CE-27001-23-31-000-2001-1439-01(AC)-2002

PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES - Improcedente ante Acuerdo de Reestructuración de Pasivos / ACUERDO DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS - Su aprobación hace improcedente la acción de tutela / PRELACION DE CREDITOS - Acreencias de trabajadores y pensionados / ACCION DE TUTELA - Improcedencia ante Acuerdo de Reestructuración de pasivos Mediante la Resolución 0860 de 8 de mayo de 2001, la Directora General de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acepta la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por Municipio de Istmina, por reunir los requisitos exigidos por la Ley 550 de 1999. En la cláusula segunda, literal j), del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero del Municipio de Istmina (Chocó), se señala el orden de prelación de pagos, encontrándose en primer lugar las acreencias laborales. Como quiera que ya existe un acuerdo de reestructuración del pasivo del ente territorial demandado, ciertamente, como lo advirtió el a quo, no puede el juez de tutela entrar a modificar el orden allí establecido para el pago de las deudas del Municipio, pues actuar de esa manera, vulneraría el procedimiento establecido por la ley para estos casos, además de que se estaría desplazando al juez ordinario a quien compete la solución de estos conflictos, y a quien ya acudió el actor, y el cual, como ya se dijo, profirió mandamientos judiciales que se encuentran suspendidos, precisamente, por el acuerdo de reestructuración de pasivos existente. La Sala no

advierte violación de derecho alguno, toda vez que el reclamante se encuentra incluido en el acuerdo de reestructuración, según lo sostiene el Alcalde Municipal, lo que denota que no se están desconociendo sus derechos invocados y que se le pagará de acuerdo al orden establecido por la ley para este tipo de procesos. En el sub lite, a juicio de la Sala, la reestructuración y pago del pasivo,es la forma más adecuada para que el reclamante obtenga el pago de sus acreencias laborales, pues por ley estas obligaciones siempre gozan de prelación frente a otras cuentas que estén pendientes de pago. En efecto, como quedó anotado, el orden de pago en el caso concreto está determinado por la fecha de causación de la obligación, lo que lleva a concluir que la deuda laboral que tiene el citado Municipio con el actor sería pagada durante la vigencia del año 2002, tan pronto como se produzca el desembolso del crédito en mención, según quedó consignado en el numeral 1 de la cláusula 17 del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, y lo sostiene el Alcalde. No obsta lo anterior para que se exhorte al Alcalde Municipal de Istmina (Chocó), que una vez efectuado el desembolso del crédito por parte de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público -, pague dichas acreencias laborales en el estricto orden en que se encuentran relacionadas en el listado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil dos (2002).

Radicación número: 27001-23-31-000-2001-1439-01(AC)

Actor: PEDRO WILFRIDO MENA BENÍTEZ

Demandado: MUNICIPIO DE ISTMINA (CHOCO) Referencia: ASUNTOS CONSTITUCIONALES Se decide la impugnación interpuesta por el reclamante contra la sentencia de 2 de octubre de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Chocó, denegó la tutela impetrada.

I.-ANTECEDENTES PEDRO WILFRIDO MENA BENÍTEZ instauró acción de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, contra el Municipio de Istmina (Chocó), en los siguientes términos: 1.1. Hechos Desde el 3 de marzo de 1983 se encuentra vinculado al Municipio de Istmina como docente. A la fecha la Administración Municipal le adeuda los salarios de octubre y noviembre de 1994; junio y diciembre de 1995; noviembre y diciembre de 1997; febrero, abril, junio, octubre, noviembre y diciembre de 1998; marzo, mayo, agosto, octubre noviembre, diciembre, prima de navidad y vacaciones de 1999; abril a diciembre y prima de navidad de 2000. El salario que devenga constituye el mínimo vital personal y de manutención de su cónyuge y sus seis hijos que dependen económicamente de él por ser cabeza de familia, obligaciones que no ha podido cumplir, poniendo en riesgo su vida y la de su familia. Agrega que su grado de indefensión crece aún más porque sufre de gastritis y un problema de ligamiento en una de sus rodillas y que la falta de pago de su salario

no le ha permitido realizarse una endoscopia y artroscopia esenciales para conservar su vida. 1.2. Pretensiones. Solicita que se le tutele el derecho al mínimo vital, a la vida y al pago oportuno, ordenándole al Alcalde de Istmina que realice los movimientos presupuestales y financieros del caso, para que en un plazo no superior de ocho días le pague los salarios que le adeuda, con la correspondiente indexación.

II. ACTUACION Admitida la solicitud, fue contestada por el Alcalde Municipal de Istmina, en los siguientes términos: El Municipio por concepto de acreencias laborales, pensionales y otras, tiene una deuda aproximada de $26.000 millones de pesos, razón por la que se encuentra tramitando un crédito, con el aval de la Nación, ante la Financiera de Desarrollo Territorial – FINDETER S.A. – dentro del marco de las Leyes 550 de 1999 y 617 de 2000, para pagar la totalidad de las obligaciones, entre las cuales se encuentra incluida la del actor.

De otra parte, expresa que la tutela no es un instrumento judicial paralelo y alternativo, sino residual, que solo procede a falta de un mecanismo ordinario. Considera improcedente la presente acción, toda vez que en la actualidad cursa, por los mismos hechos que aquí se debaten, demanda ejecutiva laboral ante el Juzgado Civil de Circuito de Istmina, interpuesta por el reclamante a través de apoderado. III.- EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal denegó la tutela instaurada, por las siguientes razones: El Municipio de Istmina desde el mes de mayo de 2001, ante la precaria situación económica por que atraviesa, se vio obligado a acogerse a la Ley de Intervención

Económica o de Reactivación Empresarial (Ley 550 de 1999) mediante la cual se busca, esencialmente, promover con sus actuales acreedores acuerdos de reestructuración de pagos que le permitan cubrir efectivamente y de manera ordenada todo ese pasivo impagado con grave morosidad, respetando las prelaciones establecidas en la ley. En su opinión, es natural que el actor sienta lesionado sus derechos, pues todos los procesos de cobro adelantados contra el Municipio de Istmina, se encuentran suspendidos en virtud de la aplicación del artículo 58 de la precitada ley. Anota que la reestructuración que afecta todas las deudas de ese ente territorial, deben ser sometidas a un concurso de acreedores, en el cual las obligaciones laborales con los funcionarios tienen su turno, con la prelación y los privilegios previstos en la ley para y, por lo tanto, encontrándose en curso la solución de pago el peticionario y los demás acreedores deben respetar el orden que les sea asignado, en aplicación de los principios de igualdad, de orden y efectividad que deben manejarse dentro de un proceso de esta magnitud. Agrega que si el proceso ejecutivo laboral se encuentra suspendido por razones de orden, el cobro que se pretenda a través de una acción de tutela, también debe estarlo, porque lo contrario sería atentar contra el debido proceso de los pagos que se vienen realizando mediante la reestructuración del pasivo del municipio, por lo que una tutela que alterase el orden fijado acarrearía un atropello al principio de la igualdad que debe imperar dentro del concurso de acreedores que se lleva a cabo conforme a la ley de intervención.

Aduce que la tutela en este caso es improcedente y debe conservar su carácter residual para el caso de que el concurso de acreedores no llegue a su término. Aclara que si en fallos anteriores el Tribunal tuteló el derecho al pago oportuno de acreencias laborales para otros servidores del Municipio de Istmina, se debió a que esos pasivos no habían sido incluidos dentro del proceso de reestructuración o dicha circunstancia no fue alegada por el representante del ente territorial. Concluye que no se evidencia la violación de derecho alguno por parte del Municipio demandado, y que la reestructuración y pago del pasivo, es la acción correcta para que cese el atropello de la manera más ordenada posible para todos los acreedores. IV.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El reclamante impugnó la decisión argumentando de que resulta extraño y antijurídico que el Tribunal, con fundamento en la posible prosperidad del proceso de reestructuración de pasivos en que se encuentra inmersa la Administración Municipal de Istmina en virtud de la Ley 550 de 1999, niegue la protección de sus derechos, diciéndole que debe esperar el turno se le asigne para el pago de sus salarios, para que exista una efectiva aplicación de los principios de igualdad, de orden y efectividad, con que debe manejarse en el proceso de reestructuración de pasivos, desconociendo con ello principios constitucionales según los cuales los derechos no pueden ser suspendidos, como se pretende, ni someterse a término indefinido el pago de las acreencias laborales. Manifiesta que la sentencia objeto de impugnación se apoya en la intervención

económica a que está sometido el Municipio, para desconocer derechos fundamentales adquiridos, que deben gozar de protección ágil y eficaz a través de la tutela. Luego de citar sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en que se accedió a tutelar el pago oportuno de las acreencias laborales, señala que el Tribunal Administrativo del Chocó en casos similares, utilizó las mismas consideraciones para negar unas tutelas y conceder otras. Si bien ha instaurado acciones ejecutivas laborales en procura del pago de los salarios adeudados, hasta la fecha en que presentó esta impugnación no se han hecho efectivos los mandamientos judiciales proferidos por el Juzgado Civil del Circuito de Istmina, pues éstos se encuentran suspendidos por el proceso de intervención económica al que se acogió el Municipio de Istmina, lo cual demuestra que las acciones laborales afectadas por dicha intervención económica y reestructuración de pasivos no constituyen un medio eficaz, oportuno y ágil para restablecer los derechos fundamentales violados, y por lo tanto, la tutela es el único instrumento que permite evitar el desconocimiento de sus derechos invocados. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Solicita el reclamante que se ordene al Municipio de Istmina (Chocó) pagarle en el término de ocho (8) días, los salarios de octubre y noviembre de 1994; junio y diciembre de 1995; noviembre y diciembre de 1997; febrero, abril, junio, octubre, noviembre y diciembre de 1998; marzo, mayo, agosto, octubre noviembre, diciembre, prima de navidad y vacaciones de 1999; abril a diciembre y prima de

navidad de 2000 que le adeuda con la correspondiente indexación, para lo cual habrá de realizar los movimientos presupuestales y financieros del caso. Esta Corporación reiteradamente ha precisado que el pago de salarios guarda relación con el derecho al trabajo, cuya protección puede lograrse únicamente a través de las acciones y procedimientos que consagran las leyes sobre la materia, salvo que resulte afectado el mínimo vital. En este caso, procede la acción ejecutiva laboral para hacer efectivo el pago, lo cual pone de manifiesto la existencia de un medio de defensa judicial, que torna improcedente la acción de tutela del que ya el actor hizo uso, pues según afirma en su escrito de impugnación los mandamientos judiciales proferidos por el Juzgado Civil del Circuito de Istmina, se encuentran suspendidos por el proceso de intervención económica al que se acogió el Municipio. De los documentos aportados se observa:

1. Mediante la Resolución 0860 de 8 de mayo de 2001, la Directora General de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acepta la solicitud de promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos presentada por Municipio de Istmina, por reunir los requisitos exigidos por la Ley 550 de 1999.

2. En la cláusula segunda, literal j), del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero del Municipio de Istmina (Chocó), se señala el orden de prelación de pagos, encontrándose en primer lugar las acreencias laborales.

3. En el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos entre el Municipio de Istmina y sus Acreedores conforme a la Ley 550 de 1999, suscrito el 8 de enero de 2002 por el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el citado ente territorial, allegado a un caso similar (Expediente 1429-01, actor Luis Hernando Ibarguen Rivas, M.P. Gabriel

E. Mendoza Martelo), se establecen los términos y las condiciones para el pago de

las acreencias, así: «...III. TÉRMINOS Y CONDICIONES PARA EL PAGO DE LAS ACREENCIAS CLÁUSULA 15. CLASE DE ACREEDORES: De conformidad con lo dispuesto por el artículo 29 de la Ley 550 de 1999, los ACREEDORES a quienes se refiere el presente ACUERDO, se clasifican en los siguientes cuatro grupos: Grupo No.1 Trabajadores y pensionados Grupo No.2 Entidades públicas e instituciones de seguridad social. Grupo No.3 Instituciones financieras y demás entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Grupo No.4 Demás acreedores externos. CLÁUSULA 16. CONSIDERACIONES GENERALES: El pago de las acreencias deberá considerar los siguientes criterios generales previstos en la presente CLÁUSULA. PARÁGRAFO 1. PRELACIÓN EN EL PAGO: La prelación de pagos prevista en el presente acuerdo se ajusta al orden contemplado en el numeral 7° del artículo 58 de la Ley 550 de 1999. En términos generales la prelación de pago por grupo responde al siguiente orden. 1° Acreencias con el Grupo Uno 2° Acreencias con el Grupo Dos, excepto la obligación con la Nación 3° Acreencias con el Grupo Cuatro 4° Acreencias con el Grupo Tres y la obligación con la Nación. PARÁGRAFO 2. CAUSACIÓN: Dentro de cada grupo, el orden de pago estará

determinado por la fecha de causación de la obligación; en primer lugar se cancelarán las acreencias con mayor tiempo de causación. ... CLÁUSULA 17. LOS TRABAJADORES Y PENSIONADOS... Las acreencias de orden laboral con servidores y ex servidores del EL MUNICIPIO, distintos a los pensionados serán canceladas atendiendo a lo previsto en los siguientes numerales: 1) Para aquellos acreedores que hayan sido objeto de un proceso de reestructuración administrativa en los términos previstos en el parágrafo del artículo 61 y artículo 62 de la Ley 617 de 2000, la totalidad de las acreencias será cancelada (sic) ... dentro de la vigencia 2002, una vez el desembolso del crédito de ajuste de que trata el acuerdo se haga efectivo...». (Subrayas fuera de texto). Como quiera que ya existe un acuerdo de reestructuración del pasivo del ente territorial demandado, ciertamente, como lo advirtió el a quo, no puede el juez de tutela entrar a modificar el orden allí establecido para el pago de las deudas del Municipio, pues actuar de esa manera, vulneraría el procedimiento establecido por la ley para estos casos, además de que se estaría desplazando al juez ordinario a quien compete la solución de estos conflictos, y a quien ya acudió el actor, y el cual, como ya se dijo, profirió mandamientos judiciales que se encuentran suspendidos, precisamente, por el acuerdo de reestructuración de pasivos existente. La Sala no advierte violación de derecho alguno, toda vez que el reclamante se encuentra incluido en el acuerdo de reestructuración, según lo sostiene el Alcalde

Municipal, lo que denota que no se están desconociendo sus derechos invocados y que se le pagará de acuerdo al orden establecido por la ley para este tipo de procesos. Por lo demás, cabe resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional de manera excepcional ha dispuesto la procedencia de la acción de tutela para ordenar el pago de acreencias laborales, basada en criterios que operan en aquellos casos en que se busca evitar un perjuicio irremediable, bien porque no se cuenta con otros medios de defensa judicial o porque éstos resultan ineficaces para la debida protección de los derechos fundamentales. En el sub lite, a juicio de la Sala, la reestructuración y pago del pasivo,es la forma más adecuada para que el reclamante obtenga el pago de sus acreencias laborales, pues por ley estas obligaciones siempre gozan de prelación frente a otras cuentas que estén pendientes de pago. En efecto, como quedó anotado, el orden de pago en el caso concreto está determinado por la fecha de causación de la obligación, lo que lleva a concluir que la deuda laboral que tiene el citado Municipio con el actor sería pagada durante la vigencia del año 2002, tan pronto como se produzca el desembolso del crédito en mención, según quedó consignado en el numeral 1 de la cláusula 17 del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, y lo sostiene el Alcalde. Como quiera que no se advierte temeridad en la acción instaurada por el actor, habrá de revocarse el numeral 2, ibídem, que dispuso conminarlo para que no volviera a incurrir en conductas como la que originó la presente decisión.

No obsta lo anterior para que se exhorte al Alcalde Municipal de Istmina (Chocó), que una vez efectuado el desembolso del crédito por parte de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público -, pague dichas acreencias laborales en el estricto orden en que se encuentran relacionadas en el listado. En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º. CONFÍRMASE el numeral 1 del fallo impugnado de 2 de octubre de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó. 2º REVÓCASE el numeral 2, ibídem, por cuanto no se advierte temeridad en la acción instaurada por el actor. 3º ÍNSTESE al Alcalde Municipal de Istmina (Chocó), para que una vez efectuado el desembolso del crédito por parte de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pague las acreencias laborales en el estricto orden de la relación de acreencias laborales. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Expídase y envíese al Tribunal Administrativo del Chocó, copia de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 20 de marzo de 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA

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