CE-288-1931-02-23
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-288-1931-02-23
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1931
INSPECCION Y VIGILANCIA SOBRE CASAS DE LENOCINIO - Procedencia
CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: JUNIO E. CANCINO BogotÆ, febrero veintitrØs (23) de mil novecientos treinta y uno (1931) Radicaci(cid:243)n nœmero:
Actor: MARCO T. BERRIO Demandado: Referencia: Sentencia que reforma la proferida por el Tribunal Seccional de BogotÆ en la demanda presentada por el seæor Marco T. Berr(cid:237)o contra los incisos b) y f) del art(cid:237)culo 50 de la Ordenanza 22 de 1922, expedida por la Asamblea de Cundinamarca. (Funciones de la Polic(cid:237)a Sanitaria).
Vistos: En ejercicio de la acci(cid:243)n popular que consagra el art(cid:237)culo 52 de la Ley 130 de 1913, el ciudadano Marco T. Berr(cid:237)o demand(cid:243) ante, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de BogotÆ la nulidad de los incisos b) y f) del art(cid:237)culo 50 de la Ordenanza 22 de 1922 expedida por la Asamblea de Cundinamarca, y la de los art(cid:237)culos 32 y 33 del Decreto nœmero 167 de 20 de junio de ese mismo aæo, originario de la Gobernaci(cid:243)n de dicho Departamento.
Con la demanda se acompaæaron, debidamente autenticados, la Ordenanza y Decreto en menci(cid:243)n, y como prueba, por v(cid:237)a de doctrina, una copia autorizada de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en el juicio sobre nulidad del
art(cid:237)culo 110 de la Ordenanza 50 de 1914, de la Asamblea de Antioqu(cid:237)a. En apoyo de su l(cid:237)belo, como disposiciones quebrantadas por los prove(cid:237)dos cuya nulidad se persigue, cita el actor las siguientes: art(cid:237)culos 19, 23 y 26 de la Constituci(cid:243)n; 5” del Acto legislativo nœmero 3 de 1910; 1” del Acto legislativo nœmero V de 1921; 110, 169, ordinal 18, y 235 del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal. Los hechos en que hubiera de apoyarse la demanda, con sujeci(cid:243)n al ordinal d) del art(cid:237)culo 54 de la Ley 130 de 1913, los deduce globalmente el demandante del anÆlisis que hace para demostrar el sentido en que, a su juicio, han sido violadas las disposiciones citadas como fundamento de derecho. En la misma demanda se pidi(cid:243) la suspensi(cid:243)n provisional de los actos acusados, solicitud que fue negada. De este negocio, que pas(cid:243) para sentencia al nuevo Magistrado ponente el d(cid:237)a 4 de febrero en curso, conoce hoy el Consejo de Estado por cuanto fue sometido a su consulta el fallo de primer grado, que lleva fecha 8 de noviembre de 1923, y cuya parte resolutiva dice as(cid:237): No son nulos los incisos b) y f) del art(cid:237)culo 50 dØla Ordenanza 22 de 1922 ni el art(cid:237)culo 32 del Decreto de la Gobernaci(cid:243)n de 20 de junio de 1922. Es nulo el
art(cid:237)culo 33 del mismo Decreto, pero solamente en la parte que dice: Treinta d(cid:237)as despuØs de la publicaci(cid:243)n del presente Decreto no se permitirÆ la habitaci(cid:243)n de mujeres pœblicas ni el establecimiento de casas de lenocinio en ninguna plaza pœblica, en ninguna calle por donde transiten tranv(cid:237)as o ferrocarriles, en toda la extensi(cid:243)n de la carrera sØtima hasta los tØrminos del Municipio. En lo demÆs es vÆlido dicho art(cid:237)culo. As(cid:237) pues, satisfechas en ambas instancias las ritualidades procedimentos sin que se hubiera incurrido en vicio alguno que pudiera afectar el juicio, se procede a fallarlo previas las consideraciones siguientes: Para el necesario anÆlisis de las disposiciones acusadas conviene reproducirlas textualmente, dicen as(cid:237): ORDENANZA 22 DE 1922 Art(cid:237)culo 50. La Inspecci(cid:243)n de Polic(cid:237)a Sanitaria creada por el Decreto 113 de 1918 de la Gobernaci(cid:243)n, tendrÆ en lo sucesivo las siguientes funciones: b) Hacer retirar las mujeres pœblicas de los lugares en donde no puedan permanecer segœn las disposiciones respectivas. f) Impedir que en el interior de las casas de lenocinio se vendan licores o bebidas fermentadas o embriagantes. Las contravenciones a este art(cid:237)culo serÆn castigadas con multa de diez .a veinticinco pesos o arresto de cinco o’ veinticinco d(cid:237)as.
