CE-27001-23-31-000-2005-00798-01(AP)-2010

DESACATO EN ACCION POPULAR - Presupuestos. Trámite. Finalidad / DESACATO - Ejercicio del poder disciplinario. Responsabilidad subjetiva De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una

de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTICULO 41

NOTA DE RELATORIA: Sobre el desacato: Corte Constitucional, sentencias T421 de 2003 y T-763 de 1998.

DESACATO - Procedencia por incumplimiento en pago del incentivo / PAGO DE INCENTIVO - Procedencia del desacato En relación con el pago del incentivo legal, es de resaltar que la Alcaldía del Chocó (sic) no aportó prueba alguna que permitiera verificar que efectivamente efectúo dicho pago a favor del actor. Habida cuenta que para el actor es imposible demostrar el no pago del incentivo legal por parte de la entidad y que es la administración quien tendría que haber desvirtuado dicha afirmación y que adicionalmente en el proceso se probó la negligencia de la administración municipal para cumplir las obligaciones de hacer impartidas en la sentencia del 16 de marzo de 2006, la Sala entiende que tampoco cumplió la obligación de pagar el incentivo legal al actor. Es así entonces que al revisar los elementos de juicio obrantes en expediente, se observa que el Representante Legal del Municipio de Quibdo no allegó prueba alguna en el expediente que acredite el cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Chocó, es decir, no se probó

la existencia de gestiones adelantadas por la administración para construir el puente objeto de la acción popular, ni mucho menos dicha obra ni tampoco el pago del incentivo legal. Ciertamente el Alcalde del Municipio de Quibdo, no ha demostrado que haya realizado todas las actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, pues lo que se advierte revisado el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esa entidad que merece sancionarse. Así las cosas, al ser claro el desacato de la decisión del 16 de marzo de 2006, es procedente la imposición de una sanción por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil diez (2010) Radicación número: 27001-23-31-000-2005-00798-01(AP)

Actor: LUIS ENRIQUE CHAPARRO URRUTIA

Demandado: MUNICIPIO DE QUIBDO Referencia: CONSULTA INCIDENTE DE DESACATO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta la decisión proferida el 28 de agosto de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Quibdo sancionó al Alcalde del Municipio de Ibagué (sic) con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en diez (10) días de arresto, por desacatar la orden judicial impartida por dicha Corporación en la sentencia del 17

de marzo de 2006. I.- Antecedentes 1.- Mediante sentencia del 17 de marzo de 2006, el Tribunal Administrativo del Chocó accedió a las pretensiones de la demanda y como consecuencia de ello, ordenó lo siguiente: “PRIMERO: Protéjase a los habitantes del Barrio Tomás Pérez del Municipio de Quibdo, los derechos colectivos al ambiente sano, seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la construcción y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia la beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

SEGUNDO: Ordénese al Alcalde del Municipio de Quibdo, para que en el término de dos (2) meses efectúe las gestiones administrativas y financieras necesarias, para que en el término de seis (6) meses construya en material estable y de al servicio el

puente peatonal de la carrera 10 con calle 33 que comunica a los barrios Tomas Pérez y Santo Domingo en el perímetro urbano del Municipio de Quibdo, de lo que deberá informar al Tribunal sobre su cumplimiento.

TERCERO: PREVENGASE al alcalde del Municipio de Quibdo, para que se abstenga de volver a incurrir en las omisiones que dieron merito para acceder a las pretensiones del demandante.

CUARTO: Conformar un Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán el Procurador Judicial 42 Administrativo, el Personero del Municipio de Quibdo y el Defensor del Pueblo o su delegado, quienes deberán rendir

informe al Tribunal cada dos meses.

QUINTO: Ordenase al Alcalde del Municipio de Quibdo con fundamento en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 pagar al demandante señor LUIS ENRIQUE CHAPARRO, a titulo de incentivo la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales a cargo del municipio demandado, dentro del mismo término.” 2.- La mencionada providencia no fue apelada. 3.- El 20 de abril de 2006 el señor Luis Enrique Chaparro Urrutia, demandante dentro de la acción popular, le solicitó al Tribunal Administrativo del Chocó ordenar la apertura del incidente de desacato, como quiera que el Alcalde del Municipio del Quibdo no le ha pagado el incentivo que ordenó dicha Corporación en la sentencia del 17 de marzo de 2006. 4.- Mediante auto del 19 de septiembre de 2005 el Tribunal dispuso la apertura del incidente de desacato, en los términos dispuestos en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 y del artículo 137 del C.P.C., visible a folio 18.

II.- La posición de las entidades demandadas El Alcalde del Municipio de Quibdo en la contestación del incidente de desacato manifestó que en el numeral segundo de la providencia que dio lugar a este incidente de desacato, el Tribunal Administrativo del Chocó, estableció un término de dos (2) meses para efectuar las gestiones administrativas y financieras para que dentro de seis (6) meses se construyera el puente peatonal en la carrera 10 con calle 13. Por lo cual, el plazo para realizar las obras vence en noviembre y no antes, entonces sólo hasta dicho mes efectivamente cabría el incidente de

desacato por incumplimiento de un fallo judicial, no antes. Entonces, como quiera que el vencimiento del plazo no ha acaecido, es improcedente la sanción por desacato. III.- La decisión de la Sanción Mediante providencia del 28 de agosto de 2007, el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió sancionar al representante legal del Municipio de Quibdo, con multa con diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en diez (10) días de arresto, por desacatar las órdenes proferidas por esa misma Corporación en el fallo del 17 de marzo de 2006, dentro del la acción popular del proceso de la referencia, por las siguientes razones: Consideró que las piezas procesales que obran en el expediente demuestran que en el puente peatonal objeto de la acción popular se mantienen las condiciones de peligro para los transeúntes, pues el puente sigue siendo en madera con algunas tablas rotas. Dijo que la misma administración municipal en la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda Municipal, pone de presente que la Alcaldía no realizó las gestiones administrativas ni financieras tendientes a incluir en el presupuesto la partida presupuestal correspondiente. IV.- Contestación a la decisión de sancionar El Municipio de Quibdo no se manifestó al respecto. V.- Consideraciones de la Sala 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta

de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional1, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción

no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. (Sentencia T-421 de 2003) 2.- Como quedó señalado, mediante el auto consultado, el Tribunal Administrativo del Chocó sancionó al Municipio de Quibdo, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en diez (10) días de arresto, por desacatar la orden judicial impartida por dicha Corporación en la sentencia del 17 de marzo de 2006, en virtud de la cual resolvió: “PRIMERO: Protéjase a los habitantes del Barrio Tomás Pérez del Municipio de Quibdo, los derechos colectivos al ambiente sano, seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la construcción y a la realización de construcciones, edificaciones y 1 Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998. Aunque en esta providencia la Corte se refiere al desacato en la acción de tutela, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sus consideraciones son plenamente aplicables en materia de acciones populares, pues la naturaleza de dicha institución es la misma. desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia la beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

SEGUNDO: Ordénese al Alcalde del Municipio de Quibdo, para que en el término de dos (2) meses efectúe las gestiones administrativas y financieras necesarias, para que en el término de seis (6) meses construya en material estable y de al servicio el

puente peatonal de la carrera 10 con calle 33 que comunica a los

barrios Tomas Pérez y Santo Domingo en el perímetro urbano del Municipio de Quibdo, de lo que deberá informar al Tribunal sobre su cumplimiento.

TERCERO: PREVENGASE al alcalde del Municipio de Quibdo, para que se abstenga de volver a incurrir en las omisiones que dieron merito para acceder a las pretensiones del demandante.

CUARTO: Conformar un Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán el Procurador Judicial 42 Administrativo, el Personero del Municipio de Quibdo y el Defensor del Pueblo o su delegado, quienes deberán rendir informe al Tribunal cada dos meses.

QUINTO: Ordenase al Alcalde del Municipio de Quibdo con fundamento en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 pagar al demandante señor LUIS ENRIQUE CHAPARRO, a titulo de incentivo la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales a cargo del municipio demandado, dentro del mismo término.” 3.- En el expediente obran las siguientes piezas procesales: 3.1.- En la diligencia de inspección judicial que se efectúo el 16 de marzo de 2007, dentro del trámite del presente incidente, por orden del Tribunal Administrativo del Chocó, se comprobó que el puente se encuentra en buen estado por obras de la misma comunidad. (fl. 45) 3.2.- A folio 52 a 53 aparece el informe del comité de verificación del 25 de mayo de 2007, según el cual “el puente objeto de la demanda continúa en mal estado, con algunas tablas rotas y sueltas que ponen en peligro la integridad personal de los habitantes de los dos barrios que se comunican con éste, y a los transeúntes

del sector. De donde se colige que la Administración Municipal no ha realizado ninguna acción tendiente a darle cumplimiento a la sentencia relacionada”. 3.3.- En respuesta del oficio ordenado por el Tribunal Administrativo del Chocó, la Secretaria de Hacienda Municipal afirmó que “…la Administración Municipal no incluyó en el presupuesto del año 2007 la partida correspondiente a la terminación del puente del barrio Mis esfuerzos de esta ciudad, canalizando la quebrada que pasa por ese sector, realizando el relleno y afirmación del terreno para habilitar la vía, en virtud a que esta obra ya fue culminada en su totalidad.” De tales circunstancias es claro que aún cuando en la inspección judicial se concluyó que el puente está en buen estado, para la Sala es evidente que el material del mismo es de madera, pues el informe del comité de verificación acredita que algunas de las maderas están rotas, poniendo en peligro la seguridad de los peatones. Entonces, las reparaciones realizadas en el puente ubicado en la carrera 10 con calle 33 en el Municipio de Quibdo, han sido consecuencia de la actuación de la misma comunidad y no de la administración municipal. De otra parte, la certificación de la Secretaria de Hacienda Municipal pone en evidencia que la Alcaldía Municipal del Chocó omitió incluir en la partida presupuestal del año 2007 el valor de la construcción de dicho puente. En aras de verificar si efectivamente la entidad demanda incumplió o no las órdenes proferidas por el Tribunal Administrativo del Chocó, se procederá a mirar si una vez ejecutoriada la sentencia proferida dentro del proceso de la acción

popular la administración municipal tenía que incluir el valor de las obras en el presupuesto del año 2007. Al respecto, en el cuaderno principal de la acción popular, a folio 105 aparece que en aplicación del artículo 323 del C.P.C., la notificación por edicto de la sentencia del 17 de marzo de 2006, se efectúo el 4 de abril de 2006, fecha en la que desfijó el aviso respectivo. Ahora bien, de conformidad con el artículo 331 del C.P.C. “las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueran procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos”. Entonces, en el presente asunto como quiera que la parte afectada no interpuso recurso de apelación dentro de los (3) tres días siguientes al 4 de abril de 2006, la sentencia se entiende ejecutoriada el 7 de abril de 2006. Es así que el término de los dos (2) meses para realizar las gestiones administrativas y financieras para la construcción del puente que dispuso el Tribunal Administrativo del Chocó en la sentencia objeto de este incidente, se cuenta a partir del 7 de abril de 2006. Entonces, es claro que el Municipio tendría que haber efectuado la partida presupuestal para la vigencia fiscal del 2007 y como quiera que en el presente asunto, el certificado de la Secretaria de Hacienda Municipal, demostró la no inclusión de dicha partida para el 2007, se concluye que la entidad demandada incumplió la providencia judicial. 4.- Ahora bien, en relación con el pago del incentivo legal, es de resaltar que la

Alcaldía del Chocó no aportó prueba alguna que permitiera verificar que efectivamente efectúo dicho pago a favor del actor. Habida cuenta que para el actor es imposible demostrar el no pago del incentivo legal por parte de la entidad y que es la administración quien tendría que haber desvirtuado dicha afirmación y que adicionalmente en el proceso se probó la negligencia de la administración municipal para cumplir las obligaciones de hacer impartidas en la sentencia del 16 de marzo de 2006, la Sala entiende que tampoco cumplió la obligación de pagar el incentivo legal al actor. Es así entonces que al revisar los elementos de juicio obrantes en expediente, se observa que el Representante Legal del Municipio de Quibdo no allegó prueba alguna en el expediente que acredite el cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Chocó, es decir, no se probó la existencia de gestiones adelantadas por la administración para construir el puente objeto de la acción popular, ni mucho menos dicha obra ni tampoco el pago del incentivo legal. 5.- Ciertamente el Alcalde del Municipio de Quibdo, no ha demostrado que haya realizado todas las actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, pues lo que se advierte revisado el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esa entidad que merece sancionarse. 6.- Así las cosas, al ser claro el desacato de la decisión del 16 de marzo de 2006, es procedente la imposición de una sanción por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998. En virtud de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado,

administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 28 de agosto de 2007 proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó.

SEGUNDO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 29 de abril de 2010. Notifíquese y cúmplase,

RAFAEL. E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO