreedores, en el cual consta que dentro del plazo previsto en el artículo 23 de la ley 550 de 1.999 se celebró la reunión de determinación de votos y acreencias, identificando los acreedores del municipio y precisando el monto de sus acreencias; y que según lo establecido en la cláusula tercera el acuerdo es de obligatorio cumplimiento para el municipio y todos sus acreedores, y aun para quienes no hubieran participado en la negociación del mismo o que habiéndolo hecho no hubieran consentido en él. No se advierte en estas circunstancias desidia ni desacato por parte del Alcalde

de Istmina, señor Miguel Ángel Guerrero Garcés, pues está probado que ha adelantado gestiones con miras a atender las obligaciones pecuniarias de los acreedores del municipio que se acogieron al acuerdo de reestructuración, como es el caso de la señora Córdoba Palacios, con sujeción estricta a la disponibilidad de recursos de la entidad territorial y en el orden de prioridades establecido en el artículo 58, numeral 7, de la ley 550 de 1.999, lo cual tampoco fue tenido en cuenta por el Tribunal. Así las cosas, se revocará la decisión consultada también en lo que respecta al Alcalde de Istmina.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, resuelve: Revócase, por las razones anotadas, el auto de 7 de marzo de 2.002, dictado por

el Tribunal Administrativo del Chocó. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General