CE-27001-23-31-000-2002-1408-01(1847-03)-2003

SUSPENSION PROVISIONAL - Negada porque en los actos acusados de reestructuración de un municipio no existe la manifiesta infracción de las normas invocadas / REESTRUCTURACION - Niega suspensión provisional de actos relativos a la reestructuración de una administración municipal Analizado el caso concreto, se observa que el quebranto alegado por el actor se apoya en hechos que es menester dilucidar en la correspondiente oportunidad procesal. El incumplimiento, o no, de las normas que se señalan como quebrantadas no puede establecerse en esta etapa del proceso a la luz de los elementos de juicio allegados por el actor, por una parte, y por la otra, no es suficiente por el momento la mera confrontación de normas. En efecto, es menester dilucidar si previamente a la reestructuración de la planta de personal de la administración municipal de Quibdó se efectuó el estudio técnico de conformidad con la normatividad vigente, si se cumplió con el Manual de Funciones y la apropiación presupuestal necesaria para cubrir las indemnizaciones, o si los actos acusados fueron expedidos por funcionario competente, y ello sólo es posible, una vez analizadas las pruebas allegadas al proceso por ambas partes, llegar a una conclusión que es propia de la sentencia con la cual finalice el proceso, que no de la medida cautelar solicitada. Así las cosas, por lo pronto no es suficiente el mero cotejo de normas.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 005 DE 2002 / DECRETO 295 DE 2002 / DECRETO 321 DE 2002 / DECRETO 568 DE 2002, DEL CONCEJO MUNICIPAL

Y ALCALDIA DE QUIBDO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C. cuatro (4) de diciembre de dos mil tres (2003).

Radicación número: 27001-23-31-000-2002-01408-01(1847-03)

Actor: YADIR ANTONIO TORRES PALACIOS.

Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDO AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa en nombre propio y en calidad de Personero Municipal de Quibdó, contra la providencia del 6 de febrero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, en cuanto negó la suspensión provisional del Acuerdo No. 005 del 14 de junio de 2002 mediante el cual se concedieron facultades al Alcalde de Quibdó para reestructurar la planta de personal de la administración Municipal; del decreto No. 295 de agosto 29 de 2002 por medio del cual se efectuó una reforma administrativa en la planta de personal de la Alcaldía de Qiibdó; del decreto No. 321 de septiembre 5 del mismo año por el cual se aclaró y adicionó el citado decreto 295; y del decreto No. 568 del 12 de ese mismo mes y año, mediante el cual se efectuó una adición y corrección a los arts. 2° y 3° del mencionado decreto 321.

LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL La parte actora fundamentó la solicitud de la medida precautoria, en que

los actos acusados fueron expedidos por autoridad incompetente, pues por una parte, el Concejo Municipal de Quibdó facultó al Alcalde para reestructurar la planta de personal, cuando a ésta última autoridad sólo le correspondía determinarla, de conformidad con el numeral 7° del art. 315 de la Constitución Política, y por otra, porque a pesar de que la facultad de reestructuración y adopción de plantas de personal es indelegable, dichos actos se emitieron por Secretarios de Despacho y Asesores que actuaron como Alcaldes encargados. Agregó que así mismo, al momento de la expedición de los actos demandados la Administración Municipal no contaba con manual de funciones, ni certificado de disponibilidad presupuestal que respaldara los recursos financieros suficientes para la reestructuración, ni mucho menos con estudios técnicos que tuvieran los requisitos establecidos en la ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios. Dijo finalmente que el Municipio de Quibdó omitió la autorización judicial requerida para desvincular a los empleados públicos y trabajadores oficiales que se encontraban amparados por fuero sindical, requisito éste que es exigido por el art. 147 del decreto 1572 de 1998. LA PROVIDENCIA APELADA El a quo negó la solicitud de suspensión provisional (fls. 171-176) en primer lugar, porque el actor no allegó los estudios técnicos respectivos ni probó plenamente la inexistencia de los mismos, ya que por el contrario el Jefe de Recursos Humanos del Municipio de Quibdó (fl. 60) aseguró haber elaborado el diagnóstico respectivo para la reforma administrativa.

Señaló en segundo término, que se encuentra probado, de los oficios suscritos por el jefe de presupuesto y la tesorera municipal, que si estaba prevista una suma en el presupuesto con destino al pago de indemnizaciones, aún cuando no se había expedido ninguna certificación presupuestal para tal efecto (fl. 77); y del acta de visita obrante a folios 59 y 60, que si bien en esos momentos no reposaba en los archivos correspondientes, lo cierto es que también existía Manual de Funciones. Aseveró que no son claras las acusaciones de incompetencia y delegación indebida, ya que quienes expidieron los actos acusados lo hicieron en calidad de Alcalde encargado, autoridad ésta que se encuentra facultada directamente por la Carta Fundamental para suprimir o fusionar entidades o dependencias municipales (num. 4, art. 315) y los empleos de sus dependencias (num. 7° ibídem); que el Concejo Municipal es competente para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias (num. 6°, art. 313) y autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que le corresponden (num. 3° ibídem). Que de acuerdo con lo anterior, no se observa prima facie una violación ostensible del ordenamiento jurídico superior, apreciada directamente de la comparación con las normas citadas o con el cotejo de documentos públicos allegados, por lo que la medida preventiva no se encuadra dentro del contexto del art. 152 del C.C.A.. LA APELACION El demandante sustenta su inconformidad, en síntesis, afirmando que la

oficina de Recursos Humanos del Municipio de Quibdó no remitió los estudios técnicos a la Contraloría General del Departamento como lo dispone el parágrafo del art. 41 de la ley 443 de 1998, y que los mismos no reúnen los requisitos que para tales efectos establece la ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, pues no se trata de un documento serio y transparente que justifique una reestructuración administrativa; que el a quo, en desmedro de su derecho a la defensa, omitió analizar las pruebas documentales aportadas al expediente, y en especial el “diagnóstico planta de personal a agosto 31 con su costo, planta de personal actual...”, el cual constituye precisamente un diagnóstico, que no un estudio técnico como lo exige la normatividad vigente. Manifiesta que el Tribunal no efectuó un verdadero análisis de los documentos allegados, en los que se demuestra que previamente a la reestructuración no existía la disponibilidad suficiente para cubrir el monto de las indemnizaciones; que tampoco tuvo en cuenta que los actos acusados carecían del Manual de Funciones. Finalmente reitera el argumento de incompetencia expresado en la solicitud de suspensión provisional, con fundamento en que los actos demandados fueron expedidos por Alcaldes encargados, en franca violación del art. 92 de la ley 136 de 1994 y en que el Concejo Municipal facultó a esta primera autoridad para reestructurar la planta de personal de la administración de Quibdó, cuando ello no es posible a la luz de los arts. 313, nums. 4° y 7° y 313, nums. 3° y 6° de la

Constitución Política CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 152 del C.C.A., tres exigencias deben reunirse para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos. Una, que se pida en escrito separado de la demanda o en capítulo especial de ésta. Otra, si se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite sumariamente el perjuicio irrogado al solicitante de la medida. Y la última, que el acto o los actos acusados violen de manera manifiesta normas de derecho superior. Analizado el caso concreto, se observa que el quebranto alegado por el actor se apoya en hechos que es menester dilucidar en la correspondiente oportunidad procesal. El incumplimiento, o no, de las normas que se señalan como quebrantadas no puede establecerse en esta etapa del proceso a la luz de los elementos de juicio allegados por el actor, por una parte, y por la otra, no es suficiente por el momento la mera confrontación de normas. En efecto, es menester dilucidar si previamente a la reestructuración de la planta de personal de la administración municipal de Quibdó se efectuó el estudio técnico de conformidad con la normatividad vigente, si se cumplió con el Manual de Funciones y la apropiación presupuestal necesaria para cubrir las indemnizaciones, o si los actos acusados fueron expedidos por funcionario competente, y ello sólo es posible, una vez analizadas las pruebas allegadas al proceso por ambas partes, llegar a una conclusión que es propia de la sentencia con la cual finalice el proceso, que no de la medida cautelar solicitada. Así las

cosas, por lo pronto no es suficiente el mero cotejo de normas. Finalmente, no se deduce prima facie, violación ostensible entre los actos demandados y las normas que la parte actora invoca como infringidas. Con respecto a esto, reiteradamente esta Corporación ha expresado, entre otras, en providencia del 5 de diciembre de 1996, expediente 4135, actor: Fanny Jaramillo Tovar, M.P. Dr Manuel Santiago Urueta Ayola, lo siguiente: “Para que proceda la medida precautoria solicitada, es menester que las normas acusadas contravengan, de manera patente, por mero cotejo, alguna de las que forman parte de las numerosas disposiciones que cita la demandante en su libelo, sin necesidad de efectuar lucubraciones o profundos razonamientos sobre la materia que debe ser dirimida por la jurisdicción. Y tal quebranto u oposición no se aprecia prima facie, siguiendo la pauta que para el estudio de tal tipo de medidas establece el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. Los razonamientos hechos por la demandante conducen a penetrar en el tema de fondo, pues imponen detenerse en el examen de los principios y preceptos de los diversos ordenamientos legales invocados; y si el juzgador, en esta etapa preliminar de la actuación procesal, se pronunciara sobre tanta diversidad de temas, podría estar llevando a cabo un juicio propio de ser realizado en la decisión de mérito que se profiera, pues habría de dilucidarse sin las normas acusadas, guardan o no, coherencia con el resto del decreto, o con las que regulan la materia aduanera……..”

En esas condiciones se confirmará la providencia materia de apelación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado , Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", RESUELVE: CONFIRMASE el auto del 6 de febrero de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C VIRACACHA S.

Secretaria ad-hoc