CE-27001-23-31-000-2010-00147-01-2014

SUSPENSION PROVISIONAL – Falta de sustentación de las razones que configuran la violación La Sala advierte que en el caso en estudio la parte actora omitió exponer las razones, por las que a su juicio, se configura la manifiesta violación de las normas invocadas como transgredidas, lo que evidencia que la solicitud formulada no satisface los requisitos legales, comoquiera que no basta con enunciar las normas que se estiman presuntamente violadas por los actos acusados. El actor tiene la carga procesal de exponer razonadamente los argumentos en que sustenta la alegada violación, los cuales, por lo demás, deben reunir los requisitos de razonabilidad, suficiencia y pertinencia que la jurisprudencia de la Sala exige para que la solicitud de suspensión provisional esté debidamente formulada. Esta Corporación ha advertido que, para que la carga argumentativa sea debidamente satisfecha, las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad que exponga el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una decisión desestimatoria.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 28 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 152 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 58 / LEY 137 DE 1959 – ARTICULO 2 / LEY 200 DE 1936ARTICULO 3 / LEY 200 DE 1936 - ARTICULO 7 / DECRETO 1250 DE 1970 – ARTICULO 37 / DECRETO 1250 DE 1970 – ARTICULO 40 / DECRETO 1250 DE

1970 – ARTICULO 41 / DECRETO 1250 DE 1970 – ARTICULO 81 / CODIGO CIVIL – ARTICULO 756 / CODIGO CIVIL – ARTICULO 766 / CODIGO CIVIL –

ARTICULO 789.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 27001-23-31-000-2010-00147-01

Actor: LUIS FRANCISCO SANCHEZ JIMENEZ

Demandado: REGISTRADURIA DE INSTRUMENTOS PUBLICOS DE ISTMINA

Referencia: APELACION AUTO – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el auto proferido el 10 de diciembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Chocó, mediante el cual admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra (i) los Oficios sin número de 26 de abril y 9 de junio de 2010, proferidos por la Alcaldía del Cantón de San Pablo; (ii) el folio de matrícula inmobiliaria No. 184-012334; (iii) el acto ficto por silencio administrativo; y, (iv) el auto de iniciación No. 002 de 2010 (23 de abril) dictados por la Registraduría de Instrumentos Públicos de Istmina; y, negó la suspensión provisional de los actos acusados.

I. ANTECEDENTES

Con ocasión del proceso de deslinde y amojonamiento promovido por los señores Juan María, Ciriaco y Juan de Dios Palacios, el Juzgado Civil del Circuito de San Juan (hoy Itsmina – Chocó), profirió la sentencia No. 47 de 26 de febrero de 1913, que reconoció a los demandantes la propiedad de tres (3) predios adyacentes, ubicados en el casco urbano, suburbano y rural de Managrú, del municipio del Cantón de San Pablo – Chocó. La anterior decisión fue registrada el 17 de marzo de 1915 en el libro protocolo de Instrumentos Públicos de la Oficina de Instrumentos Públicos de San Juan, bajo la partida No. 30, folio 14, tomo 2°, No. 50, folios 10 a 22. Relata el actor, que su progenitor, señor Benigno Sánchez Palacios, en calidad de heredero de Juan de Dios Palacios, adquirió unos lotes de terreno en los ríos o quebradas de Managrú y Managrusito, por medio de adjudicación a título sucesorio, acto protocolizado en la Escritura Pública No. 355 de 2000 (14 de junio) de la Notaria Única de Itsmina y registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Istmina, bajo el folio de matricula inmobiliaria No. 1840006589. Indica que su padre, señor Benigno Sánchez Palacios, celebró contrato de comodato con la Alcaldía de Cantón de San Pablo, con el objeto de “desplazar del patrimonio inmobiliario del comodante, un lote de terreno ubicado en el casco

urbano de la Población de Managrú, Municipio del Cantón de San Pablo, (…) para que el comodatario construya en el (sic), una edificación con destino a utilidad pública: PALACIO MUNICIPAL Y UN CENTRO DE CONCILIACIÓN…”, acto protocolizado mediante escritura pública No. 923 de 2008 (14 de noviembre) de la Notaría Primera del Círculo de Quibdó y debidamente registrado en el citado folio de matricula inmobiliaria. Que sin embargo, el Alcalde de Cantón de San Pablo, mediante escritura pública No. 617 de 2009 (5 de noviembre) de la Notaría Única del Círculo de Tadó, de conformidad con la Ley 137 de 1959 -“Ley Tocaima”1-, adjudicó al municipio los terrenos de propiedad del señor Benigno Sánchez Palacios y vendió parte de ellos a terceras personas, actuaciones que fueron registradas ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Istmina, en el folio de matricula inmobiliaria No. 184-0012334. Precisa que el artículo 4° de dicha escritura, declaró que “el bien inmueble ya mencionado, es de exclusiva propiedad del Municipio ya que no lo ha enajenado persona alguna…”. Declarando así, por vía de hecho, nulos los títulos de propiedad exhibidos por el causante BENIGNO SÁNCHEZ PALACIOS, con base del contrato de comodato”. El 5 de abril de 2010, mediante reclamación administrativa, solicitó (i) a la Alcaldía de de Cantón de San Pablo, revocar la escritura pública No. 617 de 2009 (5 de noviembre), y (ii) al Registrador de Instrumentos Públicos de Istmina, cancelar la

matricula inmobiliaria No. 184-0012334. El 26 de abril de 2010, el municipio respondió: “Que, dentro de la reclamación administrativa enunciada en el considerando uno (1) que mediante Sentencia Judicial proferida por el Juzgado del Circuito de Istmina se le reconoció a los señores JUAN MARÍA PALACIOS, CIRIACO PALACIOS Y JUAN DE DIOS PALACIO, la propiedad de los Terrenos a que se contrae la Escritura No. 47 del 25 de marzo de 1915, acto que adquiere importancia superlativa, dado que se erige como la matriz respecto de las demás que se originan de ella, como es la escritura No. 355 del 14 de junio de 2000, documento que ustedes no allegan y permitiría tachar los presentados como falsos ante autoridad competente. Que, el folio de Matricula Inmobiliaria se expide el 29 de 07 de 2002, fecha en la cual ya existía el Municipio Cantón de San Pablo…, lo cual se evidenció durante su creación que no existía dueño aparente o conocido. 1 Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaima, y se dictan otras disposiciones. Que, conforme al folio de Matricula Inmobiliario, se denota que el Acto de Adjudicación comporta una posesión, la cual es susceptible de ser desvirtuada mediante juicio de pertenencia ante la Jurisdicción Civil… En respuesta del porque (bis), se suscribió Contrato de Comodato y se produjo una serie de intercambio de documentos entre la Administración Municipal y el causante, fue porque se presumía buena fe y que el decujus

tenía domino absoluto de los terrenos del Perímetro Urbano de Managrú, situación que ahora se convierte en circunstancia que genera dubitación , soportado en los documentos ya explicitados. (…) En cuanto a sus peticiones la Administración Municipal, no está facultada para Revocar actos que hayan sido proferidos por otras autoridades, luego entonces dicha revocatoria no es de nuestra competencia. No es susceptible, allegar dineros a la sucesión…, dado que conforme a la titulación por el Municipio no se ha desprendido escritura a particulares. De otro lado, es importante decir que en el momento de constitución del Título Colectivo en el Municipio el Cantón de San Pablo, por parte del Consejo Comunitario Mayor del Cantón de San Pablo, el señor BENIGNO SÁNCHEZ PALACIOS, (Q.E.P.D.), no presentó ninguna oposición al respecto, que soportara su inconformidad derivada de una posible propiedad”. Igualmente, el 5 de abril de 2010, se formularon distintas peticiones ante la Registraduría de Instrumentos Públicos de Istmina, con el fin de obtener la revocatoria de la matricula inmobiliaria No. 184-00012334 y de identificar la sentencia judicial que declaró “NULAS las escrituras públicas 47 de 25/03/1915 y 355 de 14/06/2000, dándoles la calidad de BALDÍOS”, peticiones que no fueron atendidas oportunamente. Razón por la cual promovió acción de tutela por la presunta vulneración del derecho de petición, actuación judicial que fue contestada por la demandada a través Oficio 024 de 2010 (4 de junio), junto con el anexo del “Auto de Iniciación de Actuación Administrativa No. 002 de 23 de abril

de 2010”, que ordena el bloqueo del folio de matricula inmobiliaria No. 1840006589. Inconforme con lo anterior, el 27 de agosto de 2010, por medio de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con suspensión provisional, contra los Oficios sin número de 26 de abril y 9 de junio de 2010, proferidos por la Alcaldía del Cantón de San Pablo; del folio de matricula inmobiliaria No. 184-012334; el acto ficto por silencio administrativo y el auto de iniciación No. 002 de 2010 (23 de abril), dictados por la Registraduría de Instrumentos Públicos de Istmina. A título de restablecimiento solicitó la indemnización de los perjuicios causados con ocasión de las actuaciones administrativas2.

II. EL AUTO RECURRIDO El Tribunal Administrativo de Chocó, en providencia de 10 de diciembre de 2010, admitió la demanda y negó la suspensión provisional solicitada por no cumplir los requisitos previstos en los numerales 2° y 3° del artículo 152 del C.C.A., relativos a la manifiesta infracción de las normas invocadas como violadas y a la demostración de los perjuicios causados por los actos demandados3.

III. EL RECURSO El apoderado del actor sostiene que en la demanda argumentó que los actos acusados violan flagrantemente los artículos 29 y 58 de la Constitución Política; 2 y 7 de la Ley 137 de 1959; 3 y 7 de la Ley 200 de 1936; 37, 40, 41 y 81 del Decreto 1250 de 1970; y, 756, 766; 759 del Código Civil; y, 28 del C.C.A; en la

medida que se encuentra demostrado que el municipio del Cantón de San Pablo pretende apropiarse de unos terrenos de propiedad privada, de los cuales son titulares los demandantes, titularidad que les fue reconocida mediante sentencia judicial No. 47 de 1913, proferida por el Juzgado del Circuito de San Juan, conforme lo acreditan los documentos allegados con la demanda. Considera que las actuaciones realizadas por la Alcaldía de Cantón de San Pablo, constituyen vías de hecho que vician de nulidad el folio de matrícula inmobiliaria demandado, por infringir abiertamente las normas invocadas como violadas. En cuanto a los perjuicios, señaló que el hecho de despojar o desplazar a una persona de su propiedad para provecho propio o de un tercero, constituye un perjuicio irremediable4.

IV. ACTUACIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA 2 Folios 1 a 28 y 139 a 157 del cuaderno 1. 3 Folios 158 a 160 del cuaderno 2. 4 Folios 162 a 166 ibídem.

Se aclara que el proceso en segunda instancia, se sometió a reparto en la Sección Tercera de la Corporación, correspondiendo su conocimiento al Magistrado Danilo Rojas Betancourth, quien por auto de 5 de octubre de 2012, remitió el asunto por competencia a la Sección Primera del Consejo de Estado, bajo las siguientes

consideraciones:

“(…)

4. El despacho sustanciador registró proyecto de auto para ser discutido en las Salas de 20 de junio, 28 de junio, 15 de julio y 28 de julio de 2011,

acogiendo las sugerencias que se hacían en cada una de ellas, a la vez el expediente fue puesto a disposición de los demás despachos que forman parte de la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación, por expresa petición, con la finalidad de que absolvieran dudas sobre el objeto del proceso. Finalmente, el 19 de agosto de 2011, la Sala decidió remitir el proceso a la Sección Primera, por falta de competencia. (…)

7. En razón a ello, se remitirá el expediente a la Sección Primera por ser la competente para resolver esta controversia, en virtud de la atribución residual de conocimiento, que se le confiere en el numeral 8 del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, de los procesos “para los cuales no exista regla especial de competencia.”5

Recibido el expediente en el Despacho Sustanciador6, se procedió a resolver sobre la admisión del recurso mediante auto de 2 de julio de 2013.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. Competencia Sobre el tema, la Ley 1395 de 2010 (12 de julio) “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”, dispone lo siguiente: “Artículo 61. El Código Contencioso Administrativo tendrá un nuevo artículo, cuyo texto será el siguiente: Artículo 146A. Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente.

Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia”.

Por su parte, el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, establece: 5 Folios 205 y 206 ibídem. 6 Al Despacho por reparto 24 de junio de 2013. “Art.. 181. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales, de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dicho organismos, en pleno o en una de sus Secciones o Subsecciones, según el caso; o por los jueces Administrativos.

1. El que rechace la demanda.

2. El que resuelva sobre la suspensión provisional.

3. El que ponga fin al proceso”.

Así las cosas, esta Sala de Decisión es competente para conocer el asunto de la referencia. 5.2. La solicitud de suspensión provisional El artículo 152 ibídem fija como requisitos para la procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos acusados en esta clase de acciones: (i) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que se admitida; (ii) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. (Resalta la Sala) El apoderado del actor pide la suspensión provisional del folio de matricula inmobiliaria No. 184-012334, el acto ficto por silencio administrativo y el auto de iniciación No. 002 de 2010 (23 de abril), actos proferidos por la Registraduría de Instrumentos Públicos de Istmina, por violación flagrante de los artículos 29 y 58 de

la Constitución Política; 2º y 7º de la Ley 137 de 1959; 3º y 7º de la Ley 200 de 1936; 37, 40, 41 y 81 del Decreto 1250 de 1970; 756, 766 y 759 del Código Civil; y, 28 del C.C.A. A su vez, sostiene que ha sufrido perjuicios con el registro de la escritura pública No. 617 de 2009, comoquiera que la Alcaldía de Istmina, ha vendido lotes de terrenos a $8.000/m2, sin el requisito de emplazamiento referido en la “Ley Tocaima”, hecho que da lugar a la invasión de su propiedad, así como a la creación de nuevos folios de matrícula inmobiliaria. Las normas invocadas como violadas son del siguiente tenor literal: Constitución Nacional “Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas… (…) Artículo 58. Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores… Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa…”. Ley 137 de 1959 (4 de diciembre) “Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaima, y se dictan otras disposiciones (…) ARTICULO 2° Contra la presunción establecida en el artículo anterior, valdrán las pruebas que acrediten dominio privado de conformidad Con la ley”. (…) ARTICULO 7°. Cédense a los respectivos Municipios los terrenos urbanos,

de cualquier población del País que se encuentren en idéntica situación jurídica a los de Tocaima…”. Ley 200 de 1936 (16 de diciembre) “Sobre régimen de tierras (…) Artículo 3.- Acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, y en consecuencia desvirtúan la presunción consagrada en el artículo anterior, fuera del título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. (…) Artículo 7.- Acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial urbana, los títulos inscritos otorgados con anterioridad a esta ley… Las otras disposiciones de esta Ley no se aplican a la propiedad urbana”. Decreto 1250 de 1970 “Por el cual se expide el estatuto del registro de instrumentos públicos (…) Artículo 37.- Si la inscripción del título no fuera legalmente admisible, así se indicará en la columna sexta del Libro Radicador, se dejará copia del título en el archivo de la oficina y el ejemplar correspondiente se devolverá al interesado bajo recibo. (…) Artículo 40.- El Registrador procederá a cancelar un registro o inscripción cuando se le presente la prueba de la cancelación del respectivo título o acto, o la orden judicial en tal sentido. Artículo. 41.- La cancelación de una inscripción se hará en el folio de matrícula en la columna correspondiente y con referencia al acto, contrato o

providencia que la ordena o respalda,.. (…) Artículo 81.- El folio de matrícula se abrirá a solicitud de parte o de oficio por el Registrador, así: Siempre que sea llevado a registro cualquier acto o titulo constitutivo, traslaticio o declarativo de un derecho real… dicho inmueble deberá ser matriculado, si no lo estuviere”. CÓDIGO CIVIL “Artículo 756. Se efectuará la tradición del dominio de los bienes raíces por la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos. (…) Artículo 766. No es justo título… 3. El que adolece de un vicio de nulidad, como la enajenación, que debiendo ser autorizada por un representante legal o por decreto judicial, no lo ha sido. (…) Artículo 789. Para que cese la posesión INSCRITA, es necesario que la inscripción se cancele, sea por voluntad de las partes, o por una nueva inscripción en que el poseedor inscrito transfiere su derecho a otro o por decreto judicial. Mientras subsista la inscripción, el que se apodera de la cosa a que se refiere el título inscrito, no adquiere posesión de ella, ni pone fin a la posesión existente”. CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO “Artículo 28. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma. Es estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35”.

La Sala advierte que en el caso en estudio la parte actora omitió exponer las razones, por las que a su juicio, se configura la manifiesta violación de las normas invocadas como transgredidas, lo que evidencia que la solicitud formulada no satisface los requisitos legales, comoquiera que no basta con enunciar las normas que se estiman presuntamente violadas por los actos acusados. El actor tiene la carga procesal de exponer razonadamente los argumentos en que sustenta la alegada violación, los cuales, por lo demás, deben reunir los requisitos de razonabilidad, suficiencia y pertinencia que la jurisprudencia de la Sala exige para que la solicitud de suspensión provisional esté debidamente formulada. Esta Corporación ha advertido que, para que la carga argumentativa sea debidamente satisfecha, las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad que exponga el actor deben ser claras7, ciertas, específicas8, pertinentes9 y suficientes10, como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer 7 La claridad es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues el actor debe seguir un hilo conductor en la argumentación que permita comprender las razones en las que fundamenta la acusación. 8 Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política o las disposiciones legales que se consideran infringidas. En este sentido, resultan inadmisibles los argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. 9 La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen. Esto quiere decir que el

reproche formulado por el peticionario debe estar fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia. 10 “La suficiencia guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio respecto del precepto objeto de reproche. para evitar una decisión desestimatoria.11 Por lo anterior, no confirmará el auto apelado. En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO.- CONFÍRMASE el auto apelado. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014).

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ Presidente Ausente en comisión

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA

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MORENO