CE-27001-23-31-000-2004-00422-01(AP)-2010

DESACATO EN ACCION POPULAR - Presupuestos. Trámite. Finalidad / DESACATO - Ejercicio del poder disciplinario. Responsabilidad subjetiva De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una

de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTICULO 41

NOTA DE RELATORIA: Sobre el desacato: Corte Constitucional, sentencias T421 de 2003 y T-763 de 1998.

SANCION POR DESACATO A ALCALDE DE QUIBDO - Incumplimiento de órdenes de acción popular frente a construcción de vías Ciertamente el Alcalde del Municipio de Quibdó, no ha demostrado que haya realizado actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Tribunal y del Consejo de Estado, pues lo que se advierte revisado el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esa entidad, la que a pesar de que al momento de dar respuesta al auto de apertura del presente incidente expresó que se encontraba con plena disposición de proteger los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y al espacio público, no allegó ningún documento que acreditara por lo menos que había gestionado la apropiación presupuestal correspondiente para la vigencia del año 2007, con el fin de que pudiese en adelante construir las obras de adecuación y pavimentación de la vía interna que conduce del sector denominado las Violetas a la zona minera de la ciudad a la altura de la calle 23.

Así las cosas, al ser claro el desacato a las sentencias del 25 de noviembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó y a la decisión del Consejo de Estado del 16 de marzo de 2006, es procedente la imposición de una sanción por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010) Radicación número: 27001-23-31-000-2004-00422-02

Actor: ELIECESTER VEGA MARCELIN

Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDO Referencia: CONSULTA INCIDENTE DE DESACATO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la decisión proferida el 19 de junio de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Chocó sancionó al Alcalde del Municipio de Quibdó con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en diez (10) días de arresto, por desacatar la orden judicial impartida por el citado Tribunal en sentencia del 25 de noviembre de 2004 y por el Consejo de Estado en sentencia del 9 de mayo de 2002, proferidas en la acción popular de la referencia.

Ver qué ordena ejecución de obras I.- Antecedentes 1.- Mediante sentencia del 25 de noviembre de 2004 el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió la demanda impetrada en ejercicio de la acción popular en los

siguientes términos: “PRIMERO: ACCÉDASE las pretensiones de la presente demanda, en consecuencia PROTÉJANSE los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y el espacio público de conformidad con las previas consideraciones.

SEGUNDO: ORDÉNASE a la Alcaldía de Quibdó que en el término de veinte días (20) ejecute el presupuesto por valor de CATORCE MILLONES VEINTICINCO MIL CUATROCIENTOS PESOS ($ 14.225.400) dispuesto para la pavimentación del Barrio el Jardín, Sector

las Violetas en la Carrera 23 de la ciudad de Quibdó, hasta donde dicha disponibilidad lo permita. Que se adelanten los trámites presupuestales pertinentes para que dentro de los tres (3) primeros meses del año 2005 pertinentes, se continúe con las obras previas las apropiaciones pertinentes. En dicho término, de conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, este Tribunal conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el C.P.C. y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia. (…)”1 2.- Apelada la citada providencia, el 16 de marzo de 2006 la Sección Primera del Consejo de Estado, resolvió confirmarla en cuanto al amparo de los derechos e intereses colectivos, pero además modificó la medida de protección en el sentido que a continuación se enuncia: “……MODIFÍCASE…en el sentido de ordenar al Municipio de Quibdó que, dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la

notificación de esta sentencia, inicie y culmine las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal necesarias para la consecución de los recursos necesarios para realizar las obras de adecuación y pavimentación de la vía interna que conduce del sector denominado las Violetas a la zona minera de la ciudad, a la altura de la carrera 23, labores estas que, en todo caso, deberá ejecutar en un plazo máximo de cuatro (4) meses contados desde esa fecha”2 3.- El 3 de noviembre de 2006 el señor Eliecester Vega Marcelin, demandante dentro de la acción popular, le solicitó al Tribunal Administrativo del Chocó ordenar la apertura del incidente de desacato habida cuenta de que no se había cumplido con las órdenes citadas en los numerales anteriores, pese a que el 31 de octubre de 2006 el Alcalde del Municipio de Quibdó le había presentado al actor la programación de pavimentación de cien metros y construcción de obras de arte del barrio El Jardín, Sector Las Violetas, para la vigencia de 2007. 4.- Mediante auto del 7 de noviembre de 2006 el Tribunal dispuso la apertura del incidente de desacato, en los términos dispuestos en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 y del artículo 137 del C.P.C. (fl. 37 de este cuaderno) II.- La posición de las entidades demandadas 1 Folio 16 del Cuaderno Principal. 2 Folios 31 y 32 Ibídem. El Municipio de Quibdó actuando a través de su Representante Legal contestó el incidente mediante escrito del 1º de diciembre de 2006, remitiéndose a una

posición de la “corte”3 en la que se señaló que la sanción prevista en el artículo 39 del C. de P.C. sólo es procedente cuando se cumplan dos presupuestos. “a) La falta se produce, cuando en razón de los hechos u omisiones consumadas por cualquier persona o por las partes en un proceso, se falte al debido respeto al juez, y a los que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en el ejercicio de sus funciones o por razón de ellas. b) Debe existir un nexo o relación de causalidad entre los hechos constitutivos de la falta y la actividad que desarrolla el funcionario judicial, puesta esta debe corresponder a las que son propias de las competencias que le han sido consignadas”4 A renglón seguido, puntualizó que al tenor de lo ordenado en oficio del 26 de octubre de 2006 suscrito por el “ordenador”, las obras deberán realizarse en la vigencia del año 2007, razón por la cual antes de la citada vigencia no era posible ejecutarla. Insistió en que en ese momento, es decir, cuando contestó el trámite incidental, no existían las apropiaciones correspondientes, y que de iniciar el proceso de construcción sin estas apropiaciones, podría incurrir en una “sanción penal” (sic). También indicó que no obstante las observaciones antes relacionadas, la Administración Municipal tenía el ánimo y la voluntad de cumplir con la orden judicial en la menor brevedad posible. - Mediante auto del 27 de febrero de 2007 el Tribunal Administrativo del Chocó abrió a pruebas el trámite incidental (folio 45 del Cdno. Ppal).

III.- La decisión sancionatoria Mediante proveído del 19 de junio de 2007 el Tribunal Administrativo del Chocó sancionó al Alcalde del Municipio de Quibdó con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables con diez (10) días de arresto, por desacatar la orden judicial impartida en la acción popular de la referencia por esa misma Corporación en el fallo del 25 de noviembre de 2004 y por la decisión del Consejo de Estado del 16 de marzo de 2006. 3 Folio 43 ibídem. 4 Folio 44 ibídem. Observó el Tribunal que no obstante a que se encuentre vencido el plazo concedido tanto para iniciar las gestiones administrativas, financieras y presupuestales para la consecución de los recursos (dos meses), como para la ejecución de las obras de adecuación y pavimentación (cuatro meses), el demandado ha demostrado una actitud omisiva, negligente y desinteresada, por cuanto no ha dado muestras de atender de manera alguna las necesidades del sector denominado Las Violetas, y por contera de proteger los derechos e intereses colectivos de esa comunidad. Informa que tampoco ha cancelado el incentivo a favor del demandante. IV.- Contestación a la Sanción La entidad sancionada guardó silencio. V.- Consideraciones de la Sala 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la

Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional5, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada 5 Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998. Aunque en esta providencia la Corte se refiere al desacato en la acción de tutela, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sus consideraciones son plenamente aplicables en materia de acciones populares, pues la naturaleza de dicha institución es la misma. de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o

no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. (sentencia T-421 de 2003) 2.- Como quedó señalado, mediante el auto consultado, el Tribunal Administrativo del Chocó sancionó al Municipio de Quibdó, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar la orden judicial impartida por esa misma Corporación en el fallo del 25 de noviembre de 2004 y por la decisión del Consejo de Estado del 16 de marzo de 2006. Dicha orden se dirigía a lo siguiente: “……MODIFÍCASE…en el sentido de ordenar al Municipio de Quibdó que, dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, inicie y culmine las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal necesarias para la consecución de los recursos necesarios para realizar las obras de adecuación y pavimentación de la vía interna que conduce del sector denominado las Violetas a la zona minera de la ciudad, a la altura de la carrera 23, labores estas que, en todo caso, deberá ejecutar en un plazo máximo de cuatro (4) meses contados desde esa fecha”6 3.- Pues bien, al revisar los elementos de juicio obrantes en la actuación, se observa que el Representante Legal del Municipio de Quibdó no allegó al plenario

ninguna prueba que hubiese demostrado el acatamiento de la orden judicial; por el contrario, pese a que en el auto de pruebas (folio 45 ibídem) se haya decretado de oficio la recepción de la declaración del Secretario de Planeación y Obras Públicas Municipales sobre el trámite realizado por el ente territorial a las mentadas 6 Folios 31 y 32 Ibídem. sentencias, éste no compareció a la diligencia, tal y como da cuenta el oficio obrante a folio 47 de este cuaderno. 4.- Ahora bien, ciertamente el Alcalde del Municipio de Quibdó, no ha demostrado que haya realizado actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Tribunal y del Consejo de Estado, pues lo que se advierte revisado el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esa entidad, la que a pesar de que al momento de dar respuesta al auto de apertura del presente incidente expresó que se encontraba con plena disposición de proteger los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y al espacio público, no allegó ningún documento que acreditara por lo menos que había gestionado la apropiación presupuestal correspondiente para la vigencia del año 2007, con el fin de que pudiese en adelante construir las obras de adecuación y pavimentación de la vía interna que conduce del sector denominado las Violetas a la zona minera de la ciudad a la altura de la calle 23. 5.- Así las cosas, al ser claro el desacato a las sentencias del 25 de noviembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó y a la decisión del Consejo de Estado del 16 de marzo de 2006, es procedente la imposición de una sanción

por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 19 de junio de 2007, en cuanto que sancionó por desacato a la Constructora Pinar del Río Ltda., imponiéndole una multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en un plazo máximo de diez días, conmutable en arresto hasta por diez (10) días.

SEGUNDO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 18 de marzo de 2010. Notifíquese y cúmplase,

RAFAEL. E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO