CE - 28 Sentencia Ajustado19362020NRDL 0 20241121084944265

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-00253-01 (1936-2020)

Demandante: UGPP

Demandada: José del Carmen Mora Rodríguez

Temas: Lesividad. Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 .

REVOCA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B , que negó las pretensiones.

ANTECEDENTES

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, instauró demanda contra José del Carmen Mora Rodríguez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes:

restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES1

Que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones:

• PAP 54206 del 19 de mayo de 2011, mediante la cual Cajanal, reconoció una pensión de vejez a favor de José del Carmen Mora Rodríguez.

• RDP 007616 del 15 de agosto de 2012 , que reliquidó la pensión con el promedio de lo devengado en el último año de servicios, en cuantía de

1 Demanda folios 1 a 11.2

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Radicado: 25000-23-42-000-2018-00253-01 (1936-2020) $1.321.364, efectiva a partir del 1° de enero de 2012.

• RDP 045114 del 27 de septiembre de 2013 a través de la cual se reliquidó la prestación.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que por Resolución PAP 54206 del 19 de mayo de 2011, Cajanal, reconoció una pensión de vejez a favor de José del Carmen Mora Rodríguez sin exigir el requisito de la edad de conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, liquidando la prestación con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio.

de la edad de conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, liquidando la prestación con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio.

Que a través de las resoluciones DDP 007616 del 15 de agosto de 2012 y RDP 045114 del 27 de septiembre de 2013, se reliquidó la pensión con el promedio de lo devengado en el último año de servicios, en cuantía de $1.321.364, efectiva a partir del 1° de enero de 2012.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Citó como vulneradas la Ley 100 de 1993 y los art ículos 96 de la Ley 32 de 1986, 168 del Decreto 407 de 1994, 3 de la Ley 33 de 1985 y el Decreto 2090 de 2003.

Sostuvo que para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez, la normativa aplicable a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria nacional es la contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Que el demandado al 1° de abril de 1994 no tenía 15 años de servicio ni 40 años de edad como lo exige el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario del régimen de transición, por lo que no era posible aplicar el régimen especial del INPEC de la Ley 32 de 1986, sino que debía acreditar los requisitos pensionales dispuestos en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 6 de abril de 20182 y se notificó al demandado quien se

dispuestos en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 6 de abril de 20182 y se notificó al demandado quien se opuso a las pretensiones 3 argumentando que el reconocimiento fue legalmente concedido y que las afirmaciones de la entidad son erróneas pues tiene derecho a la aplicación del régimen especial de los ex funcionarios del INPEC.

Que los actos fueron expedidos por autoridad competente, observando la ritualidad exigida para su creación y ejecutoria, tanto en sus supuestos fácticos como

2 Folio 193. 3 Folios 204 a 2018.3

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Radicado: 25000-23-42-000-2018-00253-01 (1936-2020) jurídicos, además, son congruentes con las normas superiores y el régimen pensional aplicable.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, negó las pretensiones4 indicando que los servidores públicos del INPEC no requieren de una edad determinada para adquirir el derecho a percibir la prestación, el único condicionante es haber prestado 20 años de servicio a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 . En el asunto concreto, el demandado prestó sus servicios como dragoneante a partir del 20 de diciembre de 1983 hasta el 30 de diciembre de 2011, cumpliendo 20 años el 20 de diciembre de 2003, esto es, previo

servicios como dragoneante a partir del 20 de diciembre de 1983 hasta el 30 de diciembre de 2011, cumpliendo 20 años el 20 de diciembre de 2003, esto es, previo a la entrada en vigencia de la norma ya mencionada.

Que teniéndose en cuenta que la jurisprudencia de la jurisdicción ha variado su postura en relación con la reliquidación pensional, debe resaltarse que al momento del reconocimiento y la reliquidación se encontraba vigente la postura de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, por lo tanto, la liquidación no fue contraria a lo dispuesto en el ordenamiento.

Finalmente, levantó la medida cautelar dispuesta en providencia del 31 de enero de 2019, lo que implica, dijo el tribunal, el reconocimiento de las mesadas dejadas de percibir por la parte demandada desde la suspensión hasta el momento de volverse efectivo el derecho pensional, sin que haya lugar a reconocimientos adicionales pues esa Corporación accedió en su momento a la medida cautelar con el fin de evitar un perjuicio o detrimento al erario.

RECURSO DE APELACIÓN

La entidad demandante5 interpuso recurso de apelación en el que manifestó que el pensionado no tenía 15 años de servicio ni 40 años de edad como lo exige el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiario del régimen de transición, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 norma aplicable, como quiera que los 20 años de servicio en cargos del INPEC los cumplió el 29 de diciembre de 2003.

Que no le es aplicable el régimen especial de los empleados del INPEC porque el

como quiera que los 20 años de servicio en cargos del INPEC los cumplió el 29 de diciembre de 2003.

Que no le es aplicable el régimen especial de los empleados del INPEC porque el requisito de los 20 años de servicio en cargos de excepción lo completó con posterioridad al 28 de julio de 2003 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003) , por lo que debió efectuar aportes para pensión cuando menos 500 semanas de cotización especial, además cumplir con el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión en las mismas

4 Folios 321 a 328. 5 Folios 335 a 341.4

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Radicado: 25000-23-42-000-2018-00253-01 (1936-2020) condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo y por lo menos uno de los dos requisitos exigidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para gozar del régimen de transición.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

El 15 de septiembre de 2020 se admitió el recurso y el 9 de diciembre de 2020 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.

La UGPP insistió en que debe accederse a las pretensiones de la demanda por lo cual reiteró los argumentos propuestos en la primera instancia.

El demandado indicó que es beneficiario del régimen especial previsto en la Ley 32

La UGPP insistió en que debe accederse a las pretensiones de la demanda por lo cual reiteró los argumentos propuestos en la primera instancia.

El demandado indicó que es beneficiario del régimen especial previsto en la Ley 32 de 1986, para los funcionarios del INPEC, toda vez que cumple con los requisitos para acceder a ella, pues si bien es cierto no es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por haber ejercido una actividad de alto riesgo, de conformidad con el artículo 140 de dicha norma, su pensión debe ser reconocida en términos de la Ley 32 de 1986, así lo determina el Decreto 2090 de 2003, el Decreto 1950 de 2005 y el Acto Legislativo 001 de 2005, momento para el cual ya contaba con más de 20 años de servicio, en consideración a que ingresó el 20 de diciembre de 1983, teniendo en cuenta además el tiempo de servicio militar prestado.

El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio i n pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial

Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional

La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar

de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial

Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional

La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno.5

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Radicado: 25000-23-42-000-2018-00253-01 (1936-2020) Al respecto, la Corporación ha sostenido:6

La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca.

El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a

demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos d e actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho.

Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas . Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.». (Negrillas para resaltar)

Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 2024 7 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común,

sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en

6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros 7 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones»6

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Radicado: 25000-23-42-000-2018-00253-01 (1936-2020) cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la S ubsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera

Además, para la S ubsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto:

Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia?

Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas. No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19978.

Resolución del caso concreto

Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto

Constitucional en la Sentencia C-957 de 19978.

Resolución del caso concreto

Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho. Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada.

En este caso, se pretende la nulidad , entre otros actos administrativos, de la Resolución PAP 54206 del 19 de mayo de 2011 , es decir la administración tenía

8 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación , salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial , dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar.7

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Radicado: 25000-23-42-000-2018-00253-01 (1936-2020)

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Radicado: 25000-23-42-000-2018-00253-01 (1936-2020) hasta el 20 de mayo de 2016 para presentar la demanda, y según el sello de recibido del tribunal9 y el acta de reparto,10 se radicó el 31 de enero de 2018, por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de

2024.

Resulta importante resaltar que como la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se fundamentó en que el demandado no es beneficiario del régimen especial del INPEC y, en consecuencia, no debió reconocerse la prestación en los términos en los que se concedió, esta Subsección en atención a la caducidad declarada frente al acto de reconocimiento, no realizará estudio alguno con respecto a la Resolución RDP 045114 del 27 de septiembre de 2013 a través de la cual se reliquidó la pensión, puesto que los argumentos plasmados en la demanda no atacan como tal esa reliquidación sino el acto inicial.

En consecuencia, la S ubsección revocará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad, en lo demás se confirmará la providencia.

Condena en costas: análisis en primera y segunda instancia

Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011,

Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe. No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas e s viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente.

9 Folio 11. 10 Folio190.8

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9 Folio 11. 10 Folio190.8

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 25000-23-42-000-2018-00253-01 (1936-2020) En el presente caso, pese a que se está revocando la sentencia de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CPG y observando los fundamentos planteados en la demanda y en el recurso, se concluye que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues n o se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte actora expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

Primero. Revocar el numeral segundo de l a sentencia proferida el 10 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. En su lugar, se declara probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Confirmar en lo demás la providencia recurrida.

Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias.

Cuarto. Se reconoce personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio con tarjeta

Segundo. Confirmar en lo demás la providencia recurrida.

Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias.

Cuarto. Se reconoce personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio con tarjeta profesional 12.100 del CS de la J para que represente los intereses de la UGPP.11

Quinto. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LOS MAGISTRADOS,

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

11 Índice 33 de SAMAI.