CE-27001-23-31-000-2004-0561-01(ACU)-2004

EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO RAFAEL URIBE - Naturaleza jurídica. Funciones. Conformación La Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe es una de las entidades públicas descentralizadas del nivel nacional creadas por el Decreto 1750 de 2003, como consecuencia de la escisión del Instituto de Seguros Sociales de la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud y de todas las clínicas y centros de atención ambulatoria. El objeto de las empresas de esa naturaleza, de acuerdo con el artículo 2º del mencionado decreto, es la prestación de los servicios de salud en las diferentes sedes descritas en el artículo 5º, por medio de clínicas y centros de atención ambulatoria, según la distribución establecida en el artículo 22. Particularmente, la ESE Rafael Uribe Uribe tiene su sede en Medellín y, conforme con el numeral primero del artículo 22 del Decreto 1750 de 2003, cuenta con las clínicas Victor Cárdenas Jaramillo, Santa Gertrudis, Santa María del Rosario y León XIII, y con centros de atención ambulatoria en los municipios de: “Apartadó, Barbosa, Bello, Caldas, Carepa, Chigorodó, Copacabana, El Carmen de Viboral, Girardota, Guarne, Hernán Posada, La Ceja, La Estrella, Marinilla, Barrio Colombia, Comercio - Juan de Dios Uribe, San Ignacio - Gustavo Uribe Escobar, Occidente, Campo Valdés, Central, Córdoba, Oriente, Quibdo, Istmina, Cereté, Chinú, Montería, Lorica, Montelíbano, Planeta Rica, Sahún, Tierra Alta y Turbo”. Los municipios relacionados corresponden a los Departamentos de

Antioquia, Córdoba y Chocó, éste último, con cubrimiento de salud en Quibdo e Istimina. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Cumplimiento de orden de construcción de centro de salud es norma que establece gastos / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO - Improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenar construcción de centro de salud / NORMA QUE ESTABLECE GASTOS - Operación de un centro de atención ambulatoria. Improcedencia de la acción de cumplimiento Corresponde, analizar si en este asunto existe una causal de improcedencia de la acción o, si por el contrario, debe abordarse el fondo del litigio y determinar si la entidad demandada está en la obligación de acatar lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 1750 de 2003. De acuerdo con lo referido en el oficio V.EPS 6339 del 14 de mayo de 2004, suscrito por el Vicepresidente de EPS del Instituto de Seguros Sociales, dirigido al Presidente de la Asociación de Pensionados de Metales Preciosos, el Municipio de Istmina no cuenta con servicios de salud prestados a través de la ESE Rafael Uribe Uribe, por lo que la EPS Seguro Social los presta por medio de la red de hospitales públicos conformada por los hospitales de Condotó, Istmina y Tadó. Así las cosas, está probado que el deber legal contenido en el artículo 22 del Decreto 1750 de 2003, relacionado con la operación de un centro de atención ambulatoria en el municipio de Istmina que se encuentra a cargo de la ESE Rafael Uribe Uribe, no ha sido cumplido por ésta entidad; por el contrario, se ha acudido a mecanismos alternativos para poder

prestar el servicio de salud en la zona ante la inexistencia de dicho centro. Como quiera que el deber normativo reclamado existe y debe ser cumplido por la ESE Rafael Uribe Uribe, en principio, habría lugar a ordenar el cumplimiento de la norma referida. Sin embargo, la creación de un centro de salud es una obligación que establece gastos a la administración, en la medida en que se requiere de las partidas presupuestales necesarias para su construcción, adecuación, implementación, planta de personal, entre otros muchos más elementos indispensables para el funcionamiento de ésa clase de establecimientos. Por consiguiente, acontece en este asunto la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento consagrada en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, pues la norma cuyo cumplimiento se exige en la demanda establece gastos a cargo de la administración.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 27001-23-31-000-2004-0561-01(ACU)

Actor: INDALECIO OREJUELA CAÑIZALES Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES –RAFAEL URIBE URIBE Decide la Sala la impugnación interpuesta por la E.S.E. Rafael Uribe Uribe contra el ordinal tercero de la sentencia proferida el 12 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual dispuso lo siguiente: “1.- RECHAZAR por improcedente la acción de cumplimiento frente a la E.S.E.

RAFAEL URIBE URIBE. “2.- NEGAR las pretensiones de la demanda frente al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES. “3.- IMPONERLE a la E.S.E. RAFAEL URIBE URIBE la obligación de que en el término improrrogable de treinta (30) días a partir de la ejecutoria de esta providencia, adopte los mecanismos necesarios para asumir la obligación legal de prestar el servicio público de salud a los filiados (sic) del Instituto de Seguros Sociales, en la zona del San Juan, sede Istmina, tal y como lo hace con la región del Atrato, sede Quibdo.” (fl. 180).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Indalecio Orejuela Cañizales, obrando en su propio nombre, instauró acción de cumplimiento contra el Instituto de Seguros Sociales y la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe - Clínica Leon XIII, con el objeto de que se ordene el acatamiento de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 1750 de 2003, en el sentido de establecer un centro de atención ambulatoria en el Municipio de

Istmina (Chocó). Como fundamento de la pretensión, el actor manifestó que los habitantes de la provincia de San Juan, que corresponde a los municipios de Istmina, Medio San Juan, Condoto, Río Iro, Novita, SIPI, Tadó, Unión Panamericana, Cantón del San Pablo y Medio Baudó, no cuentan con un centro hospitalario o ambulatorio que preste los servicios de salud, pues el 15 de abril de 2003 dejó de funcionar el centro de atención médica de la Región de San Juan.

Señaló, además, que la situación había sido puesta en conocimiento del Presidente de la República, el Gerente de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe, el Vicepresidente del Instituto de Seguros Sociales y del Procurador Regional del Chocó, sin obtener respuesta frente a ninguna de las comunicaciones.

2. Intervención de los demandados 2.1. Instituto de Seguros Sociales El apoderado del I.S.S. contestó la demanda (fls. 39 a 43), manifestando para el efecto que, si bien el centro de atención ambulatoria (CAA) creado para la zona de San Juan dejó de funcionar, la población no ha quedado desprotegida, pues el servicio está siendo prestado por los hospitales de Istmina, Tadó y San José de Condotó, que conforman la red pública de la región, a través de contratos suscritos para el efecto. 2.2. E.S.E. Rafael Uribe Uribe La Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe, por medio de apoderado, se pronunció frente a los hechos y pretensiones del actor (fls. 59 a 60), explicando el cierre de un centro de atención ambulatoria es una situación por la que debe responder el Instituto de Seguros Sociales, razón por la que solicitó ser desvinculado del proceso.

De otra parte, consideró que la apertura de un Centro de Atención Ambulatoria requería una decisión administrativa, previos estudios sociales, económicos, jurídicos y presupuestales, y que por ello la acción instaurada era improcedente. Finalmente, explicó que en la zona de San Juan estaban funcionando centros de atención médica en los municipios de Condotó, Tadó, y el CAA que opera en

Quibdo.

3. La providencia impugnada Por medio de sentencia del 12 de julio de 2004, el Tribunal Administrativo del Chocó rechazó por improcedente la acción respecto de la E.S.E Rafael Uribe Uribe, al tiempo que le ordenó dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria del fallo, adoptar las medidas necesarias para prestar el servicio de salud en la sede de Istmina, y en relación con el Instituto de Seguros Sociales, negó las pretensiones de la demanda.

Para arribar a tal decisión, el a quo precisó que el deber legal de crear un centro de atención ambulatoria en Istmina se encontraba a cargo de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe y que estaba probado su incumplimiento, aún cuando el servicio médico estaba siendo prestado en la zona por otros hospitales contratados por el Instituto de Seguros Sociales - Seccional Chocó; pero consideró que no era posible ordenarle la creación del mismo, porque era una obligación que implicaba una erogación presupuestal y hacía improcedente la acción. Sin embargo, consideró que ello no era óbice para ordenarle adelantar las gestiones pertinentes para llevarlo a cabo.

4. La impugnación La E.S.E. Rafael Uribe Uribe impugnó parcialmente el fallo de instancia, en cuanto impuso la obligación de adoptar las medidas necesarias para prestar el servicio médico en el municipio de Istmina. El impugnante fundamentó su inconformidad con la decisión, en primer lugar, en que la orden comportaba un gasto y, en segundo lugar, en que no existía norma alguna que respaldara el deber legal cuyo

cumplimiento se ordenó y que, en caso de existir, se estaba cumpliendo a través del CAA que opera en Quibdo. Sobre este aspecto, también advirtió que el CAA de Istmina al que se refiere el artículo 22 del Decreto 1750 de 2003 obedecía a un error de transcripción, pues para la época en que fue expedido el decreto, ya había dejado de funcionar el centro de atención médica de la Región de San Juan. Finalmente, señaló que el Instituto de Seguros Sociales ha venido asegurando la prestación del servicio médico en la zona a través de la contratación con hospitales de los municipios que la conforman.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003, por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos y, de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado:

“El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”1. Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 1º) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º).

4º) No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3. El caso sub examine La Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe solicita que se revoque el ordinal tercero de la sentencia proferida el 12 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante el cual le impuso la obligación de adoptar los mecanismos necesarios para asumir la obligación legal de prestar el servicio de salud en la sede de Istmina, decisión que el impugnante considera desacertada, por cuanto establece un gasto a su cargo, y porque no existe norma que consagre ése deber.

Corresponde, entonces, analizar si en este asunto existe una causal de improcedencia de la acción o, si por el contrario, debe abordarse el fondo del litigio y determinar si la entidad demandada está en la obligación de acatar lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 1750 de 2003. La Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe es una de las entidades públicas descentralizadas del nivel nacional creadas por el Decreto 1750 de 2003, como consecuencia de la escisión del Instituto de Seguros Sociales de la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud y de todas las clínicas y centros de atención ambulatoria2. El objeto de las empresas de la naturaleza del impugnante, de acuerdo con el artículo 2º del mencionado decreto, es la prestación de los servicios de salud en

las diferentes sedes descritas en el artículo 5º, por medio de clínicas y centros de atención ambulatoria, según la distribución establecida en el artículo 22. Particularmente, la E.S.E. Rafael Uribe Uribe tiene su sede en Medellín3 y, conforme con el numeral primero del artículo 22 del Decreto 1750 de 2003, cuenta con las clínicas Victor Cárdenas Jaramillo, Santa Gertrudis, Santa María del Rosario y León XIII, y con centros de atención ambulatoria en los municipios de: “Apartadó, Barbosa, Bello, Caldas, Carepa, Chigorodó, Copacabana, El Carmen de Viboral, Girardota, Guarne, Hernán Posada, La Ceja, La Estrella, Marinilla, Barrio Colombia, Comercio - Juan de Dios Uribe, San Ignacio - Gustavo Uribe Escobar, Occidente, Campo Valdés, Central, Córdoba, Oriente, Quibdo, Istmina, Cereté, Chinú, Montería, Lorica, Montelíbano, Planeta Rica, Sahún, Tierra Alta y Turbo”. (Negrillas fuera de texto). Los municipios relacionados corresponden a los Departamentos de Antioquia, Córdoba y Chocó, éste último, con cubrimiento de salud en Quibdo e Istimina. Y es precisamente en este municipio que el actor reclama la creación del centro ambulatorio. De acuerdo con lo referido en el oficio V.EPS No. 6339 del 14 de mayo de 2004, suscrito por el Vicepresidente de EPS del Instituto de Seguros Sociales, dirigido al Presidente de la Asociación de Pensionados de Metales Preciosos (fls. 44 a 45), el

Municipio de Istmina no cuenta con servicios de salud prestados a través de la ESE Rafael Uribe Uribe, por lo que la EPS Seguro Social los presta por medio de la red de hospitales públicos conformada por los hospitales de Condotó, Istmina y Tadó. Así las cosas, está probado que el deber legal contenido en el artículo 22 del Decreto 1750 de 2003, relacionado con la operación de un centro de atención ambulatoria en el municipio de Istmina que se encuentra a cargo de la E.S.E. 2 Artículo 1º. 3 Artículo 5º, numeral primero. Rafael Uribe Uribe, no ha sido cumplido por ésta entidad; por el contrario, se ha acudido a mecanismos alternativos para poder prestar el servicio de salud en la zona ante la inexistencia de dicho centro. Se advierte al respecto, que no es admisible el supuesto error de transcripción en la norma que alega el demandado, en tanto que el municipio de Istmina no debió ser incluido dentro del grupo de municipios que deberían contar con CAA, porque la disposición se encuentra vigente en su contenido inicial literal, y no ha habido modificación alguna posteriormente. Como quiera que el deber normativo reclamado existe y debe ser cumplido por la E.S.E. Rafael Uribe Uribe, en principio, habría lugar a ordenar el cumplimiento de la norma referida. Sin embargo, la creación de un centro de salud es una obligación que establece gastos a la administración, en la medida en que se requiere de las partidas presupuestales necesarias para su construcción, adecuación, implementación, planta de personal, entre otros muchos más elementos indispensables para el funcionamiento de ésa clase de

establecimientos. Por consiguiente, acontece en este asunto la causal de improcedencia de la acción de cumplimiento consagrada en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, pues la norma cuyo cumplimiento se exige en la demanda establece gastos a cargo de la administración. Sobre la referida causal de improcedencia, el Consejo de Estado ha sentado el siguiente criterio: “La improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de normas que impliquen gastos se justifica en la medida en que no se puede perseguir el cumplimiento de normas que establezcan la realización de una nueva erogación, sin que a su vez se haya asignado la partida correspondiente en el presupuesto. El artículo 345 de la Constitución Política es terminante al prohibir cualquier erogación con cargo al tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de rentas y gastos. En su inciso segundo prohíbe cualquier gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos. Lo anterior quiere decir que un acto administrativo que genere gastos y que no esté debidamente presupuestado, no puede hacerse efectivo mientras no se hayan hecho las correspondientes apropiaciones, pues el acto administrativo así emanado estaría afectado de nulidad, conforme a las causales previstas en el artículo 84 del C.C.A. Sin embargo, dentro de la actuación debe obtenerse certeza de que la ley o el acto administrativo que impliquen gasto han sido incluido en la ley de apropiaciones, aspecto que debe ser materia de conclusión, previo análisis de fondo del asunto.”4 En igual sentido, la Corte Constitucional ha manifestado:

“En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos.”5 Por su parte, la Sala ha señalado: “…esa limitación a la acción de cumplimiento se explica porque el principio de separación de poderes implica el reconocimiento de un marco de competencias precisas a las autoridades, de tal manera que el ejercicio de las funciones públicas corresponde a quienes están expresamente autorizados por la norma (artículos 113 y 6º de la Constitución). Precisamente, por ello, en principio, al juez no le corresponde adoptar decisiones tendientes a administrar recursos ni a priorizar acciones de gobierno, pues esas funciones corresponden a autoridades que

pertenecen a otras ramas y órganos del poder público. En tal virtud, es razonable entender que las ordenes dirigidas a exigir el cumplimiento de un gasto no dispuesto o contemplado por las autoridades competentes para ello, escapan de la competencia judicial.”6 En síntesis, la acción instaurada es improcedente, debido a que el artículo 22 del Decreto 1750 de 2003 obliga a la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe a contar con un centro de atención ambulatoria en el Municipio de Istmina (Chocó), que actualmente no existe y que debería ser creado, lo cual evidentemente establecería un gasto a su cargo que no puede ser ordenado por el juez de cumplimiento. En consecuencia, la Sala revocará el ordinal tercero del fallo impugnado pues, aún cuando el a quo rechazó por improcedente la acción en relación con la E.S.E. Rafael Uribe Uribe con apoyo en la causal antes indicada, fue contradictorio 4 Consejo de Estado, Sección Primera. Expediente ACU-4749. 5 Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998. 6 Consejo de Estado, Sección Quinta. Expediente ACU-1621, sentencia del 23 de agosto de 2004. ordenarle a la misma entidad que realizara gestiones tendientes al cumplimiento de una norma que claramente le implica efectuar erogaciones presupuestales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º REVOCASE el ordinal tercero de la sentencia del 12 de julio de 2004 proferida

por el Tribunal Administrativo del Chocó. 2º CONFIRMASE en sus demás partes la misma sentencia. Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA