CE-27001-23-31-000-2001-01765-01(28147)-2014

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTRATO /

ELABORACIÓN DEL CONTRATO / OBLIGACIONES DEL CONTRATO /

DUALIDAD DEL CONTRATO / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO / NEGOCIO JURÍDICO / NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO Se resalta de estas definiciones que lo que determina que un negocio jurídico sea específicamente un contrato es la concurrencia de dos elementos a saber: la pluralidad de partes y un interés de contenido económico que mediante él se regula. Por consiguiente si la disposición de intereses no requiere de la concurrencia de dos o más partes para hacer la regulación, o si ésta no tiene un contenido económico, tal acto será un negocio jurídico pero jamás podrá catalogarse como contrato. Por el contrario, si la disposición de intereses requiere de la concurrencia de dos o más partes para hacer la regulación y además ésta tiene un contenido económico, tal acto será un negocio jurídico que se cataloga específicamente como contrato.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTRATO /

ETAPA CONTRACTUAL / ETAPA POST CONTRACTUAL / ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL La Sección Tercera ha puntualizado que el cuestionamiento de los actos administrativos que se profieran luego de celebrado el contrato debe encausarse por la vía de la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso administrativo. (…) En síntesis, la única vía de impugnación judicial de los actos administrativos expedidos con posterioridad a la celebración de un

contrato estatal, es la acción de controversias contractuales y es exclusivamente mediante esta acción que resulta posible debatir la legalidad o ilegalidad de los actos demandados.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

87

NOTA DE RELATORÍA: Relacionado con la naturaleza de la acción de controversias contractuales, ver Consejo de Estado, sentencia del 25 de enero de 2005, Exp 32495.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTRATO /

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO

ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / INDEBIDA

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / FALLO INHIBITORIO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO En este asunto (…), ejercitando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo afirma en el escrito de adición de la demanda y se desprende del poder que confirió y de lo pedido en su demanda, pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos que revocaron el convenio de pago que suscribieron demandante y demandado el 9 de noviembre del año 2000. El mencionado convenio de pago, pues así lo denominaron las partes, es un acuerdo entre (…) en virtud del cual éste se obliga a pagarle a aquella la suma de

$45.017.391 en dos cuotas, debiéndose pagar la primera de ellas el 20 de febrero de 2001 y la segunda el 20 de marzo de ese mismo año, teniendo esa obligación como causa el hecho de haber invadido la comunidad del municipio un predio de propiedad de la abuela de aquella. (…) Ahora, ese contrato fue terminado (revocado según la expresión que utilizó la administración) unilateralmente por el Municipio de Quibdó mediante un acto administrativo que expidió el 9 de julio de 2001 (Resolución No. 1290), decisión ésta que fue confirmada el 13 de agosto de 2001 por medio de la Resolución No. 1597, y estos actos son los impugnados en este proceso. Pues bien, al rompe se advierte que la demandante cuestiona la legalidad de unos actos administrativos que fueron proferidos después de la celebración del contrato y que para ello utilizó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando ha debido encausar su reclamación por la vía de la acción contractual, circunstancia esta que implica una inepta demanda que como excepción podía ser declarada de oficio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C., ocho (8) de abril de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 27001-23-31-000-2001-01765-01(28147)

Actor: CRUZ MARINA MOSQUERA MORENO

Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDO

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(RECURSO DE APELACIÓN) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 1º de abril de 2004, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, mediante la cual se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Lo pretendido El 12 de diciembre de 2001,1 CRUZ MARINA MOSQUERA MORENO presentó demanda contra el MUNICIPIO DE QUIBDO solicitando que se declare la nulidad

1 Folios 3 a 9 del c. No. 1. de la Resolución No. 1290 del 9 de julio de 2001 y de la Resolución No. 1597 del 13 de agosto de 2001, por medio de las cuales se revoca un convenio de pago y se resuelve un recurso de reposición. Solicita, como consecuencia de las anteriores declaraciones, que se condene al municipio de Quibdó, a título de restablecimiento del derecho, al pago de la suma de 45’017.391 más los intereses legales y moratorios desde que se hizo exigible la obligación hasta que se verifique el pago total.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones El 9 de noviembre de 2000 la demandante y el demandado suscribieron un acuerdo de pago con el objeto de otorgar una indemnización a favor de la primera con fundamento en la invasión que la comunidad había perpetrado en un terreno de propiedad de la abuela de aquella.

