CE-27001-23-31-000-2001-1403-01(AC-2083)-2002

DERECHO A LA IGUALDAD - Protección. Orden de pago de cesantías / CESANTÍAS - Protección del derecho a la igualdad. Orden de pago / DERECHO DE PETICIÓN - Protección. Pago de sanción moratorio generada en no pago oportuno de cesantías / ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓNLey 550 de 1999. Finalidad. Orden de prioridad de los gastos corrientes Según constancia de 9 de marzo de 2.001 expedida por el Tesorero General del Chocó, a la señora Lucelly Ledesma Copete, quien se desempeñó como Profesional Universitario adscrita a la Oficina Jurídica, se le adeuda por concepto de salarios del mes de agosto a diciembre de 2.000 y prima de navidad, la suma de $8’575.936. Ha sido atendida la petición de la demandante en cuanto la administración no desconoce que procede reconocer y pagar la sanción moratoria por la demora en el pago de las cesantías definitivas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º y parágrafo de la ley 244 de 1995 según el cual, la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha en la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas, y que en caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. Estima, sin embargo la Sala,

que el departamento del Chocó ha omitido y continúa omitiendo el cumplimiento de la obligación que le impone el artículo 2º de la ley 244 de 1995, pues dilatar el pago de las cesantías definitivas reconocidas solo incentiva la repetición de conductas similares que tienden a generalizarse con detrimento del erario público; de manera que acreditada como está esa conducta omisiva del departamento del Chocó, procede acceder a la tutela del derecho de petición, ordenando al señor Gobernador pagar la sanción moratoria por el tiempo que corresponde desde cuando quedó en firme la referida resolución 2228 de 28 de diciembre de 2.000, mediante la cual se ordenó la liquidación de esas cesantías, hasta cuando se haga efectivo su pago.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de febrero de dos mil dos (2.002).

Radicación número: 27001-23-31-000-2001-1403-01(AC-2083)

Actor: LUCELLY LEDESMA COPETE Demandado: GOBERNACIÓN DEL CHOCO Se decide la impugnación interpuesta contra la sentencia de 23 de octubre de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La señora Lucelly Ledesma Copete, en ejercicio de la acción de tutela, presentó demanda contra la Gobernación del Chocó, porque considera que han sido violados sus derechos a la igualdad, “a la subsistencia como derivado del derecho

a la vida”, de petición y al trabajo. Pretende la demandante se ordene al Gobernador del departamento del Chocó que disponga pague los sueldos de agosto a diciembre de 2.000, prima de navidad y cesantías, y que responda a la petición de 26 de abril de 2.001 para que expida el acto administrativo por medio del cual se reconozca y ordene el pago de la sanción moratoria. Dijo la demandante que trabajó como Profesional Universitaria adscrita a la Oficina Jurídica de la Gobernación del Chocó desde el 6 de junio hasta el 31 de diciembre de 2.000, cargo en el cual percibió inicialmente, por concepto de salarios, la suma de $1’564.607, y, posteriormente, con base en el retroactivo del año 2.000, la suma de $1’685.802; que al terminar la relación laboral la administración departamental quedó adeudándole los salarios correspondientes a los meses de agosto a diciembre, así como la prima de navidad y las cesantías definitivas; que el 13 de diciembre de 2.000 la Gobernación pagó al señor Leoncio Cuesta la suma de $7’733.035 por concepto de salarios de agosto a diciembre, a la señora Tatiana Andrades la suma de $9’876.490 por concepto de salarios, prima de navidad y cesantías por el año 2.000, y al señor Juan B. Hinestroza la suma de $57’852.818 por concepto de salarios, primas, vacaciones y cesantías, por lo cual, al pagarles a otros funcionarios, se violó su derecho a la igualdad; que el hecho de no pagarle oportunamente sus salarios le está causando un grave

perjuicio, que está incidiendo en su nivel de vida y en el de su familia, que debe mantener, y con esos emolumentos podría cumplir los compromisos adquiridos; que mediante la resolución 2.228 de 28 de diciembre de 2.000 le fue reconocida la suma de $941.435 por concepto de cesantías definitivas; que el 26 de abril del mismo año solicitó a la administración departamental el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la ley 244 de 1.995, habida cuenta de que han transcurrido más de los 45 días que establece la ley para el pago de las cesantías y aún la Gobernación no ha dado respuesta a esa petición; que es verdad que el Gobernador del Chocó se acogió a la ley 550 de 1.999 para efecto de normalizar el pago de los salarios, pero que no por ello puede quebrantarse la Constitución, en cuanto a la protección a los derechos fundamentales.

2. La sentencia impugnada Es la de 23 de octubre de 2.001, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Chocó denegó las pretensiones de la demanda.

Dijo el Tribunal que es un hecho notorio la crisis por la que atraviesan las finanzas del departamento del Chocó, que lo ha llevado a incumplir sistemáticamente el pago de los salarios a los trabajadores; que para corregir esa situación la administración departamental se vio obligada a acogerse a la ley 550 de 1.999, con lo cual se busca promover con los actuales acreedores del ente territorial acuerdos de reestructuración para su pago, respetando las prelaciones establecidas en la ley; que existen otras vías o mecanismos judiciales para el

pago de acreencias como las solicitadas por la demandante, pero todos los procesos ejecutivos contra el departamento se encuentran suspendidos en virtud de la aplicación del artículo 58 de la referida ley; que la reestructuración que afecta las deudas departamentales debe someterse a concurso de acreedores; que las obligaciones laborales tienen su respectivo turno, con la prelación y los privilegios previstos en la ley, y por hallarse ya en curso la solución de pago, tanto la demandante como los demás acreedores deben respetar el turno que les sea asignado, a fin de que haya efectiva aplicación de los principios de igualdad y orden que deben aplicarse en un proceso de esa magnitud; que si el cobro de acreencias laborales se encuentra suspendido por razones de orden, el cobro ejecutivo que se adelante en ejercicio de la acción de tutela también debe estarlo, pues lo contrario sería atentatorio del debido proceso en el orden de los pagos que están realizándose mediante la reestructuración, es decir, que la inclusión que se haga del crédito a favor de la demandante es ya una acción de cobro y, por consiguiente, una orden de tutela que altere el orden que allí se imprima solamente acarreará el desorden y el atropello al principio de igualdad, que debe imperar en el concurso de acreedores que se lleve a cabo por disposición de la ley, para el pago de la totalidad del pasivo sometido a reestructuración.

3. La impugnación La demandante impugnó la sentencia reiterando que han sido violados los derechos fundamentales invocados en su demanda, y agregó que a su petición de 26 de abril de 2.001 la administración departamental respondió diciendo que el

acto administrativo por el cual se reconozca la sanción moratoria será proferido cuando se tengan los recursos para pagar, pues de ordenar su pago sin los dineros correspondientes se continuaría generando mora en el pago; que esa respuesta es absurda, porque de todos modos, aun cuando no haya sido reconocida la sanción moratoria, ya está generando el valor de un día de salario por cada día de retardo, puesto que las cesantías definitivas fueron reconocidas el 28 de diciembre de 2.000 y la administración debió pagarlas el 13 de marzo de 2.001, es decir, dentro de los 45 días hábiles contados a partir de la fecha en que quedó en firme el acto administrativo; que, no obstante que no le fueron pagadas sus acreencias laborales con la excusa de que todas las rentas del departamento del Chocó se encontraban embargadas, el 13 de diciembre de 2.000 el Gobernador, señor Juan B. Hinestroza, se pagó la suma de $57’852.818 por concepto de salarios, primas, vacaciones y cesantías, y los señores Leoncio Cuesta Cuesta, recibió la suma de $7’733.035 por concepto de sueldos de agosto a diciembre de 2.000, Tatiana Andrades la suma de $9’876.490 y Yenifer Barreto la suma de $720.000 correspondientes a sueldos de agosto; que todos los empleados de esa época vinculados a la administración gozaban de los mismos derechos y garantías y a todos se les debían los mismos meses; que el Tribunal no ha decidido en forma uniforme asuntos iguales, lo cual amenaza la seguridad jurídica, y es así como al señor Rafael Chaverra Sánchez concedió el amparo

solicitado, con base en las mismas circunstancias y estando en proceso la ley 550 de 1.999; que es un absurdo considerar que no está en igualdad respecto a los funcionarios a los cuales se les pagó, porque no eran del mismo nivel directivo, cuando dichos niveles se predican respecto de los cargos, más no del pago de los salarios; y que la administración debe expedir el acto administrativo de reconocimiento de la sanción moratoria que es el asunto que le interesa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según lo establecido en el artículo 23 de la Constitución el derecho de petición, que es un derecho fundamental, es el que tiene toda persona a presentar peticiones respetuosas a las autoridades y a obtener pronta resolución, que resulta violado cuando no se resuelve prontamente sobre lo pedido.

Pues bien, según constancia de 9 de marzo de 2.001 expedida por el Tesorero General del Chocó, a la señora Lucelly Ledesma Copete, quien se desempeñó como Profesional Universitario adscrita a la Oficina Jurídica, se le adeuda por concepto de salarios del mes de agosto a diciembre de 2.000 y prima de navidad, la suma de $8’575.936. Mediante la resolución 2.228 de 28 de diciembre de 2.000 expedida por el Secretario de Gestión Administrativa y Talento Humano del Departamento del Chocó se reconoció y ordenó que se pagara a la señora Lucelly Ledesma Copete la suma de $941.435 por concepto de cesantías definitivas, durante el período comprendido del 16 de junio al 31 de diciembre de 2.000, suma que se pagaría

por la Tesorería General del departamento con cargo al capítulo III, artículo 510518, programa 06, del presupuesto “de la actual vigencia”. La demandante, por escrito presentado el 26 de abril de 2.001, solicitó al Secretario de Hacienda de la Gobernación del Chocó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la ley 244 de 1.995, porque no fueron oportunamente pagadas las cesantías definitivas reconocidas mediante la resolución 2.228 de 28 de diciembre de 2.000, aduciendo que esas cesantías debieron pagarse el 13 de marzo de 2.001, es decir, dentro de los 45 días hábiles siguientes a la fecha en que quedó en firme ese acto administrativo, sin embargo de lo cual la administración no lo ha hecho. Estando en curso este proceso, mediante oficio de 12 de octubre de 2.001 el Secretario de Gestión Financiera y Tributaria del Chocó respondió a la anterior solicitud en los siguientes términos: “Permítame como primera medida, manifestarle que desconocía su petición, por ello había pasado como omiso de responderla. No obstante lo anotado me permito informarle que el acto de sanción moratoria establecida en la ley 244/95 para las cesantías definitivas no pagadas oportunamente, será proferido cuando se tengan los recursos para cancelarlos inmediatamente, pues por razón lógica, jurídica, si la administración departamental procede a reconocer y ordenar el pago a la fecha de la misma, no existiría razón válida, cuando sin cancelarse los dineros correspondientes continuaría generándose mora en el pago.

Una vez culmine el proceso señalado por la ley 550/99 la administración procederá a efectuar todos y cada uno de los pasos de ley para sanear sus acreencias”. Con ello, entonces, ha sido atendida la petición de la demandante en cuanto la administración no desconoce que procede reconocer y pagar la sanción moratoria por la demora en el pago de las cesantías definitivas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.º y parágrafo de la ley 244 de 1.995 según el cual, la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha en la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas, y que en caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. Estima, sin embargo la Sala, que el departamento del Chocó ha omitido y continúa omitiendo el cumplimiento de la obligación que le impone el artículo 2.º de la ley 244 de 1.995, pues dilatar el pago de las cesantías definitivas reconocidas solo incentiva la repetición de conductas similares que tienden a generalizarse con detrimento del erario público; de manera que acreditada como está esa conducta omisiva del departamento del Chocó, procede acceder a la tutela del derecho de petición, ordenando al señor Gobernador pagar la sanción moratoria por el tiempo que corresponde desde cuando quedó en firme la referida resolución 2.228 de 28 de diciembre de 2.000, mediante la cual se ordenó la

liquidación de esas cesantías, hasta cuando se haga efectivo su pago. La demandante también solicita la protección de sus derechos fundamentales “a la subsistencia como derivado del derecho a la vida”, a la igualdad y al trabajo, que considera violados por esa entidad, al no pagarle la cesantía, los salarios correspondientes a los meses de agosto a diciembre de 2.000 y la prima de navidad, y darle un trato desigual frente a otros funcionarios. El Gobernador del Chocó, señor David Emilio Mosquera, al contestar la demanda dijo que por el hecho de que a los señores Leoncio Cuesta, Tatiana Andrades y Juan B. Hinestroza, Pagador, Secretaria Privada y Gobernador, en su orden, se les hubieran pagado sus salarios del mes de diciembre de 2.000, y no a la demandante, que es Profesional Universitaria, no significa que se dio un trato desigual, porque las condiciones de la relación laboral eran diferentes; que los nombrados Gobernador y funcionarios hacían parte del nivel directivo de la administración, lo que genera condiciones desiguales. Y que para solucionar la crisis por la que atraviesa el departamento, que lo ha llevado a incumplir sistemáticamente el pago de los salarios a sus trabajadores, la administración se ha visto obligada a acogerse a la ley 550 de 1.999, con lo cual se busca promover acuerdos de reestructuración con los acreedores de ese ente, entre los cuales se cuenta la demandante, según consta en el documento que anexa, respetando las prelaciones establecidas en la ley y, por tanto, por hallarse en curso la solución de pagos tanto la demandante como los demás acreedores deben respetar la

norma y su respectivo turno; y que la inclusión dentro del pasivo laboral a favor de la señora Lucelly Ledesma Copete “ha de considerarse como un reconocimiento a favor de los derechos de la accionante, aceptar una tutela en ese caso sería como alterar el orden legal y el trato igualitario que se le está dando a los acreedores del departamento”. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e intervención de que trata la ley 550 de 1.999 resultan, por disposición del artículo 58 de la misma ley, igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, y para tal efecto establece su numeral 7 que con sujeción estricta a la disponibilidad de recursos de la entidad territorial y con el fin de disponer reglas que aseguren la financiación de su funcionamiento, en el acuerdo de reestructuración y en el convenio de desempeño que celebre la entidad territorial se establecerá el siguiente orden de prioridad para los gastos corrientes, conforme con los montos previstos en el mismo acuerdo: (a) mesadas pensionales; (b) servicios personales; (c) transferencias de nómina; (d) gastos generales; (e) otras transferencias; (f) intereses de deuda; (g) amortizaciones de deuda; (h) financiación del déficit de vigencias anteriores, e (i) inversión. Y también el numeral 10 del mismo artículo dispone que “corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la respectiva entidad territorial,

determinar las operaciones que puede realizar la entidad territorial a partir del inicio de la negociación y que sean estrictamente necesarias para evitar la parálisis del servicio y puedan afectar derechos fundamentales”. Si bien en el documento que anexó el Gobernador del Chocó al contestar la demanda aparece el nombre de Lucelly Ledesma Copete entre un grupo de acreedores, así como los sueldos de agosto a diciembre de 2.000, la prima de navidad y otras prestaciones por concepto de la obligación y el valor de esas acreencias, no obra en el expediente ningún elemento de juicio que lleve a pensar que ya fue celebrado el acuerdo de reestructuración y que el pago a la demandante se hará prontamente observando el orden de turno. Lo que sí se encuentra establecido es que la demandante no dispone de otra acción para hacer valer sus derechos pues, según lo dispuesto en el artículo 14 de la ley 550 de 1.999, a partir de la fecha de iniciación de la negociación y hasta que hayan transcurrido los cuatro meses previstos en el artículo 27 de la misma, no podrá iniciarse proceso de ejecución; y de conformidad con el numeral 13 del artículo 58 de esa ley, durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos. De manera que la demora del departamento del Chocó para definir lo concerniente a la iniciación de la negociación o al acuerdo de reestructuración o su incapacidad para hacer el pago, no puede legitimar el impago de las prestaciones debidas a la demandante y menos cuando la fuente de sus ingresos es su salario y está en juego su derecho fundamental a la subsistencia y la de su

familia. Debe, pues, ser revocada la sentencia impugnada para, en su lugar, amparar ese derecho, ordenando al Gobernador que dentro de los 45 días siguientes a la notificación de esta sentencia adopte las medidas pertinentes, a efecto de que se paguen a la señora Lucelly Ledesma Copete los salarios y prestaciones adeudados, así como lo correspondiente a la sanción moratoria, por el retardo en el pago de las cesantías definitivas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.º de la ley 244 de 1.995, e informe al Tribunal Administrativo del Chocó el cumplimiento de lo aquí dispuesto. También se advierte que ha sido vulnerado el derecho de la demandante a la igualdad, que por ello debe ser amparado, por cuanto fue probado que a los señores Leoncio Cuesta Cuesta y Tatiana Andrades les fueron pagados los salarios de agosto a diciembre de 2.000 por las sumas de $7’733.035 al primero y de $9’876.490 a la segunda, mediante los cheques números 3848966 y 3848968 del Banco Agrario, hecho que además admitió el Gobernador al contestar la demanda, sin que de las alegadas condiciones diferentes en la relación laboral, porque estos funcionarios hacían parte del nivel directivo de la administración mientras que la demandante no, se puedan generar condiciones desiguales para efecto del pago de los salarios a los trabajadores de ese departamento.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la ley, falla:

Revócase la sentencia de 23 de octubre de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó mediante la cual fueron denegadas las pretensiones de la demanda en cuanto a los derechos de petición, a la subsistencia y a la igualdad. En su lugar, tutélanse los derechos de petición, a la vida y a la igualdad de la demandante y, en consecuencia, ordénase al Gobernador del departamento del Chocó, que dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la notificación de esta sentencia adopte las medidas pertinentes a efecto de que se paguen a la señora Lucelly Ledesma Copete los salarios y prestaciones adeudados, así como lo correspondiente a la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías definitivas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.º y parágrafo de la ley 244 de 1.995, e informe al Tribunal Administrativo del Chocó el cumplimiento de lo aquí dispuesto. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General