CE-27001-23-31-000-2005-00496-01(AP)-2010

DESACATO EN ACCION POPULAR - Presupuestos. Trámite. Finalidad / DESACATO - Ejercicio del poder disciplinario. Responsabilidad subjetiva De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una

de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 41

NOTA DE RELATORIA: Sobre el desacato: Corte Constitucional, sentencias T421 de 2003 y T-763 de 1998.

SANCION POR DESACATO A ALCALDE DE ISTMINIA - Incumplimiento de fallo que ordenó adecuada disposición de residuos / SANCION POR DESACATO - Disminución por realizar acciones tendientes a mitigar la vulneración de los derechos colectivos Advierte entonces la Sala que del dictamen rendido por la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Chocó, se desprende que la actuación desplegada por el demandado no ha sido eficaz para lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia, pues persisten los problemas de salubridad e inadecuada disposición de residuos; aunado a que, pese a los continuos requerimientos que hiciera el Tribunal para que el demandado demostrara las gestiones adelantadas para conjurar tal situación, el municipio no manifestó nada al respecto. Sin embargo, también es evidente que el Municipio de Itsmina aportó al proceso pruebas de haber desplegado algunas acciones tendientes a mitigar la vulneración de los intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la salubridad pública, razón por la cual se procederá a modificar la multa

impuesta por el Tribunal Administrativo del Chocó de diez (10) a siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil diez (2010) Radicación número: 27001-23-31-000-2005-00496-01(AP)

Actor: PROCURADURIA NOVENA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA

ZONA QUIBDO Demandado: MUNICIPIO DE ISTMINA CHOCO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la decisión proferida el 19 de marzo de 2009, mediante la cual el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó sancionó al señor JHOANY CARLOS ALBERTO PALACIOS MOSQUERA, Alcalde del Municipio de Itsmina, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en diez (10) días de arresto, por desacatar la orden judicial impartida por el citado Tribunal en sentencia del 26 de septiembre de 2005.

I.- Antecedentes 1.- Mediante sentencia del 26 de septiembre de 2005, el Tribunal Administrativo del Chocó decidió la acción popular interpuesta por el señor Guillermo Ricard Perea, actuando en su condición de Procurador Judicial Ambiental y Agrario Zona

Quibdó en el siguiente sentido: “(…) 2) ORDENASE AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ISTMINA, iniciar dentro del

término perentorio de treinta días a partir de la ejecutoria de esta providencia, las gestiones administrativas tendientes a la formulación y adopción de un plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos dentro del marco legal previsto en el decreto 1713 de 2002. 3) ORDENASE AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ISTMINA, que debidamente concertado con la CORPORACIÒN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCO - CODECHOCO, y a la mayor brevedad posible, adopte las medidas necesarias para que los liquides lixiviados que generan los residuos depositados en el basurero municipal y las aguas lluvias que lavan estos materiales n contaminen las fuentes hídricas que rodean el lugar. 4) Confórmese un COMITE PARA LA VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO de la sentencia en el cual tomarán parte el Director de LA CORPORACION PARA EL DESARROLLO DEL CHOCÒ - CODECHOCÒ, la Defensoría del Pueblo, el PROCURADOR regional del Chocó y El Alcalde de Istmina., quienes deberán rendir informes mensualmente al Despacho. 5) Ordénase al Alcalde del Municipio de Istmina, con fundamento en el artículo 339 de la Ley 472 de 1998 pagar al FONDO DE DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS DE LA DEFENSORIA DEL PUEBLO, a título de incentivo, la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales. (…).”1 2.- El señor Procurador Noveno Judicial Ambiental y Agrario de Quibdó propuso incidente de desacato, cuyo conocimiento fue avocado por el Tribunal contencioso

Administrativo del Chocó, con base en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, donde se estipula que en caso de incumplimiento a una orden judicial proferida dentro de los procesos de acción popular se impondrá sanción consistente en multa conmutable en arresto que se tasará previo trámite incidental regulado por los artículos 135 y sus siguientes del Código de Procedimiento Civil, y el artículo 167 del Código Contencioso Administrativo. II.- La posición de las entidades demandadas 1 Folios 74 y 75 del Cuaderno No. 1 El señor Julio Enrique Salcedo Hurtado, en su condición de Alcalde Municipal de Istmina dio contestación a la solicitud de desacato presentada por el Procurador Noveno Judicial Ambiental y Agrario de Quibdó, argumentando que si bien es cierto que se había continuado depositando los residuos sólidos a cielo abierto en predios privados, también es cierto que se habían venido llevando a cabo las adecuaciones necesarias para mitigar la contaminación ambiental. Sostuvo que en orden a cumplir con la decisión judicial referida, expidió una orden de trabajo al señor Francisco Laurino Torres calendada el 1º de marzo de 2005, y el 26 de diciembre de 2005, con el objeto de realizar la limpieza de residuos sólidos con retroexcavadora en el botadero de basuras. También trajo a colación dos órdenes de trabajo cuyo objeto era el de mantenimiento y adecuación del sitio de disposición final de residuos cuyos contratistas eran el señor Germán Humberto Espinel Aleiza y Alejandro Moreno Mosquera. Indicó que las anteriores medidas eran demostrativas de que había venido realizando los mantenimientos necesarios para adecuar el lugar y evitar un daño

ambiental mediante la compactación de los residuos, su cobertura con cal y arena y limpieza general del sector de disposición, mientras se inicia la construcción del relleno sanitario regional. En lo que hace a tal obra, (relleno sanitario regional) señaló que acudió al Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial, con el fin de obtener una ayuda financiera, obteniendo como resultado el que le exigieran, entre otros documentos, el estudio de viabilidad (elaboración del PGIRS), estudios complementarios de impacto ambiental, hidrogeológico, eléctrico y la realización del capítulo F-6 del reglamento de Saneamiento Básico RAS 2000. Lo anterior, fue contratado con el señor Washington Díaz Audiverth. También se exigió la Escritura Pública del terreno donde se iba a realizar el trabajo, lo que retrasó el inicio de dicha obra pues debió cumplirse con tal requerimiento para poder comenzar con la ejecución de la construcción. Con el fin de proveer soporte a sus argumentos, el señor Alcalde Municipal de Istmina adjuntó fotografías del lugar de deposición de residuos sólidos donde se evidencia la labor de mantenimiento. También, para dar cuenta de la construcción del botadero regional, anexó copia de la Escritura Pública No. 399 del 1º de septiembre de 2007 con su respectivo certificado de tradición y libertad, e informó al Despacho Sustanciador que había suscrito un Convenio Interadministrativo con el citado ministerio y los Municipios de Condoto y Medio San Juan para lograr su efectiva construcción. Con base en lo anterior, solicitó que no se le sancione por desacato, sino que, por

el contrario, se procediera a exhortar al Tribunal con el fin de que negara la solicitud de imposición de la respectiva sanción presentada por el Procurador Noveno Judicial Ambiental y Agrario de Quibdó y, por consiguiente, se le exonerara de cualquier tipo de responsabilidad con respecto al acatamiento del fallo proferido dentro de la acción popular de la referencia. III.- La decisión sancionatoria Mediante proveído del 19 de marzo de 2009 el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó sancionó al señor JHOANY CARLOS ALBERTO PALACIOS MOSQUERA, Alcalde del Municipio de Quibdó, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en diez (10) días de arresto, por desacatar la orden judicial impartida por el citado Tribunal en sentencia del 26 de septiembre de 2005. Partiendo de las tres (3) órdenes impartidas en la sentencia objeto del trámite incidental, el Tribunal entró a determinar cuál o cuáles de ellas habían sido efectivamente cumplidas por el Municipio: Con respecto a la primera de ellas, el Alcalde del Municipio alegó haberla cumplido en tanto que elaboró el PIGRS y el Proyecto del Relleno Sanitario Regional, aprobado por el Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial. Sin embargo, el Tribunal no encontró prueba que soportara lo alegado por el Alcalde del Municipio de Istmina. En lo que se refiere a la segunda orden, la Sala consideró que, después de transcurrido un tiempo más que prudencial, no se llevaron a cabo gestiones y actividades que buscaran una solución definitiva a la problemática que dio lugar a

