CE-27001-23-31-000-2001-00174-01(20872)-2002

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DEL AUTO /

CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / IMPROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN

PREJUDICIAL / REQUISITOS DE LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE

CONCILIACIÓN / FINALIDAD DE LA CONCILIACIÓN / LÍMITES DE LA

CONCILIACIÓN / CONFIRMACIÓN DEL AUTO

[P]ara la Sala dicho acuerdo eventualmente podría vulnerar el derecho de terceros que ya en el año de 1967 ocupaban parte del inmueble, lo que en principio podría indicar que tales personas -o sus sucesoreshan detentado el inmueble -a título de mera tenencia o de posesióndurante más de treinta (30) años, con los posibles derechos que de esta situación se derivan. [...] Afianza el criterio de la Sala un nuevo elemento que traslada la discusión del asunto al ámbito de la caducidad, cuya operancia frente al plazo señalado legalmente para el ejercicio de la correspondiente acción administrativa, constituye una causal de improcedibilidad para acudir a este mecanismo de solución directa. Así lo establece el artículo 81 de la ley 446 de 1998 (parágrafo segundo), según el cual “no habrá lugar a conciliación cuando la correspondiente acción haya caducado”. Sin pretender involucrarse la Sala en el señalamiento de la acción o vía procesal pertinente para la definición de la presente controversia, a simple vista y como consecuencia de la fecha de celebración del contrato -28 de noviembre de 1967y la fecha del último pago del cánon de arrendamiento -21 de agosto de 1990surgen fundadas dudas sobre si, en el evento de tratarse de un asunto a ventilar

ante la jurisdicción contencioso administrativa, aún podría intentarse alguna de las acciones que regían estas relaciones contractuales. Sobre este aspecto vale la pena reiterar que al existir incertidumbre sobre la oportunidad para el eventual ejercicio de la correspondiente acción, ello invita al juez a ser especialmente cauteloso al momento de decidir sobre la homologación de la fórmula de arreglo, obligándolo, si la duda es fundada, a improbar la conciliación. Reunidas las anteriores circunstancias, así como las planteadas por el a quo, bajo el universo de la ley 446 de 1998, artículo 73, necesariamente debe confirmarse la improbación del acuerdo conciliatorio por carecer de una base probatoria suficiente que lo respalde y resultar evidente la lesividad que conlleva para el patrimonio público.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 81 / LEY 446 DE 1998ARTÍCULO 73

CONCEPTO DE CONCILIACIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA CONCILIACIÓN /

FINALIDAD DE LA CONCILIACIÓN / LÍMITES DE LA CONCILIACIÓN / PROCEDENCIA DE LA CONCILIACIÓN Conviene resaltar que la conciliación es una herramienta idónea para la resolución de los conflictos que surjan, con ocasión de la actividad administrativa, entre entidades de derecho público o entre éstas y los administrados, prevista en la ley con el fin de permitir una solución rápida y directa de sus controversias. La ley 446 en su artículo 70 señala cuáles asuntos pueden ser objeto de conciliación, estableciendo que lo serán aquellos conflictos de carácter particular y contenido

económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción contencioso administrativa a través de las acciones previstas en los artículos 85 (nulidad y restablecimiento del derecho), 86 (reparación directa) y 87 (controversias contractuales).

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 70

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS

Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil dos (2002) Radicación número: 27001-23-31-000-2001-00174-01(20872)

Actor: ALBERTO UECHEK MELUK

Demandado: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO) Se ocupa la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del solicitante en contra del auto del 5 de abril de 2001 proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio del cual improbó la conciliación prejudicial celebrada entre las partes.

ANTECEDENTES PROCESALES El señor ALBERTO UECHEK MELUK solicitó la comparecencia del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ ante el Ministerio Público con el fin de lograr acuerdo conciliatorio sobre los siguientes aspectos (fl.s 257 a 260): 1º. HECHOS: - El 28 de noviembre de 1967 el Departamento del Chocó y la señora María Meluk Viuda de Uechek celebraron contrato de arrendamiento por el término de un (1) año, en el que la

Gobernación, además del pago del correspondiente precio, se comprometió a impedir la invasión del predio arrendado (cláusula novena). - La Gobernación del Chocó incumplió el contrato al permitir la urbanización del terreno por terceros. 2º. PETICIÓN: - Que el Gobierno Departamental compre el inmueble materia de esta conciliación, para evitar futuras acciones judiciales. - Que el área arrendada a la Gobernación del Chocó es de aproximadamente 500.000 m2 y la invadida es cercana a los 400.000 m2, presentando el metro cuadrado un valor promedio de $15.000,oo, lo que daría un total de $6.000’000.000,oo, valor por el cual se pretende conciliar. El DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ y ALBERTO UECHEK MELUK, por intermedio de apoderados debidamente constituidos y reconocidos, con fundamento en la mencionada solicitud celebraron acuerdo conciliatorio ante la Procuraduría 41 Delegada ante el Tribunal Administrativo del Chocó (folios 289 a 292), en los siguientes términos: “(...) se le otorga el uso de la palabra al Gobernador del Departamento del Chocó, DR. WILLIAM HALABY CORDOBA, quien EXPRESA: “En mi condición del Departamento del Chocó, y como tal representante de la Chocoanidad, escuchada la lectura de las actas anteriores conciliatorias y la petición hecha por el DR. RAFAEL ZULIBAN PAJARO PEÑARANDA, me permito expresar sin desconocer el avalúo a que hizo mención el referido doctor, me

retrotraigo al monto inicial propuesto para la conciliación a que da lugar en este momento SEIS MIL MILLONES DE PESOS ($6.000.000.000.oo), dejando claro que estos recursos resultarán de las diligencias que se hagan ante la nación, por las siguientes consideraciones: Primero, por la notaria (sic) insolvencia por la que atraviesa el Departamento del Chocó, no le permite dar cumplimiento a esta obligación de manera directa. Y Segundo, por cuanto los compromisos contractuales al igual que los hechos generadores de incumplimiento se asumieron por la nación, con antelación a 1987, motivo por el cual aún cuando el departamento continúa siendo el responsable en términos jurídicos, corresponde a la nación, respaldar presupuestalmente dicha obligación.” Escuchado lo manifestado por el señor Gobernador del departamento DR. WILLIAM HALABY CORDOBA, como contra propuesta conciliatoria, se le concede el uso de la palabra al DR. RAFAEL ZULIBAN PAJARO PEÑARANDA, quien MANIFIESTA: “ Quiero dejar muy claro que como lo manifiesta el señor Gobernador, mi petición inicial dirigida a la Procuraduría fue por $6.000’000.000.oo, me quedé muy corto, y en aras de tener un amplio espíritu conciliatorio yo acepto dicha suma, no obstante sin dejar expresado que dicha suma corresponde como indemnización por incumplimiento del contrato de arrendamiento celebrado entre la Gobernación del Chocó y la SRA. MARIA MELUK DE UECHEK, con respecto a la finca El Paraíso,

haber permitido el asentamiento de invasores, el trazo de calle y carreras, y la construcción de viviendas etc., (...) Mis mandantes manifiestan a través mío que hecho el pago respectivo ellos otorgarán al Departamento del Chocó, la titulación de la cabida que en la actualidad tiene la finca El Paraíso, a través de una escritura pública que se hará a nombre del Departamento del Chocó, según lo ha solicitado de manera informal pero con mucha seriedad el señor Gobernador WILLIAM HALABY CORDOBA, y se entenderá que dicha suma comprende el valor de la finca y las indemnizaciones que les pudiera corresponder al Departamento del Chocó”. Se interroga al señor Gobernador del Departamento del Chocó, DR. WILLIAM HALABY CORDOBA, con relación a la forma y fecha de pago, y EXPRESO: “El Departamento del Chocó, propone como plazo de pago seis (6) meses contados a partir de la aprobación del acta de conciliación por parte del Tribunal Contencioso, tiempo durante el cual se adelantarán las diligencias pertinentes ante la Nación, para la consecución de los recursos precitados. De igual manera solicito a la contraparte que en el evento que dentro de los seis (6) meses no se alcance a obtener el desembolso de los recursos de la Nación, no se generarán intereses, ni mora alguna contra el departamento”. Se interroga al DR.PAJARO PEÑARANDA, con relación a si acepta o no la forma de pago y la petición que hace el señor Gobernador del Departamento del Chocó, y RESPONDE: “Interpretando la voluntad de mis poderdantes que consiste en

solucionar este tema jurídico al Departamento del Chocó, acepto los términos que ha propuesto el señor Gobernador para el pago y la liberación de intereses de moras (sic) si en esa fecha no se ha logrado cumplir la obligación que se pacta en esta acta. (...)” LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Chocó mediante providencia del 5 de abril de 2001 improbó la conciliación prejudicial efectuada ante la Procuraduría 41 Judicial Administrativa (folios 308 y 309), decisión que sustentó en las siguientes razones: “La Sala de decisión de esta Corporación no impartirá aprobación a la Conciliación Prejudicial objeto de control judicial, llevada a cabo ante la Procuraduría 41 Judicial Administrativa, entre el señor ALBERTO UECHEK MELUK y el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, ambas partes representadas legalmente por encontrar en la misma varios aspectos que no se ajustan a las leyes aplicables al caso controvertido y por ser manifiestamente lesiva a los intereses patrimoniales del Departamento. La materia objeto de la conciliación, en principio, es un asunto de carácter contractual, relativo a un contrato de arrendamiento celebrado entre la familia UECHEK MELUK como arrendadora de un predio de DIEZ MIL (10.000) metros cuadrados, que forma parte de una finca que tuvo cerca de NOVENTA (90 HTS) HECTÁREAS y el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, como arrendatario, suscrito el 28 de Noviembre de 1967, por el término de un año, del 1º de Noviembre de 1967 al 1º de Noviembre de 1968, con un cánon de

$1.000.oo pesos mensuales. Se trataba de un contrato de los denominados para la época, de derecho privado de la administración, regulado por el derecho común, cuyas controversias eran del conocimiento de la jurisdicción ordinaria de acuerdo a las normas y jurisprudencia vigente a su terminación, Ley 167 de 1941 y artículo 30 del Decreto ley 528 de 1964. Aunque se aceptara en gracia de discusión, que dicho contrato aún se encontrara vigente, puesto que de común acuerdo entre las partes no se ha dado por terminado, independientemente de si se adeudan cánones o no, la deficiente alinderación del lote impide su cabal individualización para el caso de proceder a determinar su situación jurídica, previa su restitución o la indemnización que correspondiere. Más grave aún resulta el hecho de que el acuerdo conciliatorio tenga como base un área de CUATROCIENTOS MIL (400.000) metros cuadrados con el argumento de que el Departamento se comprometió por el mismo convenio a impedir la invasión del resto de los terrenos de la finca, lo que indudablemente a la postre ocurrió por abuso de terceros, entre los cuales se denuncia a las autoridades municipales de Quibdo más no del Departamento. Que dicho abuso se consumó hace más de veinte años y ante el cual no obstante el conocimiento oportuno y evidente de la invasión de los terrenos que manifestaron tener los miembros de la familia UECHEK MELUK como sus abogados, no hicieron efectivas las acciones policivas, ni sobre todo la contencioso administrativa que correspondía interponer dentro de los términos legales previstos para la época,

cuando la caducidad de estas últimas acciones contra las entidades estatales, que podríamos hoy calificar como vía de hecho de la administración, de acuerdo a la narración del accionante, tenía un término de tres años, ART. 28 D.L. 528 de 1964. La conciliación acordada carece de valor igualmente en cuanto esta (sic) condicionada a la consecución de recursos que el señor Gobernador haga con las autoridades nacionales, lo cual contraría el postulado legal de que debe ser pura y simple, además de hacerla inejecutable. Así analizadas las cosas, la Sala encuentra que el acuerdo conciliatorio presentado a su consideración es ilegal y lesivo para el patrimonio público, por lo cual se le negará la aprobación.” FUNDAMENTOS DEL RECURSO Inconforme el solicitante con la decisión del Tribunal, interpuso recurso de apelación contra la providencia que improbó la conciliación judicial (folio 310), al sustentarlo (322 a 330) solicitó revocar dicha decisión y, en su lugar, aprobar su texto bajo estas argumentaciones: La parte convocante consideró equívocos e ilegales los planteamientos del a quo y efectuó una defensa del acuerdo conciliatorio en los siguientes términos: 1º. Menciona que el Tribunal señaló como un hecho grave que el acuerdo conciliatorio tenga como base un área de 400.000 m2, derivados del compromiso del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ de impedir la invasión del resto de los terrenos de la finca arrendada. Sobre este aspecto, el mandatario judicial de la familia UECHEK MELUK sostiene que la especial destinación que el DEPARTAMENTO daría al

predio conllevaba un riesgo potencial para el propietario, de invasión por parte de terceros, razón por la cual se estipuló como obligación del DEPARTAMENTO el evitar la irregular ocupación de la finca El Paraíso, no obstante haber recibido en arriendo sólo parte de la misma. Afirma igualmente que los documentos que antecedieron la celebración del contrato de arrendamiento demuestran que la obligación de evitar invasiones fue una de las condiciones que exigieron los arrendadores como requisito sine qua non para entregar parte de sus tierras en arriendo. 2º. Según el Tribunal la invasión de tierras se produjo por abuso de terceros, ante lo cual manifiesta el solicitante que esa situación antes de eximir de responsabilidad al DEPARTAMENTO constituye prueba fundamental de su incumplimiento contractual. 3º. Respecto de la deficiente alinderación del inmueble objeto de conciliación, la parte convocante resalta que aportó en la diligencia de conciliación el folio de matrícula inmobiliaria No.180-2842 correspondiente a la finca El Paraíso, documento que considera idóneo para acreditar su cabida, ubicación y linderos. 4º. Sobre la circunstancia de tratarse de un abuso que se consumó hace más de 20 años sin que los interesados acudieran a las correspondientes acciones policivas, sostiene que el contrato de arrendamiento dentro del cual se plasmó la obligación de custodia del bien, es de derecho privado de la administración y se encuentra vigente como lo demuestra el pago de los cánones de arrendamiento efectuado por el DEPARTAMENTO hasta agosto de 1990.

Así mismo, en consulta elevada por el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ al Ministerio de Gobierno el 5 de diciembre de 1994, esta entidad territorial reconoce la vigencia del contrato. 5º. Según criterio del solicitante, la afirmación del a quo de tratarse de una obligación condicionada constituye una apreciación equivocada por cuanto el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ se obligó de manera pura y simple a pagar a título indemnizatorio la suma de $6.000.000.000 en seis meses, contados a partir de la aprobación de la conciliación por la jurisdicción contencioso administrativa. Reitera que es una obligación pura y simple en la medida en que no se encuentra sometida a condición resolutoria o suspensiva alguna. El hecho de haber manifestado el Gobernador que adelantaría diligencias ante la Nación para la consecución de los recursos necesarios para el pago, en su sentir, es un inocuo señalamiento del procedimiento administrativo interno, del cual no depende el nacimiento ni la subsistencia de la obligación asumida por medio de la conciliación. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la decisión del Tribunal, previas las siguientes reflexiones: Han acudido los contratantes al mecanismo de la conciliación prejudicial con el ánimo de concertar el monto de la indemnización que se reclama en favor de la parte solicitante y a cargo del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, como consecuencia del incumplimiento del contrato de arrendamiento celebrado en el año de 1967. Conviene resaltar que la conciliación es una herramienta idónea para la resolución de los conflictos que surjan, con ocasión de la actividad

administrativa, entre entidades de derecho público o entre éstas y los administrados, prevista en la ley con el fin de permitir una solución rápida y directa de sus controversias. La ley 446 en su artículo 70 señala cuáles asuntos pueden ser objeto de conciliación, estableciendo que lo serán aquellos conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción contencioso administrativa a través de las acciones previstas en los artículos 85 (nulidad y restablecimiento del derecho), 86 (reparación directa) y 87 (controversias contractuales). Sobre este particular conviene analizar si el presente asunto versa sobre un conflicto particular. La documental aportada al expediente permite afirmar que la relación negocial se originó en el contrato de arrendamiento suscrito el 28 de noviembre de 1967 entre la señora MARÍA MELUK VIUDA DE UECHEK (arrendadora) y el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ (arrendatario) sobre un lote de terreno que hacía parte de la finca El Paraíso. El plazo del mismo se estipuló en un año, durante el cual el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ se obligaba a vigilar íntegramente la finca El Paraíso para evitar que cualquier persona, sin autorización expresa y escrita de la arrendadora, ocupara dichos terrenos o afectara el derecho de dominio o la posesión de los propietarios (cláusula novena). “El Gobierno prestará su colaboración para evitar la presencia de nuevos invasores”, reza la parte final de la cláusula. (Destaca la Sala). El contenido del contrato permite arribar a las siguientes

conclusiones: En la fecha de suscripción del mismo, el inmueble arrendado ya se encontraba ocupado irregularmente por terceros, como se infiere del párrafo transcrito y resaltado anteriormente, lo cual constituye un gran obstáculo para las pretensiones del particular convocante, quien reclama indemnización del DEPARTAMENTO por haber permitido la invasión de todo el inmueble denominado “El Paraíso”. La fórmula de arreglo consiste en que el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ pagaría a título de indemnización a la familia UECHEK MELUK la suma de $6.000.000.000,oo y éstos le otorgarían a la entidad territorial, mediante escritura pública, la titulación de la cabida que en la actualidad tiene el mencionado predio. Sin embargo, para la Sala dicho acuerdo eventualmente podría vulnerar el derecho de terceros que ya en el año de 1967 ocupaban parte del inmueble, lo que en principio podría indicar que tales personas -o sus sucesoreshan detentado el inmueble -a título de mera tenencia o de posesióndurante más de treinta (30) años, con los posibles derechos que de esta situación se derivan. Las hipótesis planteadas surgen del material probatorio arrimado a la actuación, el cual también hace perceptibles otros conflictos sobre la propiedad del predio El Paraíso, reclamada por el municipio de Quibdó (folios 114 a 116). En este orden de ideas, no es claro que el presente asunto verse sobre un conflicto de carácter particular, pues la vasta extensión del área ocupada en la que hoy se erige el barrio Kennedy, el interés general que representa

el Municipio de Quibdó y la clase de derecho en discusión (propiedadposesión), denota la confluencia de diversos intereses sobre el objeto de la controversiafinca El Paraíso-, los cuales no pueden ser desconocidos o desatendidos por el juez contencioso administrativo. Este aspecto además deja entrever la clara lesividad que conllevaría para el patrimonio público la fórmula de arreglo lograda entre las partes prejudicialmente pues allí se acordó, a título de indemnización, el pago de $6.000.000.000,oo que el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ haría a la familia UECHEK MELUK con ocasión de la invasión de la finca El Paraíso durante la ejecución del contrato de arrendamiento, cuando en realidad parte de dicha ocupación se había verificado con antelación a la firma del tantas veces mencionado contrato. Las circunstancias que se ponen de presente tienen la suficiente relevancia jurídica para llevar a la improbación del acuerdo conciliatorio pero, sumadas a ésta, existen otras que confirman su inviabilidad. Afianza el criterio de la Sala un nuevo elemento que traslada la discusión del asunto al ámbito de la caducidad, cuya operancia frente al plazo señalado legalmente para el ejercicio de la correspondiente acción administrativa, constituye una causal de improcedibilidad para acudir a este mecanismo de solución directa. Así lo establece el artículo 81 de la ley 446 de 1998 (parágrafo segundo), según el cual “no habrá lugar a conciliación cuando la correspondiente acción haya caducado”. Sin pretender involucrarse la Sala en el señalamiento de la acción o

vía procesal pertinente para la definición de la presente controversia, a simple vista y como consecuencia de la fecha de celebración del contrato -28 de noviembre de 1967y la fecha del último pago del cánon de arrendamiento -21 de agosto de 1990surgen fundadas dudas sobre si, en el evento de tratarse de un asunto a ventilar ante la jurisdicción contencioso administrativa, aún podría intentarse alguna de las acciones que regían estas relaciones contractuales. Sobre este aspecto vale la pena reiterar que al existir incertidumbre sobre la oportunidad para el eventual ejercicio de la correspondiente acción, ello invita al juez a ser especialmente cauteloso al momento de decidir sobre la homologación de la fórmula de arreglo, obligándolo, si la duda es fundada, a improbar la conciliación. Reunidas las anteriores circunstancias, así como las planteadas por el a quo, bajo el universo de la ley 446 de 1998, artículo 73, necesariamente debe confirmarse la improbación del acuerdo conciliatorio por carecer de una base probatoria suficiente que lo respalde y resultar evidente la lesividad que conlleva para el patrimonio público. Con base en las consideraciones expuestas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E LVE CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Chocó, el 5 de abril de 2001, mediante el cual improbó la conciliación celebrada entre las partes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

RICARDO HOYOS DUQUE JESÚS MARIA CARRILLO BALLESTEROS Presidente de la Sala

MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR