CE-27001-23-33-000-2018-00017-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE

RECHAZA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL Se advierte que el amparo de tutela va encaminado a que se deje sin efecto el auto del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que rechazó por improcedente la acción de cumplimiento, sin embargo, los argumentos expuestos en el escrito de tutela controvierten directamente la decisión administrativa de negar la corrección y la revocatoria de la misma por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Quibdó, fundamentos que coinciden con los expuestos en la demanda de cumplimiento. (…) En ese orden de ideas, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que sólo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir o agilizar los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto. Por lo anterior, la Sala se releva de hacer cualquier pronunciamiento adicional en relación con las inconformidades que el actor planteó frente al rechazo de la acción de cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 27001-23-33-000-2018-00017-01(AC)

Actor: JORGE ELIÉCER TERREROS CUESTA

Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE CIRCUITO DE QUIBDÓ La Sala decide la impugnación presentada por el señor Jorge Eliécer Terreros Cuesta contra la providencia del 20 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que resolvió: “PRIMERO.-RECHÁZASE por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor JORGE ELIÉCER TERREROS CUESTA, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.”1

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Jorge Eliécer Terreros Cuesta, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la 1 Folio 47. igualdad, a la confianza legítima y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1Tutelar mis Derechos Constitucionales de igualdad, debido proceso, Propiedad Privada, confianza legítima o buena fe y acceso real y material a la justicia conforme a lo Arts. 29, 58, 83, 228, 229 y 230 de la C.P., vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó, mediante la providencia No. 1134 de mayo 4 de 2018.

2Revocar o dejar sin efecto la providencia o auto interlocutorio No. 1134 de mayo 4 de 2018, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó, por la vulneración al DEBIDO

PROCESO, IGUALDAD ante la ley, ACCESO A LA JUSTICIA, como garantía constitucional el cual, se protege mediante la acción de tutela. 3Y en consecuencia, con lo anterior, resolver de fondo la acción de cumplimiento interpuesta contra la Oficina de Registro de Quibdó, de fecha 2 de marzo de 2018. 4Que se compulse copia de esta acción al Consejo Seccional de la Judicatura, o a quien haga sus veces, como también a los organismos de control, para que si encuentran méritos se abra pliego de cargos disciplinarios o penales, contra las autoridades públicas del orden judicial o administrativo, que con sus actuaciones en este proceso haya incurrido, conforme lo establecido por el Art. 92 de la C.P.”2

2. Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El 9 de junio de 2017, el señor Jorge Eliécer Terreros Cuesta solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Quibdó, la corrección de la anotación No. 1 en el folio de matrícula inmobiliaria No. 180-14260, en donde aparece una especificación de “falsa tradición”.

Mediante Oficio DG 247 de 29 de junio de 2017, la entidad negó dicha petición. Inconforme con la anterior decisión, el 20 de noviembre de 2017 el actor solicitó la revocatoria directa de dicho acto administrativo, sin que hasta la fecha haya un pronunciamiento al respecto. Por lo anterior, el señor Jorge Eliécer Terreros Cuesta interpuso acción de cumplimiento contra la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Quibdó, al

estimar que esta entidad incumplió lo previsto en los artículos 93 [numerales 1 y 3] y 95 de la Ley 1437 de 2011. El proceso le correspondió por competencia al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que en auto del 4 de mayo de 2018, notificado el día 7 del mismo mes y año, rechazó por improcedente la demanda de acción de cumplimiento formulada por el señor Jorge Eliécer Terreros Cuesta, en contra de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Quibdó, al considerar que el juez no tiene la facultad para ordenar al ente demandado la revocatoria directa de un acto administrativo y, además, porque el actor contaba con otro medio de 2 Folio 6 anverso. defensa judicial, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3. Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación el 11 de mayo de 2018, el cual fue rechazado por extemporáneo.

3. Fundamento de la acción de tutela A juicio de la parte actora, con ocasión de la expedición del auto de rechazo de demanda de la acción de cumplimiento, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la confianza legítima, al acceso a la administración de justicia y otros derechos en conexidad con el derecho sustancial a la propiedad privada.

Precisó que la entidad accionada desconoció las pruebas aportadas y los hechos expresados en el escrito de la acción de cumplimiento que demuestran la calidad

de propietario que tiene el señor Terreros Cuesta sobre el bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 180-14260. Dijo que, si bien es cierto que no interpuso oportunamente el recurso de apelación contra el auto de rechazo de la acción de cumplimiento, también lo es que fue por circunstancias ajenas a su voluntad -daño en las redes eléctricas por un rayo que afectó los equipos electrónicos e impresoras-.

4. Trámite previo

Za5 º 0. . /87585/-Vv / En auto del 12 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo del Chocó admitió la acción de tutela. Asimismo, ordenó notificar al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y vincular a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Quibdó.

5. Oposiciones El doctor Yefferson Romana Tello, en calidad de Juez Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó señaló que, se abstendrá de pronunciarse sobre los hechos expuestos por el tutelante, por cuanto las decisiones que se emitieron en el proceso de la acción de cumplimiento se encuentran en el expediente.

Manifestó que, se sujetará a lo que resuelva el Tribunal Administrativo del Chocó en sede de tutela, pues no existe violación a los derechos invocados por el actor.

6. Intervención de los terceros interesados 7. .. 3 ARTICULO 9o. IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos

eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. PARAGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 8. .687 a Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Quibdó precisó que la acción de tutela es improcedente comoquiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para controvertir el acto administrativo por el cual se negó la petición del actor de corregir el folio de matrícula inmobiliaria. Además, no se está ante un perjuicio irremediable. Indicó que, el actor ha presentado diferentes acciones en relación con los mismos hechos, ocasionando un desgaste en el aparato judicial y el resultado siempre ha sido adverso a sus pretensiones.

5. Providencia Impugnada El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante fallo del 20 de junio de 2018, rechazó por improcedente la acción de tutela, por considerar que el actor contó con otro medio de defensa judicial, en la medida en que procedía el recurso de aelación contra el auto de rechazo de la demanda, sin embargo, este fue interpuesto en forma extemporánea. Por lo tanto, concluyó que no se cumplió con el principio de subsidiariedad.

Precisó que la acción de tutela no puede utilizarse como una instancia adicional en los procesos ordinarios, ni para enmendar los errores o falencias cometidos

durante el trámite procesal.

6. Impugnación El señor Jorge Eliécer Terreros Cuesta impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual señaló que, no comparte el rechazo por improcedente de la acción de tutela bajo el argumento de que el actor contó con otro mecanismo de defensa para controvertir el auto de rechazo de la acción de cumplimiento, pues contra ese acto no procedía el recurso de apelación de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 393 de 1997. Además, dicha providencia no fue proferida dentro del término que consagra el artículo 12 de la Ley 393 de 1997.

Dijo que, si bien no pudo presentar oportunamente el recurso de apelación contra el auto de rechazo de la acción de cumplimiento, por circunstancias ajenas a su voluntad –daño en las redes eléctricas por un rayo que afectó los equipos electrónicos, impresos, etc-, esta no es una razón válida para que el Tribunal haya rechazado por improcedente el amparo solicitado. Insistió en las pretensiones expuestas en el escrito inicial, en el sentido de que el rechazo de la acción de cumplimiento perturbó el derecho a la propiedad del señor Jorge Eliécer Terreros Cuesta, debido a que no ha sido corregido el folio de matrícula inmobiliaria No. 180-14260, en el que aparece una especificación de “falsa tradición” siendo que la misma jurisdicción le ha reconocido la calidad de propietario del bien inmueble.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción

de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Dada su naturaleza subsidiaria, la tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa para reclamar la protección de los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, cuando es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el que procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o si, por el contrario, existen otros medios que permiten solicitar la protección de los derechos fundamentales del actor. La jurisprudencia constitucional ha considerado que la existencia de otros medios de defensa no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, pues bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual puede llegar a tener algunas excepciones. La Corte Constitucional, en sentencia

SU-263 de 20154, precisó que ello puede ocurrir “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."5 El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela reconoce que el sistema jurídico permite a las personas valerse de otros medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de los derechos6. En todo caso, Si bien la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, lo cierto es que el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre alguna de las siguientes circunstancias: (i) que el otro medio de defensa no es idóneo ni eficaz, (ii) que puede ocurrir un perjuicio irremediable o (iii) que el accionante es sujeto de especial protección constitucional. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que

son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional.

2. Planteamiento del problema jurídico

4 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 5Corte Constitucional, sentencia SU263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 6Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. Consiste en determinar si en el presente caso procedía el recurso de apelación contra el auto que rechazó la acción de cumplimiento. En caso negativo, se procederá a analizar: si el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó vulneró los derechos fundamentales deprecados por el actor al rechazar la acción de cumplimiento interpuesta contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Quibdó.

3. Caso concreto En el presente caso la parte actora, aseguró que el Tribunal Administrativo de Quibdó no debió rechazar por improcedente la acción de tutela bajo el argumento de que el actor contó con otro mecanismo de defensa para controvertir el auto de rechazo de la acción de cumplimiento, pues contra ese acto no procedía el recurso de apelación de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 393 de 1997.

La norma citada, prevé lo siguiente:

“ARTÍCULO 16. RECURSOS. Las providencias que se dicten en el trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al día siguiente de la notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente”. En la sentencia C-319 de 2013, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la norma transcrita, con fundamento en las siguientes consideraciones: “La Sala se aparta del primer supuesto. En efecto, el artículo 16 demandado es norma expresa que excluye los recursos contra las decisiones de trámite dentro de la acción de cumplimiento, con excepción del auto que deniegue la práctica de pruebas. Este es un precepto de carácter general en su sentido y específico para el trámite de la acción de cumplimiento, por lo que debe ser interpretado en el sentido que excluye, entre otros recursos, la apelación contra el auto de rechazo de la demanda. Por ende, no concurre vacío normativo. En cuanto al segundo aspecto, la Sala considera que no es posible identificar al rechazo de la demanda como una finalización del trámite, de forma equivalente que el fallo de mérito. Esto en razón que, como se ha explicado, la evaluación sobre la admisibilidad del libelo de acción de cumplimiento tiene carácter formal y objetivo. A su vez, carece de efectos respecto de la exigibilidad material de la pretensión, en tanto la acción de cumplimiento no está sometida a ningún término de caducidad o prescripción, limitándose su presentación únicamente a la

vigencia de la norma legal o acto administrativo incumplido, o la existencia de cosa juzgada sobre la misma materia. Quiere ello decir que ante el incumplimiento en los requisitos formales y el correlativo rechazo del libelo, el actor puede formular nuevamente su demanda, sin detrimento de la exigibilidad judicial de la respectiva pretensión de cumplimiento. De otro lado, para la Sala es claro que merced la duración promedio de los trámites judiciales, se mostraría más expedito en términos de acceso oportuno a la justicia, que ante el rechazo de la demanda de acción de cumplimiento se opte por presentarla nuevamente, con el lleno de los requisitos mencionados que, se insiste, son de carácter eminentemente formal y objetivo. Así, es oportuno indicar que, para el caso analizado, incluso la exigibilidad de un recurso contra la decisión de rechazo de la demanda puede, en la práctica, mostrarse mucho más gravoso en términos de la eficacia del derecho de las partes a contar un proceso judicial sin dilaciones injustificadas. En consecuencia, ese carácter formal y objetivo del rechazo hace que la limitación del recurso no configure una afectación desproporcionada del derecho constitucional de contradicción y defensa. Por esta circunstancia, la limitación objeto de demanda no excede el margen de configuración legislativa en materia de determinación de procedimientos judiciales. De igual modo, no configura una barrera injustificada para el acceso a la administración de justicia, puesto que los requisitos objetivos verificados en la admisibilidad de la acción de cumplimiento, lejos de supererogatorios, se tornan en mínimos imprescindibles para la