DECRETO NUMERO 167 DE 1922 reglamentario de la Ordenanza nœmero 22 del mismo aæo. Art(cid:237)culo 32. La Inspecci(cid:243)n de Polic(cid:237)a Sanitaria, para el cumplimiento del punto f) del art(cid:237)culo 50 de la Ordenanza, podrÆ por s(cid:237) misma o por medio de sus agente verificar requisas en cualquier momento dentro de las casas de lenocinio para cerciorarse de que no existen bebidas fermentadas o embriagantes; decomisarÆ ipsofacto la que encuentre, e impondrÆ al dueæo o representante del local, la pena determinada para dicha contravenci(cid:243)n. No se permitirÆ por la Polic(cid:237)a que por conductos o pasillos reservados se provean las casas c(cid:237)e lenocinio de bebidas fermentadas o embriagantes enviadas de locales vecinos, y en el caso de que se comprobaren introducciones de licores por este medio, quienes los suministren sufrirÆn la misma pena. Art(cid:237)culo 33. Treinta d(cid:237)as despuØs de la publicaci(cid:243)n del presente Decreto no se permitirÆ la habitaci(cid:243)n de mujeres pœblicas ni el establecimiento de casas de lenocinio, en ninguna plaza pœblica, ni en ninguna calle por donde transiten tranv(cid:237)as o ferrocarriles en toda la extensi(cid:243)n de la carrera sØptima hasta los tØrminos del Municipio, y a menos r(cid:237)e dos cuadras de las siguientes edificaciones: templos, facultades, universitarias, colegios o escuelas,
establecimientos de beneficencia o candad, fÆbricas, cuarteles, cÆrceles, edificios pœblicos, conventos, plazas de mercado, parques, estaciones de ferrocarril y tranv(cid:237)as, teatros y calones de espectÆculos pœblicos. AdemÆs, a solicitud de siete padres de familia de reconocida honorabilidad, puede ordenarse el retiro de las mujeres pœblicas vecinas. Esta solicitud debe hacerse en papel sellado. El inciso b) del art(cid:237)culo 50 de la Ordenanza 22 de 1922 que se acaba de transcribir, contiene un mandato en tØrminos generales, para cuya aplicaci(cid:243)n se remite al funcionario encargado de ejecutarlo a otras ordenaciones de autoridad competente, mediante las cuales se haya seæalado un radio especial para la habitaci(cid:243)n de las mujeres pœblicas. Si esto es as(cid:237), si a la Inspecci(cid:243)n de Polic(cid:237)a Sanitaria no se le ha dado una facultad indiscrecional para la determinaci(cid:243)n de aquellas zonas, no serÆ el inciso acusado el que venga a quebrantar Ios art(cid:237)culos constitucionales y legales en que se apoya la demanda, porque esa violaci(cid:243)n, en el caso hip(cid:243)tetico de que existiera, vendr(cid:237)a a ser generada por disposiciones distintas al comentado inciso, las cuales deben ser consideradas arregladas a derecho mientras no sean anuladas por la correspondiente autoridad. El art(cid:237)culo 51 de la misma Ordenanza 22, dispone lo siguiente:
La Gobernaci(cid:243)n, o los Alcaldes por delegaci(cid:243)n, determinarÆn los per(cid:237)metros o zonas dentro de las cuales no puedan vivir las mujeres pœblicas, ni existir establecimientos de prostituci(cid:243)n. Este art(cid:237)culo, que no ha sido objeto de acusaci(cid:243)n en el presente juicio, es el que en verdad viene a determinar todo lo relativo a la habitaci(cid:243)n de las mujeres pœblicas en cuanto a per(cid:237)metros o zonas para sus viviendas. De su existencia pende la posibilidad de poderse ejecutar el mandato contenido en el acusado1 inciso b), que, como, se dijo anteriormente, estÆ concebido en tØrminos generales, que por s(cid:237) solos son insuficientes para plantear siquiera la posibilidad de una violaci(cid:243)n de la ley. En cumplimiento de este art(cid:237)culo 51 se expidi(cid:243) e! art(cid:237)culo 33 del Decreto 167 de 20 de junio de 1922, que seæala las zonas de la ciudad de BogotÆ dentro de las cuales no pueden habitar las mujeres pœblicas. De consiguiente, mientras tenga existencia legal el art(cid:237)culo 51 de la Ordenanza, mal puede anularse el art(cid:237)culo 33 del Decreto 167, como lo pide el acusador, porque de acuerdo con los art(cid:237)culos 57 del Acto legislativo nœmero 3 de 1910 y 111 de la Ley 4^ de 1913, las ordenanzas de las Asambleas son obligatorias mientras no sean anuladas o suspendidas por la autoridad respectiva, en la forma que prescriba
