CE-27001-23-31-000-2001-00457-01-2004

ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES - Sesiones ordinarias y extraordinarias: prórroga de las ordinarias estaba prevista en la Ley 56 de 1993 / SESIONES ORDINARIAS DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES - Prórrogas: no están previstas en la Ley 617 de 2000 Es cierto que el artículo 29 de la Ley 617 de 2000 no establece, como sí lo hacía el artículo 1º de la Ley 56 de 1993, la prórroga de los períodos ordinarios; pero en cambio prevé que se pueda sesionar durante un mes al año en forma extraordinaria. Artículo 1º de la Ley 56 de 1993: Parágrafo. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por 10 días calendario más a voluntad de la respectiva Asamblea”. Artículo 29 de la Ley 617 de 2000: “Sesiones de las Asambleas. El artículo 1º de la Ley 56 de 1993, quedará así: “... Podrán sesionar igualmente durante un mes al año de forma extraordinaria, que se remunerará proporcionalmente al salario fijado”. Igualmente, resulta cierto que el último debate de la Ordenanza cuestionada se surtió por fuera del período ordinario pues este vencía el 28 de febrero de 2001, y con fundamento en la prórroga autorizada en el artículo 6º, parágrafo único del Reglamento Interno de la Asamblea del Chocó, según se hace constar en la certificación visible a folio 26 del cuaderno principal, emanada de la Secretaría General de la Asamblea. Ahora, es incontrovertible que el período extraordinario de sesiones que por un mes al

año fue autorizado por el artículo 29 de la Ley 617 de 2000 no equivale a las prórrogas de las sesiones ordinarias previstas en la Ley 56, pues ello se deduce no solo del claro texto de las normas antes transcritas sino de lo consignado en los antecedentes administrativos de la Ley 617 de 2000. ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES - Sesiones extraordinarias / SESIONES EXTRAORDINARIAS DE LAS ASAMBLEAS - Característica: intervención del Gobernador; no es requisitos cuando está avalada por iniciativa de éste / PROCESO DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS - Requiere autorización de la Asamblea Departamental; fines; beneficios Estima la Sala que en este caso, la irregularidad en que incurrió la Asamblea no alcanza a viciar de nulidad el acto, por lo siguiente: Como ya se dijo, el tercer debate de la Ordenanza acusada se surtió por fuera del período ordinario, pero bien puede considerarse que ello ocurrió dentro del período de sesiones extraordinarias. Lo que caracteriza el período extraordinario de sesiones y lo diferencia de la prórroga, es que en aquél interviene directamente la voluntad del Gobernador, pues solo éste es el que puede convocar para que la Asamblea se ocupe de los temas y materias que él le señale, conforme lo prevé el artículo 305, numeral 12, de la Carta Política. Si bien es cierto que el Gobernador del Chocó no convocó a sesiones extraordinarias para que se surtiera el último debate, no lo es menos que fue él quien presentó a consideración de la Asamblea el Proyecto de Ordenanza para que ésta lo autorizara acogerse al proceso de

reestructuración, de acuerdo con lo previsto en la Ley 550 de 1999.El artículo 58 de la Ley 550 de 1999 prevé que para que el Gobernador pueda celebrar el acuerdo de reestructuración “deberá estar debidamente facultado por la Asamblea...”. De tal manera que al haber solicitado el Gobernador la autorización y haber hecho uso de la misma, que a su vez era presupuesto sine qua non para celebrar el Acuerdo de reestructuración, estima la Sala que no era imperioso que convocara a sesión extraordinaria para el tercer y último debate, pues es evidente que la celebración de dicha sesión estaba avalada con la iniciativa del Gobernador y lo verdaderamente relevante es que tal iniciativa aparece manifiesta en el propósito de darle alcance a la autorización que exige la ley de reestructuración de pasivos y superar la notoria situación de crisis económica que afectaba al Departamento y, por ende, hacerlo acreedor de los beneficios que reportaba la mencionada Ley, entre otros, la suspensión de los procesos que en su contra se hubieren promovido y la prohibición de embargos de los activos y recursos de la entidad (artículo 58, numeral 13). SESIONES EXTRAORDINARIAS EN LA ASAMBLEA - La falta de quórum en Comisiones no es causal de nulidad / ORDENANZA DEPARTAMENTALLegalidad del quórum reglamentario En lo que toca con el cargo restante, relacionado con la falta de quórum, estima la Sala que no tiene vocación de prosperidad. El actor señala expresamente en los hechos de la demanda que el proyecto fue aprobado en la plenaria en primer

debate y luego se remitió a la Comisión Primera para que ésta rindiera un informe, el cual fue presentado por dos de los cinco Diputados que la conforman y es respecto de este informe que aduce la falta de quórum. Advierte la Sala que el hecho de que tal informe no hubiera sido presentado por la mayoría de quienes integran la Comisión no está consagrado como causal de nulidad, además de que, conforme también lo reconoce expresamente el actor, dicho informe de Comisión fue aprobado en la Plenaria de la Asamblea en la que, además se surtió y aprobó en segundo debate el referido proyecto. Luego, la aprobación de los tres debates se surtió con arreglo al quórum reglamentario.

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 004 DE DE 2001 (2 de marzo) ASAMBLEA

DEL DEPARTAMENTO CHOCO (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 27001-23-31-000-2001-00457-01

Actor: ALFONSO AREIZA LOZANO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ Se deciden los recursos de apelación oportunamente interpuestos por los apoderados de la Presidenta de la Asamblea Departamental del Chocó y de dicho Departamento contra la sentencia de 26 de septiembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de la cual se declara la nulidad de la

Ordenanza núm. 004 de 2 de marzo de 2001, que autoriza al Gobernador del Departamento del Chocó acogerse al proceso de reestructuración de pasivos conforme lo prevé la Ley 550 de 1999. I-. ANTECEDENTES I.1-. El ciudadano ALFONSO AREIZA LOZANO, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Chocó, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Ordenanza núm. 004 de 2 de marzo de 2001, “Por la cual se autoriza al Gobernador del Departamento del Chocó acogerse al proceso de reestructuración de pasivos, conforme lo prevé la ley 550 de 1999”, expedida por la Asamblea del citado Departamento. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Afirma que el proyecto de ordenanza no fue leído, discutido y menos aprobado en la Comisión Primera de Presupuesto y Asuntos Económicos desconociendo las normas sobre quórum y mayorías decisorias exigidas en los artículos 148 de la Constitución Política, 31 del Decreto 1222 de 1986, 93 y 117 de la Ordenanza 011 de 1998, pues de lo testimoniado en el Acta núm. 18 de 27 de febrero de 2001 se verifica que a tres de los cinco Diputados de la Comisión, sólo se les permitió presentar su protesta, pero no participar con voz ni voto en la Comisión

encargada de aprobar o improbar la ponencia para segundo debate, lo que también desconoce el artículo 13 de la Carta Política. 2º: Sostiene que al prorrogar, el 27 de febrero de 2001 las sesiones ordinarias con base en el reglamento interno de la Asamblea del Chocó, la Corporación demandada vulneró el artículo 29 de la Ley 617 de 2000, el cual derogó tácitamente el parágrafo 1o del artículo 1° de la Ley 56 de 1993, suprimiendo así la facultad de prórroga de sesiones ordinarias, estableciendo, en cambio, la posibilidad de sesionar durante un mes al año en forma extraordinaria para lograr la aprobación del proyecto sobre el tema y materia de la convocatoria. Que se violó el artículo 29 de la Carta Política, por vicios de procedimiento, al tramitarse el proyecto sin quórum legal decisorio y aprobarse sin mayoría simple; además de que se tramitó sin competencia temporal, ya que se prorrogaron las sesiones ordinarias por 10 días, sin sustento legal. Insiste en que lo procedente hubiera sido que el Gobernador del Chocó convocara a sesiones extraordinarias, con apoyo en el artículo 305, numeral 12, de la Constitución, lo que no hizo, por lo cual la Ordenanza es nula. 3º: A su juicio, se violó el artículo 4º de la Carta Política, porque la Asamblea Departamental del Chocó incumplió el deber de acatar las leyes procedimentales para el trámite de la formación de la ordenanza, lo cual vulnera el debido proceso. I.3-. El Departamento del Chocó, a través de apoderado, al contestar la demanda

se opuso a las pretensiones de la misma, aduciendo que los miembros de la Comisión que no asistieron a deliberar el acto acusado, lo hicieron con el fin preconcebido de torpedear el proyecto de Ordenanza; que, sin embargo, el día en que fue sometida la ponencia a la plenaria, todos los miembros de la Asamblea votaron su aprobación. Considera que de no haberle dado trámite al acto acusado, los Diputados, el Gobernador del Chocó y el Consejo de Gobierno hubiesen incurrido en prevaricato por omisión, por incumplimiento del convenio suscrito con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo accedió a las pretensiones de la demanda por considerar, en esencia, lo siguiente: Que existió falta de competencia temporal de la autoridad que expidió el acto demandado, toda vez que si bien el parágrafo del artículo 1o de la Ley 56 de 1993 establecía la posibilidad de prorrogar el período ordinario por diez días más a voluntad de la respectiva Asamblea y que así lo reglamentó la Corporación accionada, dicha norma fue modificada por el artículo 29 de la Ley 617 de 2000, que dispuso que las Asambleas podrían sesionar durante un mes al año en forma extraordinaria; es decir, que hubo una derogatoria tácita de la facultad de prórroga de sesiones ordinarias que utilizó la Asamblea para debatir el acto acusado. Estima que no puede equivaler el período extraordinario de sesiones que por un mes al año fue autorizado por el artículo 29 de la Ley 617 de 2000 a la prórroga

prevista en la Ley 56; que ateniéndose al sentido literal de las normas, que bajo la vigencia de la Ley 617 de 2000 no podía válidamente la Asamblea del Chocó, motu proprio, prorrogar las sesiones ordinarias, porque en cumplimiento de norma superior carecía de competencia sobre el objeto. Ello, en concordancia con el artículo 71 del C.C. Estima que se violó igualmente el artículo 74 del Decreto 1222 de 1986, en lo referente a la unidad de materia del acto expedido por fuera de la competencia temporal. III-. FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS III.1. La Presidenta de la Asamblea Departamental del Chocó, a través de apoderada, expresa como inconformidad con la decisión del a quo que si bien la Ley 617 de 2000 modifica los períodos a sesionar de las Asambleas, dicha norma no dice nada respecto del parágrafo primero de la Ley 56 de 1993 y por lo tanto al no haberse derogado tal facultad, se aplica el artículo 6º, parágrafo único del reglamento interno de la Corporación, norma de obligatorio cumplimiento por adecuarse a la Ley, que permitía legalmente prorrogar las sesiones ordinarias. Agrega que según la norma procesal no se declarará la invalidez de un acto cuando cumpla la finalidad para la cual estaba destinada, y que en este caso la Asamblea en sesión Plenaria convalidó el informe de Comisión, comenzó su trámite en sesión ordinaria y se aprobó la Ordenanza 004 de 2001 en prórroga ordinaria. III.2. El Departamento del Chocó, a través de apoderado, manifestó que el fallo

del Tribunal se fundamentó en un análisis teleológico extrínseco, limitando su estudio al aspecto gramatical de los artículos, sin confrontar las normas contenidas en los artículos de las Leyes 56 de 1993 y 617 de 2000. Afirma que según los antecedentes de la Ley 617 de 2000 el objetivo del legislador al eliminar la prórroga y reemplazarla por el carácter extraordinario de las sesiones fue reestructurar la composición de las Asambleas, para que se adecuen a los recursos disponibles y las funciones a su cargo, y limitar la causación de honorarios de los Diputados a los períodos ordinarios de sesiones. Señala que desde el punto de vista de la teleología extrínseca, el objetivo del legislador con el artículo 29 de la Ley 617 de 2000 es limitar las asignaciones de los Disputados y ofrecerles la seguridad social integral de la Ley 100 de 1993. Agrega que, un análisis gramatical basado en el principio hermenéutico del efecto útil impone expresar que a pesar de que los enunciados de los artículos 1o de la Ley 56 y 29 de la Ley 617 son distintos, la proposición es la misma desde el punto de vista temporal, es decir, que a pesar de que la Asamblea del Chocó convino íntegramente en la prórroga de la sesión ordinaria, la misma ha de entenderse como sesión extraordinaria, y, por ende, totalmente adecuada la Ordenanza 004 de 2001 al ordenamiento jurídico superior y en particular respecto de los requisitos de competencia para su expedición. Resalta que no existe prueba alguna que los Diputados de la Asamblea Departamental del Chocó hayan percibido honorarios en el período de sesiones

extraordinarias en el cual se continuó el trámite de la Ordenanza materia de anulación, lo que contemporiza con el verdadero espíritu que se propuso el legislador al expedir la Ley 617 de 2000, cual es el saneamiento fiscal y racionalización del gasto público. Se refiere a la sentencia de la Corte Constitucional C-540 de 2001 para descartar la nulidad por falta de unidad de materia, pues el contenido del acto está totalmente correlacionado con el trámite que se le dio a la expedición del mismo, el cual trajo como consecuencia el acogimiento del Departamento del Chocó a la Ley 550 de 1999, que sirvió de base para la celebración del acuerdo de reestructuración de pasivos del Departamento con sus acreedores. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El acto acusado autorizó al Gobernador del Departamento del Chocó acogerse al proceso de reestructuración, conforme lo prevé la Ley 550 de 1999. En virtud de ello lo facultó para adelantar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los demás entes que se requieran, todas las gestiones y trámites tendientes a lograr la reestructuración de los pasivos; para realizar las operaciones presupuestales necesarias a fin de dar cumplimiento al acuerdo de pagos; para enajenar o utilizar como dación en pago activos de propiedad del Departamento; celebrar operaciones de crédito público y otorgamiento de garantías; para modificar las estructuras administrativas del sector central y descentralizado; para que efectúe el pago de impuestos, tasas y contribuciones mediante el cruce de cuentas entre

entidades territoriales y sus acreedores. Como lo advirtió la Sala en el proveído que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el auto que denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, y ahora lo reitera, es cierto que el artículo 29 de la Ley 617 de 2000 no establece, como sí lo hacía el artículo 1º de la Ley 56 de 1993, la prórroga de los períodos ordinarios; pero en cambio prevé que se pueda sesionar durante un mes al año en forma extraordinaria. En efecto, así se desprende del texto de las citadas normas que a continuación se transcribe: Artículo 1º de la Ley 56 de 1993: “ Las Asambleas Departamentales tendrán tres períodos de sesiones ordinarias en el año así: a).- El primer período será, en el primer año de sesiones, del 2 de enero posterior a su elección al último del mes de febrero del respectivo año. El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el 1º de marzo y el 30 de abril; b).- El segundo período será del 1º de junio al último día de julio. c).- El tercer período será del 1º de octubre al 30 de noviembre con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto departamental. Parágrafo. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por 10 días calendario más a voluntad de la respectiva Asamblea”. Artículo 29 de la Ley 617 de 2000: “Sesiones de las Asambleas. El artículo 1º de la Ley 56 de 1993, quedará así: “ Artículo 1º. Sesiones de las Asambleas. Las Asambleas sesionarán durante seis

(6) meses en forma ordinaria, así: El primer período será, en el primer año de sesiones, del 2 de enero posterior a su elección al último del mes de febrero del respectivo año. El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el 1º de marzo y el 30 de abril. El segundo período será del primero de junio al 30 de julio, y tercer período, será del 1º de octubre al 30 de noviembre. Podrán sesionar igualmente durante un mes al año de forma extraordinaria, que se remunerará proporcionalmente al salario fijado. Parágrafo 1º. La remuneración de los diputados es incompatible con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las excepciones establecidas en la Ley 4ª de 1992. Parágrafo 2º. Los diputados estarán amparados por el régimen de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias. En todo caso se les garantizará aseguramiento para salud y pensiones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia”. Igualmente, resulta cierto que el último debate de la Ordenanza cuestionada se surtió por fuera del período ordinario pues este vencía el 28 de febrero de 2001, y con fundamento en la prórroga autorizada en el artículo 6º, parágrafo único del Reglamento Interno de la Asamblea del Chocó, según se hace constar en la certificación visible a folio 26 del cuaderno principal, emanada de la Secretaría General de la Asamblea, que a la letra dice: “... HACE CONSTAR: Que, la Asamblea Departamental del Chocó, realizó sesiones

Ordinarias en el período comprendido del 02 de enero al 28 de febrero del 2001 y sesiones Ordinarias de prórroga comprendidas del 01 de Marzo al 10 del mismo mes y año. Que, la Asamblea Departamental del Chocó prorrogó sus sesiones ordinarias del primer bimestre según lo estipulado en el artículo 6º parágrafo único del reglamento de la Corporación”. Ahora, es incontrovertible que el período extraordinario de sesiones que por un mes al año fue autorizado por el artículo 29 de la Ley 617 de 2000 no equivale a las prórrogas de las sesiones ordinarias previstas en la Ley 56, pues ello se deduce no solo del claro texto de las normas antes transcritas sino de lo consignado en los antecedentes administrativos de la Ley 617 de 2000. Se lee en la página 10 de la Gaceta del Congreso núm. 593 del martes 28 de diciembre de 1999, la intervención que hizo el Representante a la Cámara Hernán Andrade Serrano, ponente del Proyecto de Ley 046 de 1999, que modifica la Ley 136 de 1994, de la cual se destaca, principalmente, lo siguiente: “Se mantiene en la propuesta el esquema de cinco meses de sesiones ordinarias y un mes de extras, porque tiene que haber, constitucionalmente hablando, la posibilidad de que el Gobernador pueda convocar a extras”. Empero, estima la Sala que en este caso, la irregularidad en que incurrió la Asamblea no alcanza a viciar de nulidad el acto, por lo siguiente: Como ya se dijo, el tercer debate de la Ordenanza acusada se surtió por fuera del período ordinario, pero bien puede considerarse que ello ocurrió dentro del

período de sesiones extraordinarias, pues el proyecto se aprobó en dos debates al término de las primeras sesiones ordinarias del año 2001 y hasta ese momento apenas de iniciaba la posibilidad de realizar sesiones extraordinarias durante 30 días como máximo. De manera que se actuó dentro de dicho término. Lo que caracteriza el período extraordinario de sesiones y lo diferencia de la prórroga, es que en aquél interviene directamente la voluntad del Gobernador, pues solo éste es el que puede convocar para que la Asamblea se ocupe de los temas y materias que él le señale, conforme lo prevé el artículo 305, numeral 12, de la Carta Política. Si bien es cierto que el Gobernador del Chocó no convocó a sesiones extraordinarias para que se surtiera el último debate, no lo es menos que fue él quien presentó a consideración de la Asamblea el Proyecto de Ordenanza para que ésta lo autorizara acogerse al proceso de reestructuración, de acuerdo con lo previsto en la Ley 550 de 1999. Así se lee en la presentación que de dicho Proyecto hizo la ponente, conforme consta a folio 179 del cuaderno núm. 2 y es admitido en el hecho primero de la demanda (folio 3 cuaderno principal). Sabido es que el proceso de reestructuración, como se desprende del epígrafe de dicha Ley, tuvo por finalidad promover y facilitar la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social y el desarrollo armónico de las regiones; y según se afirma en los considerandos del acto acusado los pasivos del Departamento del Chocó eran bastante cuantiosos, al punto que resultaban

impagables dada la baja capacidad de pago y que para el Departamento del Chocó resultaba conveniente y necesario acogerse a dicha Reestructuración ya que los pasivos que recaían sobre él eran demasiado altos (folio 48 cuaderno principal). El artículo 58 de la Ley 550 de 1999 prevé que para que el Gobernador pueda celebrar el acuerdo de reestructuración “deberá estar debidamente facultado por la Asamblea...”. De tal manera que al haber solicitado el Gobernador la autorización y haber hecho uso de la misma, que a su vez era presupuesto sine qua non para celebrar el Acuerdo de reestructuración, estima la Sala que no era imperioso que convocara a sesión extraordinaria para el tercer y último debate, pues es evidente que la celebración de dicha sesión estaba avalada con la iniciativa del Gobernador y lo verdaderamente relevante es que tal iniciativa aparece manifiesta en el propósito de darle alcance a la autorización que exige la ley de reestructuración de pasivos y superar la notoria situación de crisis económica que afectaba al Departamento y, por ende, hacerlo acreedor de los beneficios que reportaba la mencionada Ley, entre otros, la suspensión de los procesos que en su contra se hubieren promovido y la prohibición de embargos de los activos y recursos de la entidad (artículo 58, numeral 13). Ahora, en lo que toca con el cargo restante, relacionado con la falta de quórum, estima la Sala que no tiene vocación de prosperidad. En efecto, el actor señala expresamente en los hechos de la demanda que el proyecto fue aprobado en la plenaria en primer debate y luego se remitió a la Comisión Primera para que ésta rindiera un informe, el cual fue presentado por

dos de los cinco Diputados que la conforman y es respecto de este informe que aduce la falta de quórum. Advierte la Sala que el hecho de que tal informe no hubiera sido presentado por la mayoría de quienes integran la Comisión no está consagrado como causal de nulidad, además de que, conforme también lo reconoce expresamente el actor, dicho informe de Comisión fue aprobado en la Plenaria de la Asamblea en la que, además se surtió y aprobó en segundo debate el referido proyecto. Luego, la aprobación de los tres debates se surtió con arreglo al quórum reglamentario. En consecuencia, debe revocarse la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la denegatoria de las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 1o. de julio de 2004. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E OSTAU DE LAFONT PIANETA Presidente Ausente con excusa

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO