CE-27001-23-31-000-2004-00422-01(AP)-2006

VIAS URBANAS - Reparación como recuperación del espacio público en municipio de Quibdó: modificación del plazo El a quo en la sentencia impugnada amparó los citados derechos colectivos, ordenando al municipio demandado que en el término de veinte (20) días ejecute el presupuesto por valor de catorce millones doscientos veinticinco mil cuatrocientos pesos ($14.225.400) dispuesto por la Administración para la pavimentación del barrio El Jardín, sector “Las Violetas”, en la carrera 23 de ese municipio (hasta donde esa disponibilidad lo permita), e igualmente que adelante los trámites presupuestales pertinentes para que dentro de los tres (3) primeros meses del año 2005 se continúen con las obras, previas a los apropiaciones presupuestales respectivas. El municipio de Quibdó impugnó la anterior decisión, aduciendo, en síntesis, que no cuenta con la disponibilidad presupuestal para realizar la pavimentación de dicha vía, y que el deterioro de ésta en el sector mencionado obedece a las fuertes lluvias propias de la región y no a acción u omisión atribuible a esa entidad territorial. En el presente asunto, advierte la Sala que ciertamente se encuentran vulnerados los derechos colectivos cuya protección se reclama con la demanda, en particular el derecho colectivo al goce del espacio público, uno de cuyos elementos constitutivos son las vías públicas, según lo señalado en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989. En efecto, el mismo municipio reconoce en esta actuación que la vía interna del municipio de Quibdó antes reseñada fue utilizada por la Administración Municipal como vía alterna y

como una medida de control del tránsito vehicular en tanto se adelantaban las obras de pavimentación del tramo de la vía principal Tambo – Prosocial. Por lo tanto, ante una circunstancia como la alegada en la impugnación, es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que sí que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 27001-23-31-000-2004-00422-01(AP)

Actor: ELEICESTER VEGA MARCELIN

Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDO Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Quibdó contra la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Chocó, en cuanto acogió las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA 1.- Las pretensiones El 15 de abril de 2004, el ciudadano Eleicester Vega Marcelin, promovió

demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Quibdó (Chocó), en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, con el fin de que el Tribunal Administrativo de Chocó disponga lo siguiente: “Se ordene a través de sentencia judicial a la Administración municipal a (sic) reparar la vía en el barrio el Jardín de la ciudad de Quibdó, sector de las Violetas, tramo que conduce a la zona Minera de esta ciudad y continuar con la construcción en concreto, en la menor brevedad de tiempo posible, ya que la vía tal y como se encuentra es una amenaza para los peatones y vehículos automotores” (fl. 3). 2.- Los hechos: Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes: 1.- En el año 2002 se pavimentó y acondicionó la vía que va desde el sector del Tambo (barrio el Jardín) hasta las proximidades de las Edificaciones de Prosocial. 2.- Para adelantar esa obra se adecuó para el tránsito vehicular el tramo que del sector “Las Violetas” conduce hasta la zona minera del municipio de Quibdó, pero por lo pesado del tráfico vehicular en ese sector de desvío se deterioró considerablemente la vía, la cual era utilizada únicamente para el transito peatonal, de motos y de vehículos pequeños. 3.- En atención a lo anterior, el 15 de julio de 2003, el Alcalde del Municipio de Quibdó se comprometió con la comunidad a arreglar la vía utilizada como desvío,

comprometiéndose a la construcción de dos muros de sostenimiento en concreto para realizar el relleno de esa zona y evitar los accidentes que allí se presentan; por su parte, la comunidad del sector se comprometió a aportar para esa obra sesenta bultos de cemento. No obstante haber cumplido con la parte correspondiente, la población de “Las Violetas” se encuentra a la espera de la citada construcción. 4.- En razón a la negligencia de la Administración Municipal, las vías del sector “Las Violetas” se han deteriorado cada día más, colocando a sus habitantes en peligro ante un eventual deslizamiento producido por las lluvias que arrastran las piedras y arena que los mismos residentes superponen en las calles tratando de arreglar el acceso a sus viviendas; además, existe un alto grado de accidentalidad por la mala adecuación de la vía. 5.- Para la fecha de la reparación de las vías del sector y de la supuesta construcción de dos muros de contención se adelantaban contiendas electorales en Quibdó y en el Departamento del Chocó. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Alcaldía Municipal de Quibdó, actuando a través de apoderado, presentó escrito de contestación a la demanda en forma extemporánea, en el cual tan solo señaló que en la misma el actor da a entender que los compromisos establecidos se hicieron a cambio de favores políticos, lo que no corresponde a la realidad. Además, señaló que la vía del sector “Las Violetas” es una vía poco transitable vehicularmente, antes como ahora, y que su adecuación obedeció a que fuera utilizada como variante del proyecto realizado entre la empresa PROYECOP y el

Municipio de Quibdó, cuyo objeto principal era la pavimentación del tramo Tambo – Prosocial, que es la vía principal. Finalmente, precisó que el material de piedra y arena en la zona corresponde a la iniciación de las obras, las cuales no se pudieron culminar por falta de presupuesto. III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a los dictados del articulo 27 de la Ley 472 de 1998, se convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 7 de junio de 2004, diligencia que fue declarada fallida en virtud de que el representante del Municipio de Quibdó no compareció ante el Despacho sustanciador del proceso. V.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1.- La parte actora reiteró los supuestos fácticos expuestos en la demanda, en cuanto que al utilizarse como vía alterna la vía que conduce desde el barrio El Jardín, sector “Las Violetas” hasta zona Minera, ésta se deterioró, a tal punto que ya no es transitable ni automotriz ni peatonalmente, desapareciendo los andenes de la vía y causándose menoscabo a las bases y paredes de las viviendas de la zona, sin contar con la alta peligrosidad que representa la vía para los niños y ancianos que residen allí. Precisó que está demostrado el abuso del Alcalde Municipal contra la comunidad, como quiera que pese a comprometerse con ella ha hecho caso omiso a sus necesidades, no ha cumplido con el compromiso pactado, y además contestó la demanda de manera extemporánea. Finalmente, solicitó que se acceda a las pretensiones de la demanda y condenar a

la administración municipal a la construcción en concreto de dos muros de contención y pavimentación de la vía objeto de litigio. 2.- El Municipio de Quibdó no hizo ningún pronunciamiento en esta etapa del proceso. VI.- LA PROVIDENCIA APELADA Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada, en la cual, el a quo luego de reseñar la actuación procesal y las pruebas obrantes en el expediente, amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y al goce del espacio público, ordenando en consecuencia al Municipio de Quibdó que en el término de veinte (20) días ejecute el presupuesto por valor de catorce millones doscientos veinticinco mil cuatrocientos pesos ($14.225.400) dispuesto por la Administración para la pavimentación del barrio El Jardín, sector “Las Violetas”, en la carrera 23 de ese municipio (hasta donde esa disponibilidad lo permita), e igualmente que adelante los trámites presupuestales pertinentes para que dentro de los tres (3) primeros meses del año 2005 se continúe con las obras, previas las apropiaciones presupuestales respectivas; así mismo, fijó el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 a favor del accionante. Señaló, con arreglo al dictamen pericial practicado en el proceso, que la citada vía se encuentra deteriorada y que su estado actual no es el más aceptable para el tránsito vehicular y puede causar accidentes, ocasionándose también por la falta de pavimentación problemas ambientales y de salubridad pública, debido a que

por las frecuentes lluvias se crean pozos que permanecen durante el periodo que duran las precipitaciones, el cual es muy grande si se tienen en cuenta las condiciones climáticas de la región. Precisó igualmente que si bien el dictamen no señaló expresamente la causa del estado de la vía, se colige fácilmente que esa afectación se produjo como consecuencia de su utilización como vía alterna, pues es lógico que resulte deteriorada en su estructura cuando ni siquiera estaba adecuada como una vía que soportara un tránsito normal de automotores. Destacó que la administración municipal de Quibdó presentó sin reparo alguno ante el requerimiento del Personero Municipal el presupuesto para la pavimentación de esa vía, lo que permite inferir que reconoció el daño causado a la misma por los motivos antes señalados, tratando de conjurar esa situación con dicha pavimentación, autorizando para ello una partida de $14.225.400., según lo informado por la Secretaría Municipal de Obras Públicas. Advirtió, en ese orden, que la Administración Municipal ha vulnerado los derechos colectivos invocados en la demanda, pues debe velar por el debido uso de las vías, tomando las medidas pertinentes para asegurar la integridad del espacio público y el mantenimiento de las condiciones ambientales y de salubridad para los habitantes del municipio. VII.- EL RECURSO Inconforme con la anterior decisión, el municipio de Quibdó la apeló con el fin de que sea revocada, señalando como fundamento de esa solicitud lo siguiente: Manifiesta que el objeto de la acción popular fue lograr la protección de los

derechos colectivos, pero no a través de la pavimentación de la vía que fue utilizada por la Administración como vía alterna por los trabajos de pavimentación de la vía principal. Agrega que no existe la disponibilidad presupuestal a que se refiere el fallo, ya que lo que se hizo fue un estimativo del gasto como una proyección del costo que tendría mejorar la vía, puesto que es de publico conocimiento que el deterioro en la zona obedece a las continuas precipitaciones que se presentan en la región y no a acción u omisión del municipio. Destaca que esa partida nunca fue autorizada por la Alcaldía, y que en caso de haberse hecho ello, la destinación correspondía a la construcción de dos muros de contención y el posterior relleno de la zona con los trabajos técnicos que dicha actividad requiere, es decir, realizar una adecuación de la zona para que de acuerdo con los planes y a la discrecionalidad de la que goza el Municipio en la construcción de sus calles, de manera posterior proceda a la pavimentación de la misma. A su juicio, la sentencia apelada es contraria a las disposiciones legales, toda vez que para que un ente territorial contraiga obligaciones debe contar con el certificado de disponibilidad presupuestal respetivo, conforme al Decreto 111 de 1996, no siendo posible atender en el inmediato presente la ejecución de la suma indicada en el fallo, ya que la administración no cuenta con el mencionado documento. Finalmente, destaca que en ningún momento el municipio ha admitido o asumido responsabilidad por el presunto daño de la vía, y que el uso de ésta como alternativa por la pavimentación de la vía principal se constituye en una de las cargas que normalmente deben soportar los administrados como contrapartida de

los beneficios que se derivan de la ejecución de la obra, en este caso, la pavimentación de dicha vía principal. VIII.- CONSIDERACIONES 1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, los cuales se estiman vulnerados como consecuencia de la omisión del municipio de Quibdó en la recuperación de la vía que conduce del sector “Las Violetas” (barrio

El Jardín, en la carrera 23 de esa ciudad) hasta la zona minera de esa localidad, la cual se utilizó como vía alterna por la Administración Municipal mientras se pavimentaba una vía principal. En ese contexto, solicita la parte actora que se ordene a la entidad territorial demandada reparar la vía en el sector referido. 3.- El a quo en la sentencia impugnada amparó los citados derechos colectivos, ordenando al municipio demandado que en el término de veinte (20) días ejecute el presupuesto por valor de catorce millones doscientos veinticinco mil cuatrocientos pesos ($14.225.400) dispuesto por la Administración para la pavimentación del barrio El Jardín, sector “Las Violetas”, en la carrera 23 de ese municipio (hasta donde esa disponibilidad lo permita), e igualmente que adelante los trámites presupuestales pertinentes para que dentro de los tres (3) primeros meses del año 2005 se continúen con las obras, previas a los apropiaciones presupuestales respectivas 4.- El municipio de Quibdó impugnó la anterior decisión, aduciendo, en síntesis, que no cuenta con la disponibilidad presupuestal para realizar la pavimentación de dicha vía, y que el deterioro de ésta en el sector mencionado obedece a las fuertes lluvias propias de la región y no a acción u omisión atribuible a esa entidad territorial. 5.- En el presente asunto, advierte la Sala que ciertamente se encuentran vulnerados los derechos colectivos cuya protección se reclama con la demanda, en particular el derecho colectivo al goce del espacio público, uno de cuyos elementos constitutivos son las vías públicas, según lo señalado en el artículo 5º

de la Ley 9ª de 1989. En efecto, el mismo municipio reconoce en esta actuación que la vía interna del municipio de Quibdó antes reseñada fue utilizada por la Administración Municipal como vía alterna y como una medida de control del tránsito vehicular en tanto se adelantaban las obras de pavimentación del tramo de la vía principal Tambo – Prosocial. De otro lado, según se desprende del dictamen pericial practicado en el proceso, la citada vía alterna que conduce del sector denominado “las Violetas” a la zona minera del municipio de Quibdó, es una vía de acceso de nivel secundario sin pavimentar y en “afirmado” en mal estado, que presenta desniveles y pendientes, y no está en condiciones aceptables para el trafico vehicular, ni siquiera de vehículos de bajo cilindraje; además, en los huecos que existen en la vía se forman pozos producidos por las aguas lluvias, las cuales también causan deslizamiento de tierra (fls. 46 a 57). Ahora bien, aunque en forma expresa no se señala en ese concepto que el estado de la vía obedezca necesariamente a su utilización como vía alterna, es lo cierto que ese uso contribuyó a ello, mas aún si se tiene en cuenta que, como lo reconoce el municipio de Quibdó al contestar la demanda, la misma no tenía un alto flujo vehicular pero fue utilizada para soportar el tráfico normal de una vía principal. Además, debe destacarse que la Administración Municipal era conocedora de la necesidad de efectuar trabajos de adecuación y reparación de la vía que utilizó

como alterna, pues ello se desprende de la respuesta que dio la Secretaría de Obras Publicas al requerimiento del Personero Municipal de Quibdó de fecha 23 de julio e 2003, en la que remite un presupuesto de esos trabajos por valor de $14.225.400.oo, documento en el que también se anuncia una programación de obras e inversiones (fls. 7 y 8). En el oficio PMQ OFIC.. NRO. 73 del Personero Municipal de Quibdó dirigido al señor Juan de Dios Chaverra, Profesional Universitario de la Secretaría de Obras Públicas Municipal, se lee lo siguiente: “Esta Personería municipal, tuvo conocimiento que el día 15 del presente mes y año usted en compañía del señor Alcalde Dr. PATROCINIO SÁNCHEZ MONTES DE OCA, sostuvieron una reunión en el sector las Violetas del Barrio Zona Minera, donde la Administración se comprometió a arreglar la vía que fue utilizada como desvío cuando se estaba pavimentada (sic) la vía principal de dicho barrio, lo cual originó el compromiso de su parte de proyectar el presupuesto para el arreglo de la vía; es por esa razón que solicitamos a usted hacernos allegar (sic) dicho presupuesto ...” (fl. 6). Con todo, es preciso decir que al alcalde municipal le corresponde como autoridad de transito efectuar las obras necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito en las vías públicas a cargo de los municipios, según lo dispuesto en la Ley 769 de 2002, y entre éstas, primeramente las necesarias para adecuar esas vías a unas condiciones que permitan el uso de las mismas y la seguridad de las

personas. De otro lado, si bien en la ejecución de las obras públicas que demanda el desarrollo local las comunidades deben soportar ciertas cargas, como sería en este caso que se utilice temporalmente una vía interna para el tránsito de tráfico pesado, ello en modo alguno significa que ante situaciones como las aquí señaladas la Administración simplemente no deba adoptar los correctivos necesarios. 6.- De otra parte, es relevante destacar que ha sido criterio reiterado de la Sala1 el que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, tal como ocurre en este asunto, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos necesarios. En efecto, ciertamente la ejecución de una obra pública supone la disponibilidad de recursos así como el agotamiento del procedimiento legal de contratación de la misma, por lo que al emitirse una orden en esa dirección debe tenerse en cuenta, entre otros aspectos, las condiciones financieras de los entes públicos y la naturaleza y alcance de las obras a realizar. Por lo tanto, ante una circunstancia como la alegada en la impugnación, es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que sí que si bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente

las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos. 7.- En tal sentido, estima la Sala que la decisión impugnada debe ser confirmada en cuanto se refiere a la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda, pero la misma se modificará respecto de la medida de protección de éstos. En consecuencia, deberá el municipio demandado, dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, iniciar y culminar las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal necesarias para la consecución de los recursos necesarios para realizar las obras de adecuación y pavimentación de la vía interna que conduce del sector denominado las Violetas a la zona minera de la ciudad, a la altura de la carrera 23, labores estas que, en todo 1 Entre otras, ver las sentencias de 25 de octubre de 2001 (exp. 2000-0512-01, C.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo) y 24 de octubre de 2002 (exp. 2001-0904-01, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade). caso, deberá ejecutar en un plazo máximo de cuatro (4) meses contados desde esa fecha. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE el fallo apelado en cuanto ampara los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva

de esta providencia, y MODIFÍCASE el mismo en relación con la medida de protección de los mismos contenida en el numeral 2º de la parte resolutiva de la misma, en el sentido de ordenar al municipio de Quibdó que, dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, inicie y culmine las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal necesarias para la consecución de los recursos necesarios para realizar las obras de adecuación y pavimentación de la vía interna que conduce del sector denominado las Violetas a la zona minera de la ciudad, a la altura de la carrera 23, labores estas que, en todo caso, deberá ejecutar en un plazo máximo de cuatro (4) meses contados desde esa fecha. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el dieciséis (16) de marzo de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Ausente con excusa