CE-27001-23-31-000-2016-00052-02(AC)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción / INCIDENTE DE

DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA / ACREDITACIÓN EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DADAS EN EL FALLO El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante providencia del 15 de mayo de 2017, sostuvo que el Decreto 2363 de 2015, que creó Agencia Nacional de Tierras, le asignó algunas de las funciones del Incoder. Que, en concreto, los numerales 21 y 24 del artículo 4 le otorgaron la competencia para adelantar los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad inmueble, por lo que, en la actualidad, la Agencia Nacional de Tierras es la encargada de responder la solicitud del demandante. El tribunal no hizo alusión a la contestación presentada por la Agencia Nacional de Tierras el 12 de mayo de 2017, por lo que concluyó que el Director de esa entidad no mostró interés por cumplir la orden de tutela. En consecuencia, lo sancionó con multa de cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, por no haber dado respuesta a la solicitud del actor, como lo ordenó la sentencia del 12 de julio de 2016. (…) La Sala anticipa que revocará la providencia objeto de consulta (…), [en tanto que,] [e]s evidente que la solicitud con radicado 20151191703 del 26 de octubre de 2015 (mediante la cual el actor pidió al Incoder resolver de fondo la solicitud de la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá, de adelantar el proceso de clarificación de la propiedad del inmueble con matrícula inmobiliaria 180-14260), ya fue atendida. En efecto, en cumplimiento del

fallo de tutela del 12 de julio de 2016 (confirmado por esta Sección el 26 de enero de 2017), el Director de la Agencia Nacional de Tierras profirió el oficio 201732000176551 del 11 de mayo de 2017, que informó [al señor J.E.T.C. que no era posible atender la solicitud de clarificación de la propiedad inmueble, porque el predio objeto de la misma es urbano. (…) Si bien la respuesta no es favorable a los intereses del actor, eso no implica que se haya incumplido la orden impartida en el fallo de tutela. Como se sabe, los ciudadanos tienen derecho a recibir respuestas claras, precisas, congruentes y consecuentes a sus solicitudes, lo que no quiere decir que deban resolverse favorablemente. (…) Las anteriores razones son suficientes para concluir que no es procedente la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Chocó, pues la Agencia Nacional de Tierras contestó la petición del demandante. En consecuencia, se revocará la providencia consultada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E)

Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 27001-23-31-000-2016-00052-02(AC)A

Actor: JORGE ELIÉCER TERREROS CUESTA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

(INCODER) EN LIQUIDACIÓN – AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS La Sala decide la consulta de la providencia del 15 de mayo de 2017, proferida por

el Tribunal Administrativo del Chocó, que resolvió: PRIMERO: SANCIONAR al Dr. MIGUEL SAMPER STROUS, en su calidad de DIRECTOR DE LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, con MULTA de cinco (5) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, que deberá pagar con cargo a los recursos propios, mediante consignación en la cuenta N° 3-0070-000030-4 del BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A., denominada DTN – Multas y Cauciones – Consejo Superior de la Judicatura, y deberá allegar a este Tribunal, la respectiva copia del recibo de consignación, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

SEGUNDO: Sin perjuicio de lo anterior, ORDÉNASE al incidentado Dr. MIGUEL SAMPER STROUS, en su calidad de DIRECTOR DE LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS que, cumpla con el fallo No. 0141 del 12 de julio de 2016, proferido por este Tribunal, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, debiendo remitir a ésta Corporación copia de los documentos que acrediten el cumplimiento de la respectiva orden.

TERCERO: Absolver a los restantes incidentados, MINISTRO DE AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL, Dr. AURELIO IRAGORRI VALENCIA y al Dr. CARLOS EDUARDO GÉCHEM SARMIENTO DIRECTOR DE LA AGENCIA DE DESARROLLO RURAL, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. (…)1.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda y la sentencia de tutela Que, mediante las Resoluciones 1282 del 12 de diciembre de 1989 y 0513 del 30 de mayo de 1990, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), adjudicó a particulares dos predios baldíos, ubicados en el municipio de Quibdó, Chocó.

Que, con fundamento en que esos inmuebles se encontraban inmersos en un predio de mayor extensión de su propiedad, identificado con la matrícula inmobiliaria 180-14260, el señor Jorge Eliécer Terreros Cuesta solicitó la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación. Solicitud que le fue denegada por el Incora, en su momento, y, posteriormente, por el Incoder. Que, por oficio PJAA-31OBGA-2793 de enero de 2015, la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá solicitó al Incoder adelantar el proceso de 1 Folio 59. clarificación de la propiedad del inmueble con matrícula inmobiliaria 180-14260. Que, mediante radicado 20151191703 del 26 de octubre de 2015, el actor solicitó al Incoder resolver de fondo la solicitud de la Procuraduría, y brindarle información relacionada con el trámite impartido. Que, por oficio 20162105338 del 5 de febrero de 2016, el Subgerente de Tierras Rurales le respondió que los términos de la solicitud se encontraban suspendidos. Que Jorge Eliécer Terreros Cuesta interpuso acción de tutela contra el Incoder,

con la finalidad de que se ordenara la revocatoria directa de los actos administrativos que adjudicaron tierras que se encuentran dentro del predio de mayor extensión que, aduce, es de su propiedad. Lo anterior, para que, en consecuencia, la entidad emita las otras órdenes encaminadas al restablecimiento de su derecho de propiedad. Que el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del 12 de julio de 2016, amparó únicamente el derecho fundamental de petición al señor Terreros Cuesta y, en consecuencia, ordenó al Incoder en Liquidación dar respuesta a la solicitud del 26 de octubre de 2015. Que el señor Terreros Cuesta impugnó la anterior decisión y, mediante sentencia del 26 de enero de 2017, esta Sala la confirmó, pero aclaró que la respuesta a la solicitud del actor debía darla el Incoder o la entidad que hiciera sus veces. Además, adicionó el fallo impugnado, para declarar improcedente la tutela en relación con la solicitud de revocatoria de los actos administrativos de adjudicación.

2. El incidente de desacato El 18 de abril de 2017, Jorge Eliécer Terreros Cuesta presentó incidente de desacato contra Incoder, porque, a su juicio, no ha dado respuesta a la solicitud del 26 de octubre de 2015.

Mediante auto del 24 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo del Chocó ordenó oficiar a la Secretaría General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que certificara quién ejercía actualmente el cargo de Gerente del Incoder, pero no recibió ninguna respuesta. Por auto del 4 de mayo de 2017, el tribunal abrió el incidente de desacato y

ordenó notificar personalmente al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Director de la Agencia de Desarrollo Rural y al Director de la Agencia Nacional de Tierras, para que, en el término de tres días, se pronunciaran acerca del cumplimiento del fallo de tutela.

3. La respuesta del incidente de desacato El Coordinador del Grupo de Atención a Procesos Judiciales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sostuvo, en síntesis, que la entidad es ajena a los hechos materia del proceso. Que el cumplimiento del fallo de tutela correspondía a la Agencia Nacional de Tierras, que sustituyó misionalmente al liquidado Incoder, como máxima autoridad de tierras de la Nación. Que, conforme con lo establecido en el numeral 24 del artículo 4 del Decreto 2363 de 2015, esa entidad debía resolver las solicitudes de clarificación de propiedad de bienes inmuebles.

Que el Incoder trasladó los trámites, procesos, bienes, derechos y obligaciones a la Agencia Nacional de Tierras de manera gradual, en la medida en que la nueva entidad implementó la planta de personal y la infraestructura física, desde que se expidió el decreto que ordenó la supresión hasta el cierre de la liquidación, que se produjo el 28 de marzo de 2017. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia de Desarrollo Rural señaló que la orden de tutela cuyo cumplimiento aquí se estudia fue dirigida contra el Incoder, mas no contra la agencia, que ni siquiera fue notificada de la existencia de la demanda, por lo que se le vulneró el debido proceso. Que, en todo caso, la Agencia de Desarrollo Rural no es la competente para dar

cumplimiento a la orden de tutela, sino la Agencia Nacional de Tierras, entidad que tiene a su cargo resolver las solicitudes de clarificación de la propiedad inmueble, por lo que solicitó que se le desvincule del desacato. La Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras alegó que, mediante oficio radicado 201732000176551 del 11 de mayo de 2017, informó al señor Terreros Cuesta que, consultada la ventanilla única de Notariado y Registro, se evidenció que el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 18014260 es un predio urbano, por lo que la entidad estaba imposibilitada para iniciar el proceso de clarificación. En consecuencia, solicitó que se tuviera por cumplida la orden de tutela y que se archivara el incidente de desacato.

4. La decisión objeto de consulta El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante providencia del 15 de mayo de 2017, sostuvo que el Decreto 2363 de 2015, que creó Agencia Nacional de Tierras, le asignó algunas de las funciones del Incoder. Que, en concreto, los numerales 21 y 242 del artículo 4 le otorgaron la competencia para adelantar los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad inmueble, por lo que, en la actualidad, la Agencia Nacional de Tierras es la encargada de responder la solicitud del demandante.

El tribunal no hizo alusión a la contestación presentada por la Agencia Nacional de Tierras el 12 de mayo de 2017, por lo que concluyó que el Director de esa entidad no mostró interés por cumplir la orden de tutela. En consecuencia, lo sancionó con

multa de cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, por no haber dado respuesta a la solicitud del actor, como lo ordenó la sentencia del 12 de julio de 2016.

5. De la oposición a la sanción 2 Artículo 4o. Funciones. Son funciones de la Agencia Nacional de Tierras, las siguientes:

(…)

21. Impulsar, ejecutar y apoyar según corresponda, los diversos procedimientos judiciales o administrativos tendientes a sanear la situación jurídica de los predios rurales, con el fin de obtener seguridad jurídica en el objeto de la propiedad.

(…)

24. Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras de la nación, reversión de baldíos y reglamentos de uso y manejo de sabanas y playones comunales.

(…). La Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras se opuso a la sanción impuesta. En concreto, alegó que, el 12 de mayo de 2017, manifestó al tribunal que, mediante oficio 201732000176551 del 11 de mayo de 2017, informó al señor Terreros Cuesta que no era posible atender la solicitud de clarificación de la propiedad inmueble, porque el predio objeto de la misma es urbano. Citó jurisprudencia de la Corte Constitucional, relacionada con la responsabilidad de carácter subjetivo que debe tenerse en cuenta en el incidente de desacato, y sostuvo que el Director de la Agencia Nacional de Tierras no tiene intención de evadir el cumplimiento de la orden judicial. Tanto así, que antes de la imposición de la sanción, ya había dado respuesta a la solicitud del actor, como lo ordenó la

sentencia de tutela. Que, en consecuencia, el funcionario no actuó de manera negligente, por lo que no hay lugar a la sanción.

II. CONSIDERACIONES

1. Del cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato El trámite de la acción de tutela puede terminar con una sentencia que adopte medidas tendientes a proteger el derecho vulnerado o amenazado. Esas medidas pueden ser de acciones o de abstenciones. En ambos casos, las órdenes deben estar claramente definidas en la sentencia de tutela, de manera que la autoridad o particular demandado sepa con certeza la orden que debe cumplir.

Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción de los responsables del desacato. Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo3 y el desacato4. El juez que conoce del incidente de desacato o de las solicitudes de cumplimiento deberá determinar si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa. Y, si existe incumplimiento, deberá determinar si el funcionario actuó de manera culposa o dolosa5. El desacato por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. Ahí sí juegan un papel importante todos los

elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera.

2. El caso concreto La Sala anticipa que revocará la providencia objeto de consulta, por las razones que expone enseguida.

Es evidente que la solicitud con radicado 20151191703 del 26 de octubre de 2015 (mediante la cual el actor pidió al Incoder resolver de fondo la solicitud de la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria de Bogotá, de adelantar el proceso de clarificación de la propiedad del inmueble con matrícula inmobiliaria 180-14260), ya fue atendida. 3 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que

esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 4 Artículo 52 del Decreto 2592 de 1991: Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. 5 Sentencia C - 367 de 2014 « (…) para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia» En efecto, en cumplimiento del fallo de tutela del 12 de julio de 2016 (confirmado por esta Sección el 26 de enero de 2017), el Director de la Agencia Nacional de Tierras profirió el oficio 201732000176551 del 11 de mayo de 2017, que informó a Jorge Eliécer Terreros Cuesta que no era posible atender la solicitud de clarificación de la propiedad inmueble, porque el predio objeto de la misma es urbano6. En tal sentido, la entidad manifestó: - Así las cosas y al ser la Subdirección de Procesos la encargada de “…adelantar y decidir en primera instancia los procesos agrarios que se inicien por demanda fuera de las zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural…”, se procedió

a realizar la consulta en la Ventanilla Única de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro del bien objeto de estudio identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 180-14260 el cual en los datos Básicos expone que el tipo de predio es URBANO. (…) Luego entonces, resulta claro que para la subdirección de procesos agrarios es imposible adelantar procesos de clarificación de la propiedad sobre predios de carácter urbano, puesto que la normatividad que regula la materia establece la competencia de la Agencia Nacional de Tierras única y exclusivamente para predios de carácter Rural. Si bien la respuesta no es favorable a los intereses del actor, eso no implica que se haya incumplido la orden impartida en el fallo de tutela. Como se sabe, los ciudadanos tienen derecho a recibir respuestas claras, precisas, congruentes y consecuentes a sus solicitudes, lo que no quiere decir que deban resolverse favorablemente. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho de petición difiere sustancialmente del derecho a lo pedido7. En efecto, el ejercicio del derecho de petición no debe confundirse con la materia objeto de la solicitud, pues, de lo contrario, se generaría la expectativa de obtener siempre una respuesta favorable, lo que, evidentemente, se sustrae del núcleo esencial del derecho fundamental. Las anteriores razones son suficientes para concluir que no es procedente la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Chocó, pues la Agencia Nacional de Tierras contestó la petición del demandante. 6 Folios 67 a 69. 7 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C951 de 2014 en reiteración de jurisprudencia ver también Sentencia T-242

de 1993. En consecuencia, se revocará la providencia consultada.

III. RESUELVE

1. Revocar la providencia del 15 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, por las razones expuestas. En su lugar:

2. Declarar que el Director de la Agencia Nacional de Tierras no incurrió en desacato de la sentencia de tutela del 12 de julio de 2016, dictada por el Tribunal

Administrativo del Chocó.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito.

4. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