solución del problema jurídico en sede judicial”. Así pues, de la lectura del artículo 16 de la Ley 393 de 1997 y el análisis de tal disposición por parte de la Corte Constitucional, es claro que el legislador excepcionó el recurso de apelación contra los autos que se profirieran dentro del trámite de las acciones de cumplimiento, salvo del auto que niegue la práctica de pruebas, en contra del cual procede el recurso de reposición. En ese sentido, el auto apelado que rechazó la demanda (acción de cumplimiento) no se enmarca dentro de la excepción prevista en la norma, por lo tanto, no procedía el recurso de apelación. En esos términos, se impone hacer el estudio de los cargos propuestos en el escrito de tutela, como se pasa a ver. El señor Jorge Eliécer Terreros Cuesta afirmó en el escrito de tutela, que el rechazo de la acción de cumplimiento afectó sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, debido a que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no ha corregido el folio de la anotación No. 1 de la matrícula inmobiliaria No. 180-14260, en el que aparece una especificación de “falsa tradición” siendo que tiene la calidad de propietario del bien inmueble, según escritura pública No. 56 de 18 de noviembre de 1882, registrada el 10 de junio de 1883 y de acuerdo con el reconocimiento que ha realizado la misma jurisdicción. Se advierte que el amparo de tutela va encaminado a que se deje sin efecto el auto del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que rechazó

por improcedente la acción de cumplimiento, sin embargo, los argumentos expuestos en el escrito de tutela controvierten directamente la decisión administrativa de negar la corrección y la revocatoria de la misma por parte de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Quibdó, fundamentos que coinciden con los expuestos en la demanda de cumplimiento. En esa medida, los argumentos de la acción de tutela y de la acción de cumplimiento son los mismos y, por consiguiente, el estudio de la legalidad de la decisión administrativa escapa de la órbita del juez constitucional, pues esta decisión era pasible del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que no hizo uso el actor y en donde incluso pudo solicitar que se decretaran medidas cautelares de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes del CPACA. Así lo preciso el Juzgado Primero Oral de Quibdó, que en auto de 4 de mayo de 2018, rechazó la acción de cumplimiento, bajo los argumentos que se transcriben a continuación: “En primer término y de conformidad con el análisis realizado en forma procedente, no es de arbitrio del juez constitucional ordenar al ente demandado la revocatoria directa de un acto administrativo, pues esta facultad, es un mecanismo de autocontrol de la legalidad de los actos administrativos que expida la misma administración, por lo que no puede este operador, usurpar esta competencia, pues la revocatoria directa de un acto administrativo debe ser el resultado del análisis de legalidad que haga la misma autoridad que expidió el acto, dado que el juez solo podría revisar la legalidad del dentro de un proceso de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho promovido

por la persona afectada por el acto y/o decisión de la administración ; vale decir que el juez de cumplimiento no puede obligar a la administración a que se autocontrole, pues ello invadiría la órbita de competencia y discrecionalidad que le otorga la Constitución y la ley a la administración para que revise sus propios actos, de suerte que cuando la administración niega revocar su propio acto, habilita al perjudicado o destinatario de la actuación para que acuda ante el juez a fin de que controle el proceder de la administración, siempre que ello se ejerza dentro de los términos que contempla la Ley 1437 de 2011. En segundo término, también importe destacara que la acción de cumplimiento se torna improcedente, cuando el actor contaba con otros medios de defensa y estos hayan caducado (artículo 9 de la Ley 393 de 1997), como es el caso que nos ocupa, donde los actos administrativos enjuiciados, pudieron ser objeto de estudio dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para evaluar su conformidad con el ordenamiento jurídico Colombiano, pero el demandante no acudió dentro del término establecido en el literal d numeral 2 del artículo 164 del CPACA, por lo que estos motivos también se torna improcedente la acción de cumplimiento en el presente caso”. Justamente ante la existencia de otro medio de defensa judicial, para la procedencia de la acción de tutela, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala: “La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un

perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.” En ese orden de ideas, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que sólo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir o agilizar los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto. Por lo anterior, la Sala se releva de hacer cualquier pronunciamiento adicional en relación con las inconformidades que el actor planteó frente al rechazo de la acción de cumplimiento. En consecuencia, ante la existencia de otro medio de defensa judicial del que no hizo uso el actor y al no advertirse perjuicio irremediable que permita el amparo de los derechos invocados por esta vía, se impone confirmar la decisión de primera instancia del 20 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. Confirmar el fallo de primera instancia, del 20 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo Chocó, objeto de impugnación.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