la orden mencionada o, por lo menos, que se minimizara o mitigara la contaminación ambiental. El último informe del Alcalde del Municipio de Istmina data del 6 de diciembre de 2007 y, hasta la fecha en que el Tribunal decidió sobre el incidente, no existía prueba alguna que permitiera inferir un verdadero cumplimiento de la sentencia. Finalmente, la tercera orden referente al pago correspondiente al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo, el Tribunal no observó que reposara en el expediente prueba alguna que demostrara la satisfacción de esa obligación dineraria. Así las cosas, es de la opinión del Tribunal que el Alcalde del Municipio de Istmina ha adoptado una actitud negligente y desinteresada al no demostrar la realización de las gestiones o acciones que pudieran resultar efectivas para el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia del 26 de septiembre de 2005, lo que es suficiente para que el Tribunal Administrativo del Chocó declarara que la conducta asumida por el señor Alcalde era constitutiva de desacato. IV.- Contestación a la Sanción Pese haberse corrido traslado de la decisión de sanción proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, la entidad sancionada no presentó escrito de contestación. V.- Consideraciones de la Sala 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la

Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional2, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.

(sentencia T-421 de 2003) 2.- Como quedó señalado, mediante el auto consultado, el Tribunal Administrativo del Chocó sancionó al Municipio de Quibdó, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables en diez (10) días de arresto, por desacatar la orden judicial impartida por esa misma Corporación en el fallo del 26 de septiembre de 2005. Dicha orden se dirigía a lo siguiente: “(…) 2) ORDENASE AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ISTMINA, iniciar dentro del término perentorio de treinta días a partir de la ejecutoria de esta providencia, las gestiones administrativas tendientes a la formulación y adopción de un plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos dentro del marco legal previsto en el decreto 1713 de 2002. 2 Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998. Aunque en esta providencia la Corte se refiere al desacato en la acción de tutela, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sus consideraciones son plenamente aplicables en materia de acciones populares, pues la naturaleza de dicha institución es la misma. 3) ORDENASE AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ISTMINA, que debidamente concertado con la CORPORACIÒN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCO - CODECHOCO, y a la mayor brevedad posible, adopte las medidas necesarias para que los liquides lixiviados que generan los residuos depositados en el basurero municipal y las aguas lluvias que lavan estos materiales n contaminen las fuentes hídricas que rodean el lugar.

1. Confórmese un COMITE PARA LA VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO de la sentencia en el cual tomarán parte el Director de LA CORPORACION PARA EL DESARROLLO DEL CHOCÒ - CODECHOCÒ, la Defensoría del Pueblo, el PROCURADOR regional del Chocó y El Alcalde de Istmina., quienes deberán rendir informes mensualmente al Despacho. 5) Ordénase al Alcalde del Municipio de Istmina, con fundamento en el artículo 339 de la Ley 472 de 1998 pagar al FONDO DE DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS DE LA DEFENSORIA DEL PUEBLO , a título de incentivo, la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales. (…).”3 3.- Pues bien, al revisar los elementos de juicio obrantes en la actuación, se observa que el Representante Legal del Municipio de Itsmina allegó al plenario cuatro órdenes de pago a diferentes personas por medio de las cuales acreditó labores de adecuación y mantenimiento al sitio de disposición final de los residuos sólidos del ente territorial.