Como valor de la indemnización se pactó la suma de $45’017.391 correspondiente a la valoración catastral del inmueble invadido, la que sería cancelada en dos cuotas, así: la primera el 20 de febrero de 2001 y la segunda el 20 de marzo del

mismo año. Ante la preclusión del término para dar cumplimiento al acuerdo, la parte actora realizó requerimiento escrito de pago a la Administración Municipal, la cual estaba representada legalmente por un nuevo mandatario. Mediante Resolución No. 1290 del 9 de julio de 2001, la nueva Administración revocó el acuerdo de pago que reconocía la indemnización argumentando que la actora no acreditó que estuviese actuando en representación de la propietaria del predio perturbado en su posesión, que no existía la reserva presupuestal para la cancelación de la suma adeudada y que no había prueba sobre que la administración hubiera limitado el derecho real de dominio para que tuviera el deber de pagar esa indemnización. Mediante Resolución No. 1597 del 13 de agosto de 2001, la Administración Municipal resolvió el recurso de reposición interpuesto por la señora CRUZ MARINA MOSQUERA MORENO en el sentido de confirmar en todas sus partes la Resolución No. 1290 del 9 de julio de 2001. La parte actora se notificó de las resoluciones No. 1290 del 9 de julio de 2001 y la No. 1597 del 13 de agosto de 2001, esto es el mismo día de su respectiva expedición.

3. El trámite procesal Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y dentro del término el accionado le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas.

Después de decretar y practicar pruebas y de resultar fracasada una audiencia de conciliación, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión,

oportunidad que sólo fue aprovechada por la parte demandante.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL En sentencia del 1º de abril de 2004 el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó resolvió declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda.

Para tomar esta decisión el Tribunal expuso las siguientes razones: Considera el Tribunal que las Resoluciones No. 1290 y 1597 de 2001 son proferidas con ocasión y en desarrollo del Convenio de pago del 9 de diciembre de 2000, el cual dada su naturaleza y esencia es un verdadero contrato estatal. Por tanto sostiene el Tribunal que “la actora escogió un vehículo procesal inadecuado que hace que su demanda sea inepta” pues por tratarse de actos administrativos contractuales “únicamente son impugnables a través de la acción contractual establecida en el artículo 87 del C.C.A.”

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Contra lo así resuelto la parte demandante interpuso el recurso de apelación por estimar que la demanda fue presentada en debida forma y que el Tribunal debió acceder a las pretensiones formuladas.

En primer lugar sostiene la recurrente que el Convenio de pago es un acto administrativo por medio del cual el Municipio de Quibdó hace una declaración unilateral de reconocimiento y pago de una suma de dinero a título indemnizatorio. Por tanto, no es dable considerar que el Convenio de pago es un contrato estatal pues ni siquiera se sometió a la señora Cruz Marina Mosquera a alguna de las modalidades de selección de contratistas establecidas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

En segundo lugar la recurrente señala que la acción del artículo 85 del C.C.A fue interpuesta con el fin de atacar la legalidad de las Resoluciones No. 1290 y 1597 de 2001 y en consecuencia restablecer los efectos del Convenio de pago que reconoce y ordena la indemnización. En tercer lugar considera la recurrente que se ha vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia el cual no se garantiza con la simple posibilidad de interponer una demanda sino que comprende el derecho a recibir un pronunciamiento de fondo y definitivo que resuelva la situación planteada. Argumenta además la apelante que el Tribunal sólo se limitó a determinar que la vía procesal escogida por la actora no había sido la correcta sin entrar a analizar la naturaleza jurídica de los actos demandados ni la legalidad o ilegalidad de los mismos. Finalmente expone que si el Tribunal se consideraba incompetente debió rechazar de plano la demanda en lugar de dilatar el asunto mediante la inadmisión de la misma.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público guardó silencio en este asunto.

No advirtiéndose causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. CONSIDERACIONES

1. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 864 del Código de Comercio “el contrato es un acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial, y salvo estipulación en contrario, se entenderá celebrado en el lugar de residencia del proponente y en el momento en que éste reciba la aceptación de la propuesta”, definición ésta que en términos

generales coincide con la mencionada en el artículo 1498 del Código Civil al expresar que “contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer una alguna cosa.” Se resalta de estas definiciones que lo que determina que un negocio jurídico sea específicamente un contrato es la concurrencia de dos elementos a saber: la pluralidad de partes y un interés de contenido económico que mediante él se regula. Por consiguiente si la disposición de intereses no requiere de la concurrencia de dos o más partes para hacer la regulación, o si ésta no tiene un contenido económico, tal acto será un negocio jurídico pero jamás podrá catalogarse como contrato. Por el contrario, si la disposición de intereses requiere de la concurrencia de dos o más partes para hacer la regulación y además ésta tiene un contenido económico, tal acto será un negocio jurídico que se cataloga específicamente como contrato.

2. La Sección Tercera ha puntualizado que el cuestionamiento de los actos administrativos que se profieran luego de celebrado el contrato debe encausarse por la vía de la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso administrativo: “En efecto, la Ley 446 zanjó la discusión entre los actos previos a la celebración del contrato, los cuales serán susceptibles de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso y, los actos dictados luego de la celebración del mismo, que serán sometidos a la acción contractual, prevista en el artículo 87 del C.C.A., con las conocidas excepciones referidas a los términos de caducidad.

Las acciones contractuales dirimen las controversias derivadas de los contratos estatales, pero también cualquier conflicto que se suscite en torno a los actos

contractuales o a los hechos de ejecución o cumplimiento; por lo que podrá pedirse que se declare su existencia, su nulidad absoluta o relativa, su simulación o terminación, etc., Igualmente, podrán surgir estos conflictos de los hechos y actos de ejecución del contrato; acciones de responsabilidad, cumplimiento, indemnización de perjuicios, etc., y de los actos administrativos que dicte la administración luego de la celebración del contrato; caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación. Las pretensiones anulatorias de los actos contractuales podrán acumularse sin ningún obstáculo con otras pretensiones, de cumplimiento, terminación o responsabilidad y, no necesariamente por eso, la acción será la de nulidad y restablecimiento establecida en el artículo 85 del C.C.A., ya que esa nulidad hará posible la precedencia de las demás pretensiones acumuladas.”2 Por consiguiente, la distinción entre los actos administrativos proferidos antes de la celebración del contrato y los que se expidan con posterioridad, esto es durante su ejecución o su liquidación, determina las acciones que son procedentes para ventilar ante el juez competente los cuestionamientos sobre la legalidad de esas determinaciones administrativas, pues en la primera hipótesis las pertinentes son las de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, según sea el caso, mientras que en el segundo ineludiblemente será la contractual. En síntesis, la única vía de impugnación judicial de los actos administrativos expedidos con posterioridad a la celebración de un contrato estatal, es la acción de controversias contractuales y es exclusivamente mediante esta acción que resulta posible debatir la legalidad o ilegalidad de los actos demandados ya que

“una aproximación a la institución nos permite sostener que la acción referente a controversias contractuales o acción contractual desarrollada en el artículo 87 CCA es una acción, por regla general, de naturaleza subjetiva, individual, temporal, desistible y pluripretensional a través de la cual cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; y que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan las demás declaraciones y condenaciones que sean pertinentes; así mismo, la nulidad de los actos administrativos contractuales y los restablecimientos a que haya lugar; como 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 25 de enero de 2005, Expediente 32495. también las reparaciones e indemnizaciones relacionadas con los hechos, omisiones u operaciones propias de la ejecución del contrato.”3.

3. En este asunto CRUZ MARINA MOSQUERA MORENO, ejercitando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo afirma en el escrito de adición de la demanda4 y se desprende del poder que confirió5 y de lo pedido en su demanda,6 pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos que revocaron el convenio de pago que suscribieron demandante y demandado el 9 de noviembre del año 2000.

El mencionado convenio de pago, pues así lo denominaron las partes, es un acuerdo entre CRUZ MARINA MOSQUERA y el MUNICIPIO DE QUIBDÓ en virtud del cual éste se obliga a pagarle a aquella la suma de $45.017.391 en dos

cuotas, debiéndose pagar la primera de ellas el 20 de febrero de 2001 y la segunda el 20 de marzo de ese mismo año, teniendo esa obligación como causa el hecho de haber invadido la comunidad del municipio un predio de propiedad de la abuela de aquella. Con otras palabras, el acto que se celebró es un acuerdo entre dos partes (Cruz Marina Mosquera y el Municipio de Quibdó) para crear una relación jurídica (obligación) de contenido económico ($45.017.391), o, dicho de otra manera, un acto en el que una parte (Municipio de Quibdó) se obligó para con otra (Cruz Marina Mosquera) a dar una cosa ($45.017.391), razones por las cuales se trata de un contrato. Ahora, ese contrato fue terminado (revocado según la expresión que utilizó la administración) unilateralmente por el Municipio de Quibdó mediante un acto administrativo que expidió el 9 de julio de 2001 (Resolución No. 1290), decisión ésta que fue confirmada el 13 de agosto de 2001 por medio de la Resolución No. 1597, y estos actos son los impugnados en este proceso. Pues bien, al rompe se advierte que la demandante cuestiona la legalidad de unos actos administrativos que fueron proferidos después de la celebración del contrato y que para ello utilizó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando ha debido encausar su reclamación por la vía de la acción contractual, 3 J. O. SANTOFIMIO GAMBOA. Tratado de derecho administrativo. Contencioso administrativo. t. III. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, p. 229.

4 Folio 27 del c. No. 1. 5 Folio 2 del c. No. 1. 6 Folio 4 del c. No. 1. circunstancia esta que implica una inepta demanda que como excepción podía ser declarada de oficio. Como asó lo vio y lo decidió el a quo, la sentencia apelada debe ser confirmada.7 En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

OLGA VALLE DE DE LA HOZ ENRIQUE GIL

BOTERO

Magistrado Magistrado JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Magistrado Ponente 7 La Sala no procede a considerar y a resolver sobre una posible nulidad absoluta del convenio de pago porque en el expediente no obra prueba alguna que demuestre la configuración de una cualquiera de las causales de nulidad y como es bien sabido el Decreto oficioso de la absoluta exige, entre otro requisito, que aparezca de manifiesto en el acto o contrato.