CE-27001-23-31-000-2001-1435-01(AC-2291)-2002

PAGO DE SALARIOS ATRASADOS - Procede la acción ejecutiva laboral / INTERVENCION ECONOMICA A ENTIDAD TERRITORIAL - Suspensión de procesos ejecutivos por estar incluidas las sumas en un acuerdo de reestructuración Se observa, con claridad, que la acción de tutela no se dirigió a obtener el pago actual de mesadas, sino salarios y primas causados algunos, un año y medio antes de la presentación de la demanda y otros, diez meses antes de la misma, para lo cual la demandante cuenta con otro mecanismo judicial de defensa, cual es la acción ejecutiva laboral. La Sala reitera así las sentencias proferidas el día 3 de febrero de 2000 y 31 de mayo de este año en las cuales dijo :“No debe perderse de vista que las facultades del juez, en sede de tutela, se contraen a velar por la satisfacción de las condiciones mínimas para la subsistencia inmediata del solicitante”. Por tanto se concluye que la tutela no sirve como mecanismo de defensa para ordenar la cancelación de acreencias laborales; sólo sirve para velar por la satisfacción de las condiciones mínimas para la subsistencia inmediata del demandante. De otra parte, se destaca que la demandante confesó un hecho, relativo a que: -es cierto que inició acción ejecutiva laboral, ante el Juzgado Civil del Circuito de Istmina, para obtener el pago de los salarios adeudados con relación a los cuales no se ha dictado mandamiento de pago porque se encuentra suspendido el proceso por la intervención económica a que se acogió el municipio de acuerdo a la ley 550 de

1999. Esa norma se expidió el 30 de diciembre de 1999 por medio de la cual se

estableció un régimen para promover y facilitar la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas, la prestación de los servicios a cargo de las entidades territoriales del sector central y descentralizado y lograr el desarrollo armónico de las regiones. Dicha ley también estableció mecanismos para solucionar el problema financiero en materia de deudas de entidades territoriales y empresas privadas; señaló trámites para que deudores públicos (territoriales) y privados realicen convenios con sus acreedores con el fin de llegar al pago efectivo; indicó la imposibilidad de iniciar procesos ejecutivos - antes de esos convenios - y la suspensión de los actuales (art. 14). Si la propia ley ordena la suspensión de los procesos ejecutivos iniciados contra la entidad territorial, no le corresponde al juez de tutela ordenar el pago de las acreencias adeudadas si hay un orden de pago a los acreedores que debe ser respetado conforme al acuerdo de reestructuración de pasivos ya citado. Tal previsión legislativa deja ver que el Estado percibió, entre otros, la realidad socio - económica del país en el sector territorial, por la falta o carencia de recursos. El ordenamiento legal analizado incluye a los trabajadores como acreedores externos de la entidad territorial y determina que cualquier crédito que se origine en fecha posterior a la de la iniciación de la negociación y con anterioridad a la celebración del acuerdo, no dará derecho a voto pero su pago se atenderá en forma preferente de igual modo que los gastos administrativos (art. 19 incisos 2° y 4°), lo que significa que esos créditos están incluidos dentro de la masa de liquidación del acuerdo y se pagarán de acuerdo al

orden establecido para el efecto. Si bien, la disposición mencionada se refiere al manejo de los acuerdos de reestructuración en empresas, por expresa consagración del artículo 58 de la misma ley, se aplica para los mismos acuerdos realizados por entidades territoriales. Del análisis efectuado se deduce que no hay lugar a ordenar el pago de los salarios y las primas adeudadas por ser parte del acuerdo de reestructuración iniciado en el municipio de Istmina.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos mil dos (2002) Radicación número: 27001-2331-000-2001-1435-01(AC-2291)

Actor: INÉS RODOLFA HURTADO RENTERÍA

Demandado: MUNICIPIO DE ISTMINA (CHOCÓ)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por la demandante contra la providencia proferida, el día 30 de octubre de 2001 por el Tribunal Administrativo del Chocó mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

II. Antecedentes:

A. Demanda: La presentó Inés Rodolfa Hurtado Rentería, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable aún cuando exista otro mecanismo judicial de defensa; la dirigió contra el municipio de Istmina (Chocó) - fols. 2 a 4 -.

B. Pretensiones:

 Que se tutelen los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y al pago oportuno.  Que se ordene al alcalde de Istmina que haga los movimientos presupuestales y financieros del caso para que en un plazo no superior a ocho días se cancelen los salarios y demás acreencias laborales que adeuda el municipio, con sus correspondientes indexaciones (fols. 2 a 4).

C. Hechos:

1. La demandante fue vinculada por el municipio demandado, como docente de El Guamo, jurisdicción del municipio de Istmina, desde el 15 de marzo de 2000 hasta el 31 de diciembre del mismo año.

2. Desde el momento del retiro, la administración municipal le debe a la demandante los salarios correspondientes a los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2000; también le adeuda la prima de navidad del mismo año (fol. 2).

D. Derechos constitucionales que se consideran vulnerados: Se señalaron los mencionados en las pretensiones y se alegó violación porque el salario que devengaba la demandante constituía el mínimo vital para su sustento, el de un hijo en gestación, el de su hijo y el de su cónyuge desempleado dada su condición de cabeza de familia; porque no puede responder por la alimentación, educación, la seguridad social de su familia y la suya propia lo cual pone en riesgo la vida de su familia y la de ella; porque se fomenta aun más el grado de indefensión económica que padece al encontrarse desempleada; porque la única alternativa con la que cuenta para atender sus necesidades familiares y sociales, la constituye los salarios del año 2000 (fols. 2 y 3).

E. Actuación procesal:

1. El Tribunal admitió la demanda el día 17 de octubre de 2001, ordenó notificar personalmente al alcalde municipal de Istmina para que informe sobre los hechos referidos en la demanda.

2. El alcalde municipal de Istmina se manifestó acerca de los hechos e indicó que no es cierto que los salarios debidos constituyan el mínimo vital de la demandante porque no los hubiera reclamado casi un año después; que los salarios y mesadas adeudadas de administraciones pasadas se encuentran dentro del proceso de acuerdos de reestructuración de pasivos conforme a la ley 550 de 1999 (ese tipo de acuerdo consiste, según el artículo 5° de la ley 550 de 1999, en “la convención que, en los términos de la presente ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo; tales acuerdos también se aplican a las entidades territoriales) y a la ley 617 de 2000 o ley de ajuste fiscal - “por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”- debido al pasivo tan elevado que tiene la administración municipal; que el municipio está tramitando un crédito con

el aval de la Nación ante la Financiera de Desarrollo Territorial - FINDETER S.A. - con el fin de cancelar las acreencias que tiene, en especial las deudas laborales y pensionales; que por lo anterior, no puede cancelarle oportunamente sus salarios a la demandante y a las demás personas que se encuentran en igualdad de condiciones; que adicionalmente, no cuenta con la respectiva disponibilidad económica y presupuestal; que el municipio decidió someterse a los lineamientos de las leyes mencionadas en razón a la elevada deuda, cercana a $26.000’000.000,oo; que es improcedente la tutela por existir otro medio de defensa judicial y porque la acreencia de la demandante se encuentra en cobro jurídico en el Juzgado Civil del Circuito de Istmina, según un listado realizado por funcionarios de la actual administración municipal. Solicitó se oficie al Juzgado mencionado para que certifique si la demandante presentó demanda ejecutiva laboral ante ese despacho, por los mismos hechos y derechos e igualmente, si ya expidió el oficio mediante el cual ordena al Banco de Bogotá, la retención de las acreencias por concepto de embargo. Pidió, de probarse la verdad, que no prosperen las pretensiones de la demanda (fols. 16 a 18).

F. Providencia impugnada: Negó las pretensiones de la demanda. Manifestó que no se tendrá como cierta la afirmación de que la demandante presentó demanda ejecutiva laboral porque del poder presentado como prueba no se puede inferir que efectivamente se haya iniciado tal acción; que el municipio de Istmina desde mayo de 2001, ante su

precaria situación económica, debió acogerse a la ley 550 de 1999 o ley de intervención económica mediante la cual se busca promover con los acreedores del ente y respetando las prelaciones de ley, acuerdos de reestructuración de pagos que le permitan cubrir efectivamente y de manera ordenada todo el pasivo impagado con grave morosidad; que es natural que la demandante sienta lesionados sus derechos toda vez que todos los procesos de cobro adelantados contra el municipio de Istmina se encuentran suspendidos en virtud de la ley mencionada; que las deudas que tiene la entidad territorial deben someterse a un concurso de acreedores en el que se deben respetar los turnos asignados para que haya efectiva aplicación de los principios de igualdad, orden y efectividad que deben manejarse en un proceso de esta magnitud. Señaló que la inclusión del crédito a favor de la demandante dentro del proceso de reestructuración del pasivo del municipio de Istmina es una acción de cobro y si una tutela altera ese orden, acarreará el desorden y el atropello al principio de igualdad que debe imperar dentro del concurso de acreedores; que la tutela es improcedente y debe conservar su carácter residual en el caso de que el concurso de acreedores no llegue a feliz término; que si en anteriores fallos se tuteló el derecho al pago oportuno de acreencias laborales para otros servidores del municipio de Istmina se debió a que esos pasivos no se habían incluido dentro del proceso de restructuración o esa circunstancia no fue alegada por el representante del ente territorial; que no se evidencia que el alcalde del municipio

haya incurrido en violación o amenaza de los derechos de la demandante y que si esta se presentó o se sigue presentando, lo correcto es que actúe de acuerdo al proceso de reestructuración y pago del pasivo para que cese el atropello de la manera más ordenada para todos los acreedores (fols. 38 a 42).

G. Impugnación: La demandante solicitó que se revoque el fallo y se le conceda la tutela a sus derechos fundamentales. Afirmó que es preocupante que el tribunal le dé poca importancia a la preocupación de la Constitución de 1991 por la efectividad de los derechos; que es antijurídico que el a quo niegue la protección de los derechos bajo el argumento de que debe esperar el turno que le sea asignado en el pago de salarios desconociendo principios constitucionales según los cuales los derechos no son suspendibles, negociables ni transigibles; que sus necesidades personales y familiares siguen creciendo; que el proceso de reestructuración no desvirtúa la violación de sus derechos fundamentales los que deben ser protegidos de manera ágil y eficaz, a través de la tutela para evitar un perjuicio irremediable; que no se pueden desconocer los derechos individuales en aras de proteger el interés general; que es cierto que inició acción ejecutiva laboral, ante el Juzgado Civil del Circuito de Istmina, para obtener el pago de los salarios adeudados con respecto a lo cuales no se ha dictado mandamiento de pago porque se encuentra suspendido el proceso por la intervención económica a que se acogió el municipio; que lo anterior demuestra que esa acción no es un medio eficaz, oportuno y ágil para restablecer los derechos fundamentales violados y

que la tutela es la única herramienta que permite evitar el desconocimiento de sus derechos fundamentales; que, según la Corte Constitucional, “(..) No basta pues, con la existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial, si su eficacia es inferior a la Acción de Tutela” (Sentencia T - 222 de 1992). Finalmente, reiteró argumentos de la demanda (fols. 44 a 47). Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,

III. CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala decidir la impugnación formulada por la demandante contra el fallo proferido el 30 de octubre de 2001 por el Tribunal Administrativo del Chocó mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda. La Sala sintetizará el estudio de esta tutela en los siguientes puntos:

1. Problemas jurídicos: Consisten en determinar si es procedente proteger los derechos de la demandante y en consecuencia, proceder a lo pedido. Otro de los problemas planteados es el de definir si hay o no perjuicio irremediable para la demandante con el fin de decidir si hay lugar a la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio.

2. Los antecedentes probados debidamente son: - El día 26 de marzo de 1998, nació Darwin Dayan Chala Hurtado en el municipio de Istmina (Chocó), hijo del señor Santos Chala Moreno y de la señora Inés Rodolfa Hurtado Rentería (fol. 10). - El día 21 de marzo de 2000, el alcalde municipal de Istmina y la señora Inés Rodolfa Hurtado Rentería celebraron contrato de prestación de servicios

docentes mediante el cual el primero se obligó a pagarle a la contratada la suma de $407.690 mensuales, valor que incluía la prima de transporte, auxilio de movilización y prima de alimentación. Se determinó que la fecha de iniciación del contrato era el 15 de marzo de 2000 y la fecha de terminación, el 31 de diciembre de 2000; que el contrato surtía efectos fiscales a partir del 1° de marzo de 2000; que el contrato se prorrogaba automáticamente por el mismo tiempo si treinta días antes de su vencimiento no se notificaba al contratista de su suspensión (fols. 5 y 6). - El día 18 de diciembre de 2000, el tesorero del municipio de Istmina certificó que no se encontró registro alguno donde conste que a la señora Inés Rodolfa Hurtado Rentería, quien se desempeñó en el cargo de educadora, se le haya pagado valor alguno por concepto de salarios y primas correspondientes a los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de ese año; que la asignación mensual es de $465.826,oo (fol. 7). - El día 22 de febrero de 2001, la demandante hizo presentación personal del poder que otorgó al doctor Carlos Fernando Asprilla Ibarguen, con el fin de que presentara demanda ejecutiva laboral contra el municipio de Istmina para obtener el pago de los salarios adeudados (fol. 37). - El día 8 de mayo de 2001, la Directora General de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público decidió aceptar la solicitud de

un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por el municipio de Istmina por acreditar los requisitos exigidos por la ley 550 de 1999, designó al promotor de tal acuerdo y ordenó la publicidad de la promoción del acuerdo (fol. 36). - El día 29 de junio de 2001, el alcalde del municipio de Istmina suscribió el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, denominado Programa de Ajuste de acuerdo a lo ordenado por la ley 617 de 2000; en ese programa se determinó que con excepción de los compromisos a que se llegue en un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos en los términos de la ley 550 de 1999, los acuerdos de pago que el municipio suscriba con acreedores diferentes a las entidades financieras, incluidas las obligaciones financieras que adquiera como resultado de liquidación de entidades descentralizadas, quedarán subordinados a las obligaciones, términos y condiciones establecidas en el Programa de Ajuste (fols. 29 a 35). - El día 9 de julio de 2001, la Directora Encargada de la Unidad Regional 5 de la Financiera de Desarrollo Territorial - FINDETER - le comunicó al alcalde del municipio de Istmina que de acuerdo al artículo 68 de la ley 617 de 2000 que enseña: “Para la implementación de programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional, las entidades territoriales y sus descentralizadas podrán, en cualquier momento, contratar créditos en condiciones blandas con entidades financieras de redescuento como FINDETER, quienes implementarán una línea de crédito para tal fin”, se presentó una propuesta ante la Junta

Directiva y la Asamblea de Accionistas de la entidad que dio como resultado la aprobación de una Línea de Saneamiento Fiscal; que el objetivo general de esta línea de crédito es contribuir al esfuerzo de la Nación para proveer recursos que apoyen a los entes territoriales y sus entidades descentralizadas que requieran adecuar su tamaño, racionalizar su gasto y optimizar el perfil de su deuda de tal manera que se liberen recursos para inversión; que el saneamiento fiscal financia los costos laborales asociados a procesos de reestructuración administrativa y privatizaciones que adelante el prestatario con el fin de recuperar su viabilidad económica y financiera; que las indemnizaciones son pagos que debe realizar el prestatario por este concepto, resultado de implementar procesos de reestructuración administrativa o planes de retiro a sus funcionarios; que la entidad territorial puede tener otros pasivos asociados a estos procesos que sean necesarios para la ejecución de planes de retiro y supresión de cargos, tales como pasivos prestacionales y sueldos atrasados (fols. 19 a 24). - El día 31 de agosto de 2001, se le practicó a la demandante una ecografía obstétrica de segundo nivel en la cual se determinó que tenía 27,5 semanas de embarazo (fol. 11). - El día 10 de septiembre de 2001, se levantó acta de la reunión celebrada entre el promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de Istmina y la delegada del nominador, con el fin de determinar el número de votos admisibles que corresponde a cada uno de los acreedores y la existencia y cuantía de las acreencias (fols. 25 a 28).

• El día 9 de octubre de 2001, los señores Leyton Rivas López y Samuel Emiro Torres Hurtado rindieron declaración extraproceso ante la Notaría Única del Círculo de Istmina; expresaron que conocen de vista, trato y comunicación a la demandante desde hace más de cuatro años; que saben que la señora Inés Rodolfa Hurtado Rentería es madre cabeza de familia; que tiene a su cargo a su madre, cuatro hermanos y su hijo, los que dependen económicamente de ella; que la única fuente de ingresos era su empleo en el municipio de Istmina del cual fue despedida hace diez meses y no se le cancelaron las prestaciones sociales ni los sueldos correspondientes a los meses de marzo a diciembre de 2000, ni las primas (fol. 8).

3. Caso particular:

a. Primer problema jurídico: ¿Es procedente la protección de los derechos invocados?. Para resolver el interrogante debe recordarse que:  La Tesorería de Istmina certificó que a la señora Inés Rodolfa Hurtado Rentería, no se le han pagado los salarios y primas de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2000.  A partir del día 8 de mayo de 2001, el municipio se encuentra en un proceso de reestructuración de pasivos de acuerdo a la ley 550 de 1999 el cual incluye a los trabajadores y pensionados como acreedores por expreso mandato del artículo 29 de la misma ley. Con base en esos antecedentes se observa, con claridad, que la acción de tutela no se dirigió a obtener el pago actual de mesadas, sino salarios y primas

causados algunos, un año y medio antes de la presentación de la demanda y otros, diez meses antes de la misma, para lo cual la demandante cuenta con otro mecanismo judicial de defensa, cual es la acción ejecutiva laboral. La Sala reitera así las sentencias proferidas el día 3 de febrero de 2000 y 31 de mayo de este año en las cuales dijo :“No debe perderse de vista que las facultades del juez, en sede de tutela, se contraen a velar por la satisfacción de las condiciones mínimas para la subsistencia inmediata del solicitante” (1). Por tanto se concluye que la tutela no sirve como mecanismo de defensa para ordenar la cancelación de acreencias laborales; sólo sirve para velar por la satisfacción de las condiciones mínimas para la subsistencia inmediata del demandante. De otra parte, se destaca que la demandante confesó un hecho, relativo a que: 1 Expedientes AC – 9379, actor: Josefina Diaz Camp y AC - 0630, actor: Ibett Buelvas Rangel y otro.  es cierto que inició acción ejecutiva laboral, ante el Juzgado Civil del Circuito de Istmina, para obtener el pago de los salarios adeudados con relación a los cuales no se ha dictado mandamiento de pago porque se encuentra suspendido el proceso por la intervención económica a que se acogió el municipio de acuerdo a la ley 550 de 1999. Esa norma se expidió el 30 de diciembre de 1999 por medio de la cual se estableció un régimen para promover y facilitar la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas, la prestación de los servicios a cargo de las entidades

territoriales del sector central y descentralizado y lograr el desarrollo armónico de las regiones. Dicha ley también estableció mecanismos para solucionar el problema financiero en materia de deudas de entidades territoriales y empresas privadas; señaló trámites para que deudores públicos (territoriales) y privados realicen convenios con sus acreedores con el fin de llegar al pago efectivo; indicó la imposibilidad de iniciar procesos ejecutivos - antes de esos convenios - y la suspensión de los actuales (art. 14). Si la propia ley ordena la suspensión de los procesos ejecutivos iniciados contra la entidad territorial, no le corresponde al juez de tutela ordenar el pago de las acreencias adeudadas si hay un orden de pago a los acreedores que debe ser respetado conforme al acuerdo de reestructuración de pasivos ya citado. Tal previsión legislativa deja ver que el Estado percibió, entre otros, la realidad socio - económica del país en el sector territorial, por la falta o carencia de recursos. El ordenamiento legal analizado incluye a los trabajadores como acreedores externos de la entidad territorial y determina que cualquier crédito que se origine en fecha posterior a la de la iniciación de la negociación y con anterioridad a la celebración del acuerdo, no dará derecho a voto pero su pago se atenderá en forma preferente de igual modo que los gastos administrativos (art. 19 incisos 2° y 4°), lo que significa que esos créditos están incluidos dentro de la masa de liquidación del acuerdo y se pagarán de acuerdo al orden establecido para el efecto. Si bien, la disposición mencionada se refiere al manejo de los acuerdos de reestructuración en empresas, por expresa consagración del artículo 58 de la

misma ley, se aplica para los mismos acuerdos realizados por entidades territoriales. Del análisis efectuado se deduce que no hay lugar a ordenar el pago de los salarios y las primas adeudadas por ser parte del acuerdo de reestructuración iniciado en el municipio de Istmina. La Sala pasará a estudiar ahora la existencia del perjuicio irremediable. b. Segundo problema jurídico: ¿Existe perjuicio irremediable?. Si bien se allegaron pruebas relativas a que la accionante tiene un hijo y responsabilidades económicas con su familia, éstas ni acreditan la afectación al mínimo vital ni el perjuicio irremediable. Tal situación hace visible que la tutela tampoco tiene cabida de manera excepcional. Y así estuvieran probados esos extremos fácticos, no es competencia del juez de tutela entrometerse en un acuerdo de reestructuración pública que cuenta con método y orden definido para cumplir con las obligaciones, pendientes a la fecha de celebración del mismo. De esta manera se reitera la posición de la Sala (2). El estudio anterior permite concluir que la decisión del Tribunal debe confirmarse, pues está sustentada en análisis fáctico y jurídico reales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: 2 AC-0337, actor: Iris Franco Mouthon y otros. PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia impugnada, proferida el 30 de octubre de 2001, por el Tribunal Administrativo del Chocó. SEGUNDO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este fallo,

REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ricardo Hoyos Duque Presidente de la Sala Jesús María Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez Alier Hernández Enríquez German Rodríguez Villamizar