la ley; y de conformidad con el art(cid:237)culo 127, ordinal 1.(cid:176), del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal, corresponde a los Gobernadores cumplir y hacer que se cumplan en el territorio de su jurisdicci(cid:243)n las ordenanzas del Departamento. En orden a la acusaci(cid:243)n del inciso f), que confiere a la Inspecci(cid:243)n de Polic(cid:237)a Sanitaria la facultad de impedir que en el interior de las casas de lenocinio se vendan licores o bebidas fermentadas o embriagantes. alega el demandante que este inciso va abiertamente contra la libertad de industria consagrada por el art(cid:237)culo œnico del Acto legislativo nœmero 1” de 1921. Evidentemente, esta disposici(cid:243)n del Acto legislativo citado, que se considera incorporada en el T(cid:237)tulo ni de la Constituci(cid:243)n sobre derechos civiles y garant(cid:237)as sociales, faculta al ciudadano para abrazar cualquier oficio u ocupaci(cid:243)n honesta sin necesidad de pertenecer al gremio de maestros o doctores. Pero esta libertad, como las demÆs amparadas por la Constituci(cid:243)n en el T(cid:237)tulo mencionado, no es absoluta y estÆ limitada por el derecho de terceros, unas veces, y otras por el interØs general de los asociados. El mismo art(cid:237)culo œnico, del Acto legislativo nœmero 1” de 1921 se encarga de demostrar este aserto
cuando en su inciso segundo establece que las autoridades inspeccionarÆn las industrias y profesionales en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad publicase; y que la ley podrÆ restringir la producci(cid:243)n y el consumo de los licores y de las bebidas fermentadas. Por otra parte, como el inciso a) de la Ordenanza que se estudia va encaminado a evitar los frecuentes y perniciosos escÆndalos que trae consigo el uso en los lupanares de bebidas embriagantes, sitios Østos donde por su naturaleza hay ausencia de moralidad y buenas costumbres, es indubitable que ese procedimiento policivo encaja dentro de las atribuciones que para organizar todo lo relativo a los ramos de la polic(cid:237)a local, confieren a las Asambleas los art(cid:237)culos 54, ordinal 2(cid:176) del Acto legislativo nœmero 3 de 1910, v 97, ordinal 1”, de la Ley 4“ de 1913. Por œltimo, el Consejo de Estado, en mÆs de una ocasi(cid:243)n y con posterioridad a la sentencia de 1914, aducida por el demandante como prueba de sus pretensiones, ha sostenido de manera uniforme la legalidad de disposiciones anÆlogas a aquellas cuya nulidad ha sido pedida en este juicio. As(cid:237), en; sentencia de 29 de mayo de 1922 sobre nulidad del art(cid:237)culo 18 de la Ordenanza 15 de 1917, de la Asamblea de Santander, dijo lo siguiente: El expresado texto constitucional (el Acto legislativo nœmero 1” de 1918, sustituido por el 1” de 1921) dice que "las autoridades inspeccionarÆn las
industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, la salubridad y la seguridad pœblicas." La facultad de inspeccionar que consagra este precepto, no es ni puede entenderse como la simple vigilancia de las autoridades en lo tocante a la libertad de los industriales. Esta interpretaci(cid:243)n, a mÆs de convertir en inœtil precepto constitucional, ser(cid:237)a injur(cid:237)dica, ya que las disposiciones de la Constituci(cid:243)n deben tomarse en conjunto y no aisladamente, a fin de que guarden el tono arm(cid:243)nico que inform(cid:243) la mente del legislador. Al efecto, el art(cid:237)culo 19 dice que las autoridades de la Repœblica estÆn instituidas para proteger a todaslas personas residentes en Colombia, en sus vidas, honras y bienes y para asegurar el respeto rec(cid:237)proco de los derechos naturales, previniendo y castigando los delitos. Esta disposici(cid:243)n es la s(cid:237)ntesis en cuanto al objeto y fin de las autoridades y abarca todo el radio de acci(cid:243)n que a ellas corresponde, dÆndoles las suficientes y necesarias facultades efectivas para proteger las vidas, la honra y los bienes de los asociados, etc. Conforme a este principio, todo cuanto en alguna forma afecte la vida, la honra o los bienes de los asociados, cae bajo el control de las autoridades, y entra en la (cid:243)rbita que se les ha seæalado, ya que s(cid:243)lo as(cid:237) podr(cid:237)an llenar ellas uno de los fines mÆs importantes de la instituci(cid:243)n.
Como desarrollo o complemento de este mismo principio vienen los art(cid:237)culos siguientes de la Constituci(cid:243)n a establecer los derechos que a los individuos se reconocen y la limitaci(cid:243)n y restricciones que esos mismos derechos tienen, procurando que prime el bien comœn sobre el bien de los particulares, a efecto de que la marcha ordenada de la sociedad no se entorpezca en ninguna forma. El art(cid:237)culo 44 —hoy Acto legislativo nœmero 19 de 1918— establece luego que toda persona podrÆ abrazar cualquier oficio u ocupaci(cid:243)n honesta sin necesidad de pertenecer al gremio de maestros o doctores, con lo cual sanciona el derecho, no de ejercer industria o profesi(cid:243)n sin limitaci(cid:243)n o restricciones, sino de la libre elecci(cid:243)n de las profesiones o industrias que se quieran seguir, libertad que a su turno estÆ restringida, como es natural, en cuanto a las profesiones que afectan la vida o los bienes o la honra de los asociados, como son la medicina o sus auxiliares y la abogac(cid:237)a; y tambiØn en cuanto al abuso que pueda cometerse por las empresas pœblicas de transportes ’ o conducciones, de las cuales tienen que valerse necesariamente todas las personas.’ Congruente con estos mismos principios agrega el citado precepto que las autoridades inspeccionarÆn las industrias y profesiones (todas) en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad pœblicas, con lo cual les abre un campo de intervenci(cid:243)n mÆs amplio todav(cid:237)a en el ejercicio de su poder, para
que puedan llenar a conciencia sus fines y satisfacer cumplidamente su misi(cid:243)n, de acuerdo con lo estatuido en el art(cid:237)culo 19. Mas ahora, de acuerdo con el principio de la separaci(cid:243)n de los poderes pœblicos, veamos a quiØn corresponde la reglamentaci(cid:243)n de estos asuntos. Si art(cid:237)culo 54 del Acto legislativo nœmero 3 de 1910 dice que corresponde a las Asambleas . . . 2(cid:176) Lo relativo a la polic(cid:237)a ’ocal; .y el C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal, en su art(cid:237)culo 97, numeral 80, incluye entre las funciones de las Asambleas, la reglamentaci(cid:243)n de la polic(cid:237)a local en todos sus ramos, res petando las disposiciones legales. El rØgimen de polic(cid:237)a es bien extenso y comprende todas las manifestaciones dØla vida social, especialmente en lo que se refiere a la vida, honra y bienes de los asociados, de suerte que las Asambleas tienen la facultad legal suficiente para legislar sobre estas materia?, en cuanto tiendan a llenar esos fines; y por lo mismo estÆ en su derecho reglamentar el ejercicio y limitaci(cid:243)n de las industrias y profesiones en lo tocante a la moralidad, salubridad y seguridad pœblicas, en cuanto no contrar(cid:237)en disposiciones legales. La Ordenanza legisla sobre las condiciones en que puede verificarse el expendio de las bebidas fermentadas, atribuci(cid:243)n que le incumbe de modo especial por referirse tanto a la salubridad, como a la moralidad y a la
segundad pœblicas. El art(cid:237)culo 18 que se acusa dispone que los expendios de bebidas estØn cerrados en determinadas horas y en ciertos d(cid:237)as; y como la Asamblea legisla para la respectiva secci(cid:243)n, no s(cid:243)lo por levantados miramientos de orden general sino por consideraciones especiales de orden local, puede mirar como inconveniente el expendio de bebidas fermentadas en determinadas circunstancias, procediendo dentro de sus atribuciones, y por consiguiente dicha disposici(cid:243)n no puede considerarse como violatoria de la Constituci(cid:243)n o de la ley. Si pudiera considerarse, como dicen los actores, un tanto rigurosa o exagerada, ser(cid:237)a la misma Asamblea la competente para modificarla, y no el Consejo de Estado, a quien s(cid:243)lo corresponde decidir si es contraria a la Constituci(cid:243)n o a la ley o lesiva de derechos civiles. Pero hay mÆs todav(cid:237)a: la prohibici(cid:243)n de vender licores o bebidas embriagantes en las casas de lenocinio, vino a ser establecida de modo claro y terminante en el inciso 2.(cid:176) del art(cid:237)culo 89 de la Ley 88 de 1923, prohibici(cid:243)n Østa que por s(cid:237) sola hace innecesaria toda interpretaci(cid:243)n de leyes anteriores para demostrar la facultad que tienen las Asambleas de legislar sobre ese particular. Como œltimo aparte del inciso/) viene la autorizaci(cid:243)n que se da a la Polic(cid:237)a Sanitaria para castigar con multa de diez o veinticinco pesos o arresto de cinco
a veinticinco d(cid:237)as, las contravenciones al prenotado art(cid:237)culo 50. Aunque esta autorizaci(cid:243)n no ha sido objeto de censura especial en la demanda, cabe advertir que ella estÆ calcada en el art(cid:237)culo 59 de la Ley 71 de 1916, que dice en lo pertinente: Art(cid:237)culo 59 Las Asambleas Departamentales podrÆn Imponer a los que infrinjan sus ordenanzas, penas de multa que no excedan de quinientos pesos, y de arresto, prisi(cid:243)n y trabajos en obras pœblicas, hasta por un aæo. ... Resta examinar lo relacionado con la acusaci(cid:243)n del art(cid:237)culo 32 del Decreto 167, por medio del cual se dispone que la Polic(cid:237)a Sanitaria, para cumplir con lo estatuido en el inciso f) del art(cid:237)culo 50 de la Ordenanza 22 de 1922, podrÆ verificar requisas en las casas de lenocinio para cerciorarse de que no existen bebidas embriagantes, e impedir que dichas casas se provean de tales bebidas por conductos reservados que comuniquen con locales vecinos, pudiendo las autoridades sanitanas imponer la pena de decomiso de tales bebidas. Del contexto de la demanda se desprende claramente que la acusaci(cid:243)n contra este art(cid:237)culo va enderezada œnica y exclusivamente contra la facultad de imponer la pena de decomiso a los licores embriagantes que se encuentren en las casas de lenocinio, acusaci(cid:243)n que en concepto del Consejo se halla puesta
en raz(cid:243)n. En efecto, ni la Ordenanza 22 de 1922, que se reglamenta por el Decreto contentivo del art(cid:237)culo 32 acusado, ni el art(cid:237)culo 127 del C(cid:243)digo Pol(cid:237)tico y Municipal, facultan al Gobernador para establecer la pena de decomiso de que se trata. De consiguiente, debe anularse el citado art(cid:237)culo 32, pero œnicamente en cuanto establece esa sanci(cid:243)n. A mØrito de lo expuesto, el Consejo, de Estado, administrando justicia en nombre de la Repœblica y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto del seæor Fiscal de la corporaci(cid:243)n, falla: 1” No son nulos los incisos b) y f) del art(cid:237)culo 50 de la Ordenanza 22 de 1922 expedida por la Asamblea de Cund(cid:237)namarca. 2” Es nulo el art(cid:237)culo 32 del Decreto 167 de 20 de junio de 1922, expedido por la Gobernaci(cid:243)n de Cundidamarca, pero œnicamente en cuanto establece la pena de decomiso de que all(cid:237) se trata; y 3” No es el caso de declarar la nulidad del art(cid:237)culo 33 del mencionado Decreto 167 de 20 de junio de 1922. En los tØrminos anteriores queda reformada la sentencia de primer grado, a que se ha hecho referencia. C(cid:243)piese, notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese al seæor Ministro de Gobierno y al
Gobernador de Cundinamarca, publ(cid:237)quese en tos Anales del Consejo y devuØlvase el expediente.