Igualmente, adjuntó copia del Convenio Interadministrativo suscrito por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y los Municipios de Itsmina, Condotó y Medio San Juan, cuyo objeto fue el de aunar esfuerzos para apoyar la ejecución de las obras correspondientes al proyecto “CONSTRUCCION RELLENO SANITARIO REGIONAL…” (folio 67 de este Cuaderno). Así mismo, trajo una copia de la Escritura Pública No. 399 del 1º de septiembre de 2007 a través de la cual el Municipio de Condotó se comprometió a donar un lote de tierra ubicado en el sector Jugualito con un área de 300.000 metros cuadrados.

3 Ibídem. También obra en el plenario un concepto rendido por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, calendado el 26 de marzo de 2008, por medio del cual se observa lo siguiente: “OBSERVACIONES:  La vía de acceso al botadero presenta tramos en mal estado; la presencia de árboles caídos, pozos de agua y mala disposición de residuos obstaculizan el paso.  El área de disposición se observa totalmente colmada, las vías internas están obstruidas por la mala disposición de los residuos.  No se construyeron los canales desagüe para el manejo de las aguas lluvias y lixiviados, no hay control sobre éstos.  Continúa la mala disposición de los residuos hospitalarios, pues, son ubicados en cualquier lugar del botadero, las bolsas de estos residuos son destapadas permitiendo ver lo que contienen (jeringas, bolsas de suero, algodones, etc).  Persiste la no utilización del material de cobertura para aislar y confinar los residuos minimizando la presencia de vectores y aves carroñeras en el lugar.  En el momento de la visita se observó que se llevan a cabo quemas dentro de este lugar lo cual puede representar riesgo para las personas que lo frecuentan debido a la presencia de gases producto de la descomposición de residuos.  La recolección de los residuos domiciliarios ha mejorado en este periodo, se ha establecido un horario por sectores para la recolección y se aprecian las calles más limpias, aunque se sigue observando la poca colaboración de la

población en este proceso.  Este botadero y especialmente la forma como se opera, continúa representando un riesgo para la salud y el medio ambiente de la población istmineña.”4 En atención al citado informe, el Tribunal requirió en varias oportunidades al demandado para que manifestara e indicara cuáles gestiones administrativas, técnicas y presupuestales había efectuado para proteger de manera definitiva los derechos colectivos de la población de Itsmina. No obstante, el ente incidentado no se allanó a manifestar nada al respecto. 4 Folios 94 y 95 de este Cuaderno. 4.- Advierte entonces la Sala que del dictamen rendido por la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Chocó, se desprende que la actuación desplegada por el demandado no ha sido eficaz para lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia, pues persisten los problemas de salubridad e inadecuada disposición de residuos; aunado a que, pese a los continuos requerimientos que hiciera el Tribunal para que el demandado demostrara las gestiones adelantadas para conjurar tal situación, el municipio no manifestó nada al respecto. Sin embargo, también es evidente que el Municipio de Itsmina aportó al proceso pruebas de haber desplegado algunas acciones tendientes a mitigar la vulneración de los intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la salubridad pública, razón por la cual se procederá a modificar la multa impuesta por el Tribunal Administrativo del Chocó de diez (10) a siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 5.- Así las cosas, al ser claro el desacato a la sentencia del 26 de septiembre de

2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, es procedente la imposición de una sanción por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998. No obstante, considera la Sala que la cuantía de la multa impuesta a dicha entidad debe ser modificada, para en su lugar señalar que ésta será de siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la que se estima razonable y proporcionada, teniendo en cuenta las circunstancias específicas de este caso que antes se precisaron. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMASE el auto del 19 de marzo de 2009, en cuanto que sancionó por desacato del fallo proferido en este asunto al Municipio de Itsmina (Chocó), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el monto de la multa impuesta a la citada entidad en el auto del 19 de marzo de 2009, en el sentido de señalar que la misma será de siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: REVOCAR la sanción de arresto.

CUARTO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 3 de junio de 2010. Notifíquese y cúmplase,

RAFAEL. E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO