CE-27001-23-31-000-2004-01006-01(AP)-2006

PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE - Reubicación de viviendas en barrio Cachacal de Itsmina / FALTA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - No enerva la orden de reubicación de viviendas en zona de alto riesgo / ACUERDO DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS - No permite sustraerse del deber de reubicación de viviendas en municipio de Istmina / DEPARTAMENTO DE CHOCO - Principios de coordinación y complementariedad: municipio de Istmina El a quo en la sentencia impugnada amparó el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, ordenando en consecuencia al Municipio de Istmina que en el término perentorio de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, desarrolle todas las diligencias tendientes a la adquisición del terreno para la reubicación de los habitantes del barrio Cachacal, y que en el término de seis (6) meses, inicie las gestiones y trámites administrativos necesarios para la contratación y elaboración de los estudios y diagnósticos, así como de los proyectos respectivos ante las entidades nacionales. Para efectos de resolver el motivo de reproche contra el fallo de primera instancia, es preciso decir que ha sido criterio reiterado de la Sala que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los

recursos requeridos. Debe precisarse que aunque el municipio de Istmina presentó una solicitud de promoción de acuerdo de reestructuración de pasivos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y que el 8 de enero de 2002 realizó el correspondiente acuerdo entre dicho municipio y sus acreedores, en los términos previstos en el Título V de la Ley 550 de 1999, dicha situación no supone que la entidad territorial demandada pueda sustraerse del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales mientras se encuentre vigente ese acuerdo, pues, ciertamente, ello no se dispone de manera expresa en dicha regulación ni se deduce de su contenido, y además, porque como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado al municipio le corresponde construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio y promover el mejoramiento social de sus habitantes, además de cumplir las demás funciones que le asignan la Constitución y las leyes, siendo la primera de ellas proteger la vida y demás derechos y libertades de las personas (arts. 2º y 311 de la C.P.). De otro lado, la Sala considera pertinente exhortar al Departamento de Chocó, con el fin de que, en el marco de sus competencias y en ejercicio de sus funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, y de intermediación entre la Nación y los Municipios (arts. 298 de la C.P. y 74 de la Ley 715 de 2001), asesore y preste asistencia técnica, administrativa y financiera al municipio de Istmina para el cumplimiento de lo ordenado en este proceso, si a ello hay lugar. NOTA DE RELATORIA.-Se citan las sentencias de 25 de octubre de 2001 (exp.

2000-0512-01, C.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo), 24 de octubre de 2002 (exp. 2001-0904-01, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade) y 29 de junio de 2006 (exp. 2004 00160 01, C.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 27001-23-31-000-2004-01006-01(AP)

Actor: JOSE GREGORIO CORDOBA URRUTIA

Demandado: MUNICIPIO DE ISTMINA Y OTROS Referencia: Acción Popular Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Istmina (Chocó) contra la sentencia proferida el 25 de julio de 2005 por el Tribunal Administrativo de Chocó, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos invocados en la demanda.

I.- LA DEMANDA

1. Las pretensiones El 3 de noviembre de 2004, el ciudadano José Gregorio Córdoba, invocando la calidad de Presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio Cachacal promovió demanda en ejercicio de la acción popular en contra del municipio de Istmina, la Gobernación del Chocó y la Presidencia de la República1, en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente

sano y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, lo mismo que para la protección de los derechos a la vida y a una vivienda digna, en orden a que el Tribunal Administrativo de Chocó adoptara las siguientes disposiciones: «1. Ordenar al señor Alcalde Municipal de Istmina, que cumpla con las peticiones presentadas por la Junta de Acción Comunal del Barrio Cachacal referente a la consecución de los terrenos donde se va a llevar a cabo el proyecto de “Llanos Renacer”. 1 Mediante auto del 9 de noviembre de 2004 se admitió la demanda pero solo respecto del Municipio de Itsmina y del Departamento del Chocó, sin que fuera recurrida esa decisión (fl. 41); con posterioridad, por auto del 21 de febrero de 2005, en razón a los hechos de la demanda, se consideró pertinente por el Tribunal vincular a este asunto como demandado a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (fl. 79).

2. Ordenar al señor Alcalde Municipal de Istmina, para que autorice al funcionario encargado para que realice la planificación del antes mencionado.

3. Ordenar al Presidente de la República y al señor Gobernador del Chocó para que de acuerdo a sus competencias presten la asistencia técnica y financiera a la Comunidad de Cachacal del municipio de Istmina, directamente o a través de la Alcaldía municipal de Istmina, según el caso.» (fl. 4)

2. Los hechos Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos: 1.- Con ocasión de los continuos deslizamientos que se presentan en el Barrio

Cachacal del municipio de Itsmina (Chocó) se hace necesario el reasentamiento de las familias que habitan en él. 2.- Para dar solución a esta situación, la Junta de Acción Comunal del Barrio Cachacal presentó a la Alcaldía Municipal de Istmina un proyecto de reubicación de vivienda denominado «Llanos del Renacer», sin que hasta el momento les haya dado una respuesta satisfactoria, la cual tampoco se ha recibido de la Administración Departamental y Nacional, a la que se ha acudido también con ese propósito. 3.- El Concejo municipal de Istmina confirió facultades al Alcalde Municipal para la consecución de los recursos necesarios para la compra del terreno donde se va a reubicar a los habitantes de Cachacal. 4.- Los señores Jesús y Gabriel Valderrama Hurtado ofrecen en venta al municipio unos lotes para que allí se pueda ejecutar el proyecto mencionado, sin que haya existido pronunciamiento de dicha entidad territorial. 5.- La construcción de las viviendas se efectuará por los mismos habitantes del barrio Cachacal. 6.- Es imperioso que el municipio los reubique, antes de que se sigan presentando hechos trágicos como los ocurridos el 7 de enero de 2002. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1.- El Municipio de Istmina y el Departamento del Chocó no presentaron escrito de contestación de la demanda, no obstante que fueron notificados legalmente de la misma, según la constancia procesal obrante a folio 42 del expediente. 2.- El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, vinculado al proceso en calidad de presunto responsable de la vulneración de los derechos

colectivos invocados en la demanda, mediante auto de 21 de febrero de 2005, dio contestación a la misma manifestando que se opone a sus pretensiones, en razón a que la entidad competente en materia ambiental en este caso es la Corporación Autónoma Regional del Chocó - CODECHOCO -, y en materia de prevención y atención de desastres son los Gobernadores y los Alcaldes los encargados de la dirección, coordinación y control de todas las actividades administrativas y operativas que son necesarias para atender la situación de desastres. En ese orden, propuso la excepción de ausencia de la legitimación en la causa por pasiva, pues carece de responsabilidad en los hechos que dieron origen a la acción popular. III.- EL PACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a los dictados del articulo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 9 de febrero de 2005, la cual se declaró fallida debido a la ausencia de acuerdo entre las partes.

IV. LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no presentaron alegatos de conclusión.

V.- LA PROVIDENCIA APELADA Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada, en la cual el a quo, luego de reseñar la actuación procesal, amparó el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con fundamento en las siguientes consideraciones: Señaló que del acervo probatorio obrante en el proceso, en particular del dictamen pericial, se advierte con claridad que la comunidad del barrio Cachacal se encuentra ante un riesgo inminente, ante la eventualidad que se presenten

deslizamientos por las características del lugar en que el mismo se encuentra construido, el cual no ofrece las posibilidades para que exista un desarrollo urbanístico. Destacó que ese peligro se hace aun más evidente cuando por la falta de prevención de tales desastres ya se perdieron vidas humanas. Precisó que no obra en el expediente siquiera prueba sumaria que demuestre que el Alcalde Municipal de Istmina haya realizado alguna actuación para salvaguardar los derechos de la comunidad ante esa situación, y proceder a su reubicación, tal como era su deber hacerlo conforme a la Constitución Política, sin que resulte justificado alegar simplemente que no cuenta con los recursos indispensables para ello, dado el carácter de los derechos vulnerados. Anotó que el responsable de la vulneración de los derechos colectivos es el municipio de Istmina pues ha asumido una actitud totalmente pasiva frente a este asunto, y no pueden trasladarse sus funciones a las otras entidades demandadas. En ese orden, ordenó al Municipio de Istmina (Chocó) que en el término perentorio de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, desarrolle todas las diligencias tendientes a la adquisición del terreno para la reubicación de los habitantes del barrio Cachacal, y que en el término de seis (6) meses, inicie las gestiones y trámites administrativos necesarios para la contratación y elaboración de los estudios y diagnósticos, así como de los proyectos respectivos ante las entidades nacionales. Así mismo, reconoció al actor un incentivo económico en la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la cual ordenó pagar al municipio de Istmina.

VI.- EL RECURSO

Inconforme con la anterior decisión, el municipio de Istmina la apeló con el fin de que sea revocada, argumentando que le es imposible cumplirlo ante la falta de recursos. Aduce que el municipio se vio obligado a acogerse al Acuerdo de Reestructuración de Pasivo de 8 de mayo de 2002 donde se acordó disponer y ejecutar medidas de recuperación fiscal e institucional a favor del municipio con el propósito de corregir las deficiencias que presenta en su organización y funcionamiento, y con el fin de que pueda atender sus obligaciones pecuniarias y recuperarse dentro del plazo y condiciones previstas en dicho Acuerdo. Precisa que en virtud de ese Acuerdo el municipio no puede incurrir en gastos corrientes distintos de los autorizados estrictamente en él y a los ordenados por disposición constitucional. Finalmente, solicita que no se ordene al municipio realizar acciones imposibles para mitigar la situación de los habitantes del barrio Cachacal, y que se vincule al Departamento del Chocó y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que coadyuven con la solución del problema. VII.- CONSIDERACIONES 1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los

particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, lo mismo que para la protección de los derechos a la vida y a una vivienda digna, los cuales se estiman vulnerados como consecuencia de la no ejecución de un proyecto por parte del municipio de Istmina para reubicar a los habitantes del barrio Cachacal, el cual amenaza riesgo de deslizamiento, problemática frente a la que tampoco han actuado los gobiernos nacional y departamental. En tal sentido, solicitó el actor que se ordene al municipio de Istmina la consecución de los terrenos donde se va a llevar a cabo el proyecto de “Llanos Renacer”, y a las demás autoridades demandadas prestar asistencia técnica y financiera a la comunidad de Cachacal para la ejecución del mismo. 3.- El a quo en la sentencia impugnada amparó el derecho e interés colectivo a la

seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, ordenando en consecuencia al Municipio de Istmina que en el término perentorio de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, desarrolle todas las diligencias tendientes a la adquisición del terreno para la reubicación de los habitantes del barrio Cachacal, y que en el término de seis (6) meses, inicie las gestiones y trámites administrativos necesarios para la contratación y elaboración de los estudios y diagnósticos, así como de los proyectos respectivos ante las entidades nacionales. 4.- Para efectos de resolver el motivo de reproche contra el fallo de primera instancia, es preciso decir que ha sido criterio reiterado de la Sala2 que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de 2 Entre otras, ver las sentencias de 25 de octubre de 2001 (exp. 2000-0512-01, C.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo), 24 de octubre de 2002 (exp. 2001-0904-01, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade) y 29 de junio de 2006 (exp. 2004 00160 01, C.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta). los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos requeridos. En efecto, ciertamente la ejecución de una obra pública o de un proyecto supone la disponibilidad de recursos así como el agotamiento del procedimiento legal de contratación, por lo que al emitirse una orden en esa dirección deben tenerse en

cuenta, entre otros aspectos, las condiciones financieras de los entes públicos y la naturaleza y alcance de las obras a realizar. Por lo tanto, ante una circunstancia como la alegada en la impugnación, es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que sí bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos. Ahora bien, debe precisarse que aunque el municipio de Istmina presentó una solicitud de promoción de acuerdo de reestructuración de pasivos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y que el 8 de enero de 2002 realizó el correspondiente acuerdo entre dicho municipio y sus acreedores, en los términos previstos en el Título V de la Ley 550 de 1999, dicha situación no supone que la entidad territorial demandada pueda sustraerse del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales mientras se encuentre vigente ese acuerdo, pues, ciertamente, ello no se dispone de manera expresa en dicha regulación ni se deduce de su contenido, y además, porque como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado al municipio le corresponde construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio y promover el mejoramiento social de sus habitantes, además de cumplir las demás funciones que le asignan

la Constitución y las leyes, siendo la primera de ellas proteger la vida y demás derechos y libertades de las personas (arts. 2º y 311 de la C.P.). En tal sentido, atendiendo a las especiales circunstancias del municipio demandado, la Sala modificará la sentencia para concederle al municipio de Istmina un término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia para que inicie y culmine las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal necesarias para la consecución de los recursos necesarios para dar cumplimiento a lo ordenado en el fallo de primera instancia; vencido dicho plazo, deberá cumplir lo ordenado por el Tribunal en los mismos términos indicados en el numeral 2º de la parte resolutiva de esa decisión. 5.- De otro lado, la Sala considera pertinente exhortar al Departamento de Chocó, con el fin de que, en el marco de sus competencias y en ejercicio de sus funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, y de intermediación entre la Nación y los Municipios (arts. 298 de la C.P. y 74 de la Ley 715 de 2001), asesore y preste asistencia técnica, administrativa y financiera al municipio de Istmina para el cumplimiento de lo ordenado en este proceso, si a ello hay lugar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFÍCASE la sentencia apelada para disponer que se concede al municipio de Istmina (Chocó) un plazo de tres (3) meses, contados a partir de la

ejecutoria de esta sentencia, con el fin de que inicie y culmine las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal necesarias para la consecución de los recursos necesarios para cumplir lo ordenado en el fallo de primera instancia; vencido dicho plazo, deberá cumplir lo ordenado por el Tribunal en los mismos términos indicados en el numeral 2º de la parte resolutiva de esa decisión.

SEGUNDO: EXHÓRTASE al Departamento de Chocó con el fin de que, en el marco de sus competencias y en ejercicio de sus funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, y de intermediación entre la Nación y los Municipios (arts. 298 de la C.P. y 74 de la Ley 715 de 2001), asesore y preste asistencia técnica, administrativa y financiera al municipio de Istmina para el cumplimiento de lo ordenado en este proceso, si a ello hay lugar.

TERCERO: En lo demás, CONFÍRMASE el fallo apelado.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 16 de noviembre de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